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農(nóng)村土地集體所有的困惑與消解

張千帆＊

內(nèi)容提要：農(nóng)村土地的使用權(quán)最終屬于農(nóng)戶或農(nóng)民個體，個體化的農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)該受到

法律尊重與保障。目前，由于農(nóng)村土地使用權(quán)受到人為的法律約束，農(nóng)地價(jià)值遭到極大

貶損，亟需改革中國農(nóng)村不合理的土地管制主義模式，將憲法賦予的集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)還

給農(nóng)民，并將城市化與征地脫鉤。城市化涉及的實(shí)質(zhì)問題是合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃與政府審

批，而當(dāng)前中國各地的城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴(yán)重缺乏民主參與并帶有極大的隨意性。要保證規(guī)劃與

審批的合理性，必須通過民主立法和參與程序保障政府規(guī)劃權(quán)的行使符合多數(shù)民意，并

通過適當(dāng)?shù)乃痉▽彶闄C(jī)制保證規(guī)劃目的與程序的合法性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地集體所有　城市化　土地征收　土地管理法　憲法

一、引　言

農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，，屬１９８２年憲法第１０條規(guī)定：“

”在承認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

現(xiàn)行憲法進(jìn)一步規(guī)定城市土地國家所有，由此形成城市和農(nóng)村土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)。這種產(chǎn)權(quán)

１〕但是現(xiàn)在卻蛻變?yōu)閷r(nóng)民權(quán)利的莫大制度安排原本是為了更好地保護(hù)集體土地和農(nóng)民利益，〔

歧視。農(nóng)村土地用途受到嚴(yán)格管制，且只有通過政府征收變?yōu)槌鞘型恋刂蟛拍茏杂闪鬓D(zhuǎn)。繼而，在廣大中國農(nóng)村，近十幾年來此起彼伏地上演著一幕幕驚心動魄的征地悲劇，其中許多竟然

。理直氣壯地“以憲法的名義”

２〕完全沒有將造成農(nóng)村征地悲劇的根源在于誤讀憲法并忽視農(nóng)村集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，〔

農(nóng)民土地利益作為“任何人都不能侵犯”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。幾十年來，農(nóng)民土地權(quán)利很少被認(rèn)真對待＊北京大學(xué)憲法與行政法研究中心教授。

本文受“農(nóng)民權(quán)利與國家利益的憲法保障農(nóng)村土地制度比較研究”國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：

）的資助，特此感謝。０９ＡＦＸ００１

〔，但是這種主張并沒有被采納。１國有化”１〕盡管在１９８２年制憲時又有人提出將農(nóng)村土地和城市一樣“９８２年４月１５日

“憲法修改委員會全體會議記錄”顯示，制憲當(dāng)時有人主張土地全部收歸國有，但考慮到農(nóng)民所獲得的土地是在中國共產(chǎn)黨“分田地”的號召下為奪取和鞏固政權(quán)付出了巨大的犧牲才換來的，一下子宣布國有難以為農(nóng)民接受，而且

。參見蔡定沒有實(shí)際意義，因而采取了彭真等人主張的折中辦法，先規(guī)定城市土地國有化，其他事情“以后慢慢來”

，法律出版社２劍：《憲法精釋》００６年版，第１９５頁以下。

〔城市化不需要征地２〕參見張千帆：《，《消除城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的憲法誤區(qū)》法學(xué)》２０１２年第６期。

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