本文關(guān)鍵詞：食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的雙重性及對監(jiān)管法制改革之寓意，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的雙重性及對監(jiān)管法制改革之寓意（下）

戚建剛

【學(xué)科分類】行政法學(xué)
【出處】《中外法學(xué)》2014年第1期
【摘要】食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性存在現(xiàn)實(shí)主義模式和建構(gòu)主義模式之分。兩類風(fēng)險(xiǎn)屬性模式對食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題之形成、食品安全標(biāo)準(zhǔn)之制定、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全風(fēng)險(xiǎn)溝通和食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理等食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)隱含著不同意義。作為調(diào)整食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的食品法律制度應(yīng)當(dāng)從整合兩類風(fēng)險(xiǎn)屬性模式優(yōu)勢之角度出發(fā)來設(shè)計(jì)，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的理性/科學(xué)與民主/公平之間獲得恰當(dāng)?shù)钠胶�。以此為基礎(chǔ)，我國食品法制改革的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括設(shè)計(jì)“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”，建構(gòu)以“辯證對話”為核心的分析性和合作式監(jiān)管程序，注重軟法之治并倡導(dǎo)柔性監(jiān)管措施以及建立并及時(shí)更新食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息超級數(shù)據(jù)庫。
【關(guān)鍵詞】食品安全風(fēng)險(xiǎn)；建構(gòu)主義模式；現(xiàn)實(shí)主義模式；食品安全法制
【寫作年份】2013年

【正文】
    

    (五)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理

    風(fēng)險(xiǎn)管理是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它是負(fù)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施特定的行政行為用以排除、減少、緩解、轉(zhuǎn)移和防備食品安全風(fēng)險(xiǎn)的行政活動。在該關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的兩類模式所隱含的意義也是迥然不同。

    現(xiàn)實(shí)主義模式隱含著食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)依據(jù)自身所掌握的關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的客觀信息和知識來選擇、評估、執(zhí)行、監(jiān)督及反饋食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施的意義，即依賴于技術(shù)的和經(jīng)濟(jì)的理性維度來從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理。對于其它關(guān)鍵維度，比如政治的維度，即在一個(gè)民主社會中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)如何選擇監(jiān)管措施來回應(yīng)消費(fèi)者的需求，又如道德的維度，即如何面對和處理食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門在選擇監(jiān)管措施時(shí)所固有的價(jià)值問題。這一模式則加以省略。美國學(xué)者凱斯·R.孫斯坦可以說是技術(shù)理性的代表。他首先強(qiáng)調(diào)包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的所有風(fēng)險(xiǎn)問題確實(shí)是一個(gè)事實(shí)問題，而且盡可能知道真相是關(guān)鍵。以此為基礎(chǔ)，他提出關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)是什么的問題，普通人的直覺是靠不住的，因而主張通過高度專家化的方式來處理風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題，其中最為重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本與收益的分析方法。他指出，成本與收益的方法能夠促進(jìn)最令人滿意的監(jiān)管措施的采用，阻止最不受歡迎的監(jiān)管措施的實(shí)施，激發(fā)對監(jiān)管后果的更為細(xì)致的考察。

    建構(gòu)主義模式則隱含著食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和廣大消費(fèi)者等主體共同所掌握的食品安全風(fēng)險(xiǎn)知識來歸納、評估、衡量、執(zhí)行和監(jiān)督與反饋風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施的意義，即除了依賴于技術(shù)的和經(jīng)濟(jì)的維度之外，食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理還應(yīng)當(dāng)考慮文化的、心理的、政治的和道德的維度，并且這些維度比技術(shù)的和經(jīng)濟(jì)的維度還重要。因?yàn)閷?gòu)主義模式而言，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施的選擇或執(zhí)行并不是一個(gè)價(jià)值中立的過程，而是涉及眾多的價(jià)值判斷。更為重要的是，客觀的科學(xué)分析與價(jià)值判斷是不能相互分離的。心理、道德、情感和文化等背景因素雖然會影響消費(fèi)者對于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施的選擇，但它們同樣會影響食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門的判斷。進(jìn)一步而言，現(xiàn)代社會的食品安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜程度已經(jīng)遠(yuǎn)非某一領(lǐng)域的專家知識所能解釋，而專家也只是某個(gè)領(lǐng)域的專家，在他們不熟悉的食品安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，比如，對于轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題，他們的知識同樣是有限的，有時(shí)他們也不得不依賴直覺或經(jīng)驗(yàn)來選擇監(jiān)管措施，這導(dǎo)致專家之間的觀點(diǎn)經(jīng)常出現(xiàn)不一致。況且，與專家相比，公眾的食品安全風(fēng)險(xiǎn)知識不一定就不準(zhǔn)確，他們擁有與專家“相互競爭的理性”。由此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理并不僅僅主要是一個(gè)科學(xué)的、客觀的過程，也是一個(gè)規(guī)范的和政策取向的過程。其中，技術(shù)的和經(jīng)濟(jì)的理性僅是這一過程所考慮的兩個(gè)因素。

    食品質(zhì)量免檢制的命運(yùn)可以視為食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的兩大模式在風(fēng)險(xiǎn)管理問題上激烈交鋒的一個(gè)典型例子。雖然“三鹿奶粉”事件迫使國務(wù)院在數(shù)日內(nèi)就廢除了食品監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)存在十幾年的一項(xiàng)制度——食品質(zhì)量免檢制，但必須指出的是，當(dāng)初行政機(jī)關(guān)在設(shè)計(jì)免檢制時(shí)卻出于扶優(yōu)扶強(qiáng)、引導(dǎo)消費(fèi)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、減少行政成本、重點(diǎn)治理差劣、擺脫地方干預(yù)等良好初衷。顯然，這些“良好初衷”有力地體現(xiàn)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的現(xiàn)實(shí)主義模式的直接要求。直到2008年“三鹿奶粉”事件爆發(fā)之前，行政機(jī)關(guān)和奶粉生產(chǎn)企業(yè)還在宣傳食品質(zhì)量免檢制的經(jīng)濟(jì)績效。

    然而，這樣一項(xiàng)極具經(jīng)濟(jì)理性的制度卻因“三鹿奶粉”事件而在數(shù)日之內(nèi)崩潰。有學(xué)者作了這樣的反問，是不是已然崩潰的食品免檢制，成了“比竇娥還冤”的替罪羊了呢？然而，如果從該項(xiàng)制度違反食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的建構(gòu)主義模式要求出發(fā)，就能得到很好理解。食品免檢制所面對的是目前我國社會具有極高風(fēng)險(xiǎn)性的領(lǐng)域——食品行業(yè)，食品是廣大消費(fèi)者每天都要食用的物品，它關(guān)系到每一個(gè)人的生命和健康。一旦發(fā)生食品安全事故，那么就會讓較大范圍內(nèi)的公眾感到非�？謶趾蛽�(dān)心，此時(shí)，情感的一項(xiàng)心理法則——可得性啟發(fā)就發(fā)生作用，結(jié)果則是廣大消費(fèi)者擴(kuò)大了食品安全風(fēng)險(xiǎn)。食品免檢制恰恰是存在于這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)更容易被感知、被警惕的領(lǐng)域。當(dāng)震驚全國、導(dǎo)致近30萬余嬰兒泌尿系統(tǒng)出現(xiàn)病變的“毒奶粉”事件發(fā)生后，廣大消費(fèi)者將憤怒的矛頭指向食品免檢制，他們紛紛討伐該項(xiàng)制度，“行政權(quán)不作為”、“行政機(jī)關(guān)放棄監(jiān)管”之聲綿延起伏。至于行政機(jī)關(guān)和奶粉生產(chǎn)企業(yè)先前所宣稱的免檢制的種種經(jīng)濟(jì)績效，早已淹沒在公眾的討伐聲中了。因?yàn)樵诠娍磥�，該�?xiàng)制度所擁有的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)理性不足以支撐其合法性，而他們更關(guān)注的是，該制度直接與廣大消費(fèi)者的關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的心理的、文化的和道德的維度相矛盾。畢竟，“民以食為天、食以安為大”，“食品安全是天大的事”。面對強(qiáng)大的反對和質(zhì)疑浪潮，國務(wù)院不得不及時(shí)做出了廢止免檢制的決定。

    三、對食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制改革之啟示

    以上分析表明，對于食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)而言，兩類食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式所隱含的意義的差異是很明顯的。應(yīng)當(dāng)說，這兩類模式所隱含的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管之間的沖突，能夠在一個(gè)更為基礎(chǔ)的層面上解釋或說明當(dāng)前我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域存在的迷局。的確，在當(dāng)代中國社會面臨險(xiǎn)象環(huán)生和層出不窮的食品安全風(fēng)險(xiǎn)背景的情況下，如果食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)不能有效平衡兩種食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式所隱含的對食品安全監(jiān)管的不同意蘊(yùn)，如果食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制改革者只是片面體現(xiàn)某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的要求，那么食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動就會不可避免地不斷陷入合法性危機(jī)。更為糟糕的是，持不同的食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性觀念的人會對沒有反映其偏好的食品安全監(jiān)管制度投以不信任。比如，盡管食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)反復(fù)強(qiáng)調(diào)經(jīng)過科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估，依據(jù)新生乳標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的奶粉不會對人體健康帶來不良影響，然而，嬰幼兒家長們依然我行我素的用“腳投票”——買高價(jià)進(jìn)口奶粉。這實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)了消費(fèi)者對于國內(nèi)乳制品業(yè)和國家乳制品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的信任危機(jī)。

    那么，如何通過食品法制度改革，為行政機(jī)關(guān)監(jiān)管食品安全風(fēng)險(xiǎn)活動提供一種合法性的評價(jià)和理解框架？正如筆者從食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)及其聘請的專家、廣大消費(fèi)者等主體持有兩類在根本上存在差異的食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式來對我國當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的種種迷局提供一種新的解釋性視角一樣，也試圖從整合兩類食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式優(yōu)勢之角度來為具體的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制改革方案之設(shè)計(jì)提供新途徑。因?yàn)楣P者始終堅(jiān)信一個(gè)適當(dāng)?shù)摹V博的政治和社會理論必須是同時(shí)具有經(jīng)驗(yàn)的、詮釋的與批評的……如果有所欠缺，則讓人無法滿意，而且這三者是彼此辯證的評估。

    顯然，現(xiàn)實(shí)主義模式以科學(xué)和理性的優(yōu)勢著稱，然而這一優(yōu)勢也是其劣勢所在，即它所體現(xiàn)的狹窄性。而建構(gòu)主義模式的特征在于擴(kuò)大了食品安全有害后果的范圍，豐富了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)涵�？梢�，建構(gòu)主義模式所具有的民主和公平的優(yōu)勢，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)主義模式的缺陷，為食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動的合法性提供認(rèn)識論視角。然而，它也具有劣勢：使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動缺乏效率性和可操作性，而這些問題正是現(xiàn)實(shí)主義模式能夠有效克服的。因而，如果食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律制度改革的設(shè)計(jì)者能夠整合這兩類食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式的優(yōu)勢——在理性/科學(xué)與民主/公平之間獲得恰當(dāng)?shù)钠胶�，將之作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì)的指示器，并以行政法上的權(quán)利與義務(wù)的形式固定下來，那么這既體現(xiàn)了由食品安全風(fēng)險(xiǎn)的雙重屬性——作為一種物理性現(xiàn)象及作為一種社會建構(gòu)——所隱含的雙重策略的監(jiān)管要求，也能夠擺脫不同主體因食品安全風(fēng)險(xiǎn)觀上的根本差異而使食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動陷入合法性的困境，從而增強(qiáng)對我國食品安全監(jiān)管制度的信任。事實(shí)上，由于歐盟委員會已經(jīng)清醒地意識到，在作出關(guān)于已經(jīng)被識別的食品安全風(fēng)險(xiǎn)的可接受性決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能僅僅將其視為危害后果可能發(fā)生的各種概率，相反，它們也應(yīng)當(dāng)考慮食品安全風(fēng)險(xiǎn)對其它的“非科學(xué)”利益的影響，因而它于2010年發(fā)表的一份《關(guān)于食品安全的整合性計(jì)劃》中試圖為食品安全治理設(shè)計(jì)一種新的模式。依據(jù)該模式，古典的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)評估將整合食品安全風(fēng)險(xiǎn)的社會的和經(jīng)濟(jì)的影響，以便為風(fēng)險(xiǎn)管理提供適當(dāng)?shù)姆桨浮ｏ@然，歐盟委員會的這項(xiàng)改革與筆者的觀點(diǎn)不謀而合。

    (一)“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”之設(shè)計(jì)

    “超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”的主要功能是達(dá)致現(xiàn)實(shí)主義模式所要求的理性與科學(xué)的價(jià)值目標(biāo)。從總體而言，它是以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向的、專業(yè)自主性的、整全的組織機(jī)構(gòu)，即通過建立由一批職業(yè)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管專家組成的、法律地位超越目前食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)的超級組織。該超級組織通過更加明確和更為統(tǒng)一的假設(shè)，來理性地確定食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管議事日程；通過有意識地利用政府部門以外的專家知識，來作出更加明智的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管決定；通過更加精確地建立和發(fā)展各類分析模型，來獲得較高質(zhì)量的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論和選擇更合理的監(jiān)管手段；通過設(shè)定更為系統(tǒng)和全面的食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題，來優(yōu)化不同的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)一種系統(tǒng)的、可預(yù)期的以及和諧的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動，從總體上減少或降低我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)。它具有以下法律特征：

    第一，行使統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)。即這一超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)對食品在生產(chǎn)、加工、流通、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)所存在或可能存在的風(fēng)險(xiǎn)行使完整和統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)。它既有權(quán)將分散在不同食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)中的食品安全風(fēng)險(xiǎn)知識和信息集中和統(tǒng)一起來，也有權(quán)協(xié)調(diào)其他國家行政機(jī)關(guān)所擁有的關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的信息，克服因組織的片斷割裂窘境而導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的零碎與片斷化的狀態(tài)，從而形成全面和系統(tǒng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管議程，優(yōu)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管手段的選擇和資源配置。

    第二，體現(xiàn)強(qiáng)烈自主性。為盡最大可能免于各種各樣政治壓力的影響，比如，廣大消費(fèi)者一時(shí)的情緒、新聞媒體的壓力等，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)烈的自主性。比如，其工作人員享有公務(wù)員的身份保障權(quán)，由國務(wù)院總理直接任命，對國務(wù)院總理直接負(fù)責(zé)；其辦公經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由國家財(cái)政足額提供等。更為重要的是，其工作人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)既定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的規(guī)則、程序或?qū)嵺`，不斷將特殊的食品安全風(fēng)險(xiǎn)情形予以理性化或規(guī)則化。也就是說，通過建立一整套連續(xù)和統(tǒng)一的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系來增加自身的獨(dú)立性。

    第三，履行特殊的監(jiān)管使命。該使命并不是要完全消滅我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害，確保食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)或銷售“零食品安全風(fēng)險(xiǎn)”，而是建立一種協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，使食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程理性化。具體而言：優(yōu)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)，確保有限資源得到優(yōu)先配置；比較不同的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施的成本與收益，以便確定體現(xiàn)效益的監(jiān)管手段；評估不同食品安全風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度，從而確定監(jiān)管優(yōu)先順序；與廣大消費(fèi)者進(jìn)行雙向的和平等的食品安全風(fēng)險(xiǎn)溝通與交流，增強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的民主性和情感性等。

    第四，具備廣博的專業(yè)性。這是由食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題的極端復(fù)雜性以及該機(jī)關(guān)所承擔(dān)的特殊的監(jiān)管使命所決定的。這種廣博的專業(yè)性主要體現(xiàn)在，該機(jī)關(guān)的工作人員由專門受過系統(tǒng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)知識訓(xùn)練并具有豐富的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的專家所組成。這些專家有的來自于一些實(shí)踐部門，比如環(huán)境保護(hù)部門、檢驗(yàn)與檢疫部門，有的來自于研究機(jī)構(gòu)或非政府組織，一般是某一領(lǐng)域內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)知識的權(quán)威。他們熟悉科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、美學(xué)、心理學(xué)、環(huán)境、法學(xué)和行政管理的知識，善于運(yùn)用科學(xué)的、哲學(xué)的、美學(xué)的、倫理學(xué)的方法來實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，能夠以包容的方式與廣大消費(fèi)者有效地進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)溝通。同時(shí)，又有一套系統(tǒng)的法律規(guī)范來約束這些專家的行為，確保他們以中立、誠實(shí)和不偏不倚的方式來實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管任務(wù)。

    值得欣慰的是，這樣一種“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”在我國初具雛形。繼2009年《食品安全法》在第4條首次明確規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定”以來，一個(gè)超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)逐漸浮出水面。2010年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知》(國發(fā)6號)。該通知規(guī)定，國務(wù)院食品安全委員會是國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由原國務(wù)院副總理李克強(qiáng)任主任，包括原衛(wèi)生部等15個(gè)與食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管有關(guān)的部委。它的主要職責(zé)是分析食品安全形勢；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任等。它還設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會辦公室(簡稱食安辦)，具體承擔(dān)委員會的日常工作。而在2010年12月6日的《中央編辦印發(fā)關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會辦公室機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》又規(guī)定，國家食安辦的主要職責(zé)包括：組織擬訂國家食品安全規(guī)劃，并協(xié)調(diào)推進(jìn)實(shí)施；推動健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、完善綜合監(jiān)管制度；督促檢查食品安全法律法規(guī)和國務(wù)院食品安全委員會決策部署的貫徹執(zhí)行情況；指導(dǎo)完善食品安全隱患排查治理機(jī)制等。同時(shí)，該通知還強(qiáng)調(diào)國務(wù)院食安辦不取代相關(guān)部門在食品安全管理方面的職責(zé)，相關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)分工開展工作。隨著2011年以來我國接連發(fā)生包括“痩肉精”在內(nèi)的重大食品安全事件，這一超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的職能不斷強(qiáng)化。2011年11月，中央編辦又印發(fā)《關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會辦公室機(jī)構(gòu)編制和職責(zé)調(diào)整有關(guān)問題的批復(fù)》(中央編辦復(fù)字216號)，將原衛(wèi)生部食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等三項(xiàng)職責(zé)劃入國務(wù)院食安辦。同意國務(wù)院食安辦增設(shè)政策法規(guī)司、宣傳與科技司，分別承擔(dān)食品安全政策法規(guī)擬訂、宣傳教育和科技推動等工作。

    對于中央編辦連續(xù)調(diào)整食品安全監(jiān)管職責(zé)的行為，盡管我國有行政法學(xué)者認(rèn)為違反了《食品安全法》授予原衛(wèi)生部的法定職責(zé)的規(guī)定。然而，筆者認(rèn)為，國家食品安全委員會及食安辦職能的擴(kuò)展以及其他食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)職能的收縮，恰恰體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)主義食品安全風(fēng)險(xiǎn)模式所要求的理性與科學(xué)的價(jià)值目標(biāo)。比如統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息、提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施和組織擬訂國家食品安全規(guī)劃等職責(zé)都是為了增強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的理性化和統(tǒng)一性。更為重要的是，這樣一種改革離本文所設(shè)計(jì)的“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”所具有法律特征還有很大距離，比如，專業(yè)性和政治獨(dú)立性方面。當(dāng)然，我們不能指望超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的改革能一步到位。恰如有專家所推測的，中央編辦連續(xù)調(diào)整食品安全監(jiān)管職責(zé)的行為傳遞出一個(gè)信號，即“十二五”期間的我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)改革也許會以食安辦為基礎(chǔ)，對食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系進(jìn)行重大調(diào)整。可是，頗耐人尋味的是，2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對我國食品安全監(jiān)管體制又作了重大調(diào)整。根據(jù)該方案的最新規(guī)定，新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局來統(tǒng)一行使對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全的監(jiān)督管理職責(zé)，而原先國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)都轉(zhuǎn)移給了國家食品藥品監(jiān)督管理總局。同時(shí)，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門中相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。此外，國家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國務(wù)院食品安全委員會辦公室牌子。這表明，我國的“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”將是國家食品藥品監(jiān)督管理總局。與之前的國務(wù)院食品安全委員會辦公室相比，在法律特征上，更加接近了筆者所設(shè)計(jì)的“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”，雖然尚未完全相符。當(dāng)然，筆者期待本文提出的“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”的主要法律特征都能夠?yàn)楦母锏脑O(shè)計(jì)者所全部采納。

    (二)合作式和分析性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管程序之建構(gòu)

    合作式和分析性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管程序的主要功能是最大限度地整合兩類食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式所體現(xiàn)的理性與科學(xué)、民主與公平等價(jià)值目標(biāo)。這種類型的程序應(yīng)當(dāng)貫徹于食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題之形成、食品安全標(biāo)準(zhǔn)之制定、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全風(fēng)險(xiǎn)溝通和食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理等食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的各個(gè)主要環(huán)節(jié)�！昂献鳌庇靡越鉀Q食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程中不同主體之間的價(jià)值沖突問題。它涉及利害關(guān)系人、廣大消費(fèi)者代表等主體的參與和協(xié)商，也用以整合食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的專業(yè)知識、利害關(guān)系人的知識及廣大消費(fèi)者所關(guān)注的焦點(diǎn)意見�！昂献鳌币惨馕吨称钒踩L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員及其聘請的專家將不再以專業(yè)經(jīng)理人自居，而是與利害關(guān)系人和廣大消費(fèi)者形成一種伙伴關(guān)系。它能夠增強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程中各類角色之間的理解和信任，有助于各類持有不同食品安全風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值觀的主體之間建立共識和達(dá)成妥協(xié)，有助于降低行政機(jī)關(guān)監(jiān)管食品安全風(fēng)險(xiǎn)的成本，從而形成相對公平和優(yōu)化的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施等。更為重要的是，通過合作，能夠揭示出包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管專家和廣大消費(fèi)者代表在內(nèi)的各類參與者的價(jià)值偏好。顯然，有效地合作需要食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中的各類角色以真誠、平等、充分和負(fù)責(zé)任的方式交換信息、意見和觀點(diǎn)，因此，這依賴于合作程序之設(shè)計(jì)。

    而“分析”用以解決食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程中各類主體特別是行政機(jī)關(guān)的知識和信息的不足問題。這是因?yàn)椋称钒踩L(fēng)險(xiǎn)本身及監(jiān)管過程的復(fù)雜性都要求，監(jiān)管者輸入關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)對廣大消費(fèi)者的潛在影響等的最為全面、客觀和最值得信賴的信息和知識。而通過“分析”程序能夠獲得關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的較為全面的和科學(xué)的洞見，特別是關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因及其后果之間的關(guān)系，以及對廣大消費(fèi)者健康的影響的比較專業(yè)的知識，也能夠獲得對某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因和來源等需要長期熟悉才能形成的經(jīng)驗(yàn)性的知識，就不同消費(fèi)者對不同地區(qū)條件下的食品安全風(fēng)險(xiǎn)自身體驗(yàn)而形成的地方性知識以及關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的常識或個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的民間性知識。

    可是，從學(xué)理分析，合作式和分析性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管程序之建構(gòu)依賴于一種“辯證對話”模式：它將改變食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)及其聘請的專家熱衷于單面向思維的方式，迫使他們從利害關(guān)系人和廣大消費(fèi)者等主體的主觀面向以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)自身的客觀面向，看出主客對立相互轉(zhuǎn)化互相依存的同一性，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程中的各類主體的知識、信息與價(jià)值整合進(jìn)一種有機(jī)的程序之中，以確保產(chǎn)生一個(gè)普遍可以接受的食品安全風(fēng)險(xiǎn)定義，并以為各方所承認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)來對食品安全風(fēng)險(xiǎn)后果加以評估，以便最終形成監(jiān)管方案。這種“辯證對話”模式的基本環(huán)節(jié)及方法體現(xiàn)為以下五個(gè)方面，而行政法除了在整體上規(guī)定，當(dāng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)面對那些在性質(zhì)上具有復(fù)雜性、不確定性和模糊性等特征食品安全的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)啟動合作式和分析性程序之外，還需要為不同環(huán)節(jié)中的各方主體合理地配置權(quán)利與義務(wù)(職權(quán)與職責(zé))。

    第一，判斷和識別食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的目標(biāo)或焦點(diǎn)。對監(jiān)管目標(biāo)或焦點(diǎn)的識別是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)。從實(shí)踐而言，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)要求利害關(guān)系人與廣大消費(fèi)者代表表明他們就某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的價(jià)值取向及判斷不同監(jiān)管方案的標(biāo)準(zhǔn)，是識別對該食品安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管目標(biāo)的比較可行的方法。此時(shí)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)通�？梢允褂玫囊环N識別工具是價(jià)值樹分析。該分析方法的功能是，用以識別和組織與可能的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方案有關(guān)主體的價(jià)值。在某種程度上，這是將不同的主體所持有的不同模式的食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性觀予以量化。這棵樹以等級制的形式將不同主體所表達(dá)的價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)等結(jié)構(gòu)化，一般性的價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)置于樹的頂部，特殊的標(biāo)準(zhǔn)和具體的價(jià)值置于樹的底部�；诓煌氖称钒踩L(fēng)險(xiǎn)問題的政治、經(jīng)濟(jì)、倫理、文化背景，利害關(guān)系人和廣大消費(fèi)者代表的價(jià)值是多元化的。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)通過要求不同的利害關(guān)系人和廣大消費(fèi)者代表對自己認(rèn)為不相關(guān)的價(jià)值或標(biāo)準(zhǔn)賦予零權(quán)重，就有可能建構(gòu)一種聯(lián)合的或結(jié)合的價(jià)值樹，用以說明利害關(guān)系人和廣大消費(fèi)者代表的所有價(jià)值偏好。通過價(jià)值樹分析就能夠產(chǎn)生一套持續(xù)、和諧和透明的評價(jià)性標(biāo)準(zhǔn)。這些評價(jià)性標(biāo)準(zhǔn)可以作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)形成各種備選監(jiān)管方案的指示器。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)在運(yùn)用價(jià)值樹識別食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的目標(biāo)或關(guān)注的焦點(diǎn)時(shí)，可以采用由利害關(guān)系人和廣大消費(fèi)者代表參加的聽證會、座談會等對話形式。這種對話涉及各個(gè)主體之間的不斷交流和互動，帶有非常強(qiáng)烈的反思特征。

    第二，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員及其聘請的專家對不同的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管備選方案及標(biāo)準(zhǔn)的績效之分析。這些專家對議程中的食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題具有某一方面專業(yè)知識，其主要作用是在考慮各種利害關(guān)系人與廣大消費(fèi)者代表的特殊知識的基礎(chǔ)之上，根據(jù)自身所掌握的關(guān)于該食品安全風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)知識，對食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)根據(jù)價(jià)值樹所形成的各種備選監(jiān)管方案的績效進(jìn)行分析和判斷。他們經(jīng)常使用的方法是“團(tuán)體德菲法”。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)可以采用由專家參加的聽證會、圓桌會或共識會等對話形式來獲取專家們的意見。這種對話涉及專家之間對食品安全風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的專業(yè)和科學(xué)問題的理解與認(rèn)識，呈現(xiàn)理性色彩。借助于這種對話形式，各類專家關(guān)于某一或某類食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方案利弊及具體的理由等基本內(nèi)容都將被陳述出來，從而不斷增強(qiáng)監(jiān)管方案的科學(xué)性。

    第三，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)通過隨機(jī)選擇產(chǎn)生的由廣大消費(fèi)者代表和利害關(guān)系人代表組成“公民評價(jià)小組”，評估由食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管專家對話后所形成的各類監(jiān)管方案。該程序的主要目的是給廣大消費(fèi)者代表和利害關(guān)系人提供一個(gè)機(jī)會來學(xué)習(xí)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，并讓他們根據(jù)自己的價(jià)值和偏好對這些監(jiān)管方案可能的后果或影響進(jìn)行討論和評價(jià)，并提出改進(jìn)或完善的意見，最終形成一個(gè)“公民評價(jià)報(bào)告”。為使“公民評價(jià)小組”的對話富有成效，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)部門，比如食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估委員會，應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的指導(dǎo)、解釋、說明和組織的職能�！肮裨u價(jià)小組”的對話形式則體現(xiàn)著濃重的參與色彩，其主要功能是增強(qiáng)監(jiān)管方案的民主性和情感性。

    第四，協(xié)調(diào)委員會形成食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的方案報(bào)告。為使這三種對話形式富有成效，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)需要組織一個(gè)由行政機(jī)關(guān)代表、主要利害關(guān)系人代表、廣大消費(fèi)者代表所組成的協(xié)調(diào)委員會。協(xié)調(diào)委員會是“辯證對話”模式的一個(gè)基本要素，從法律地位而言，獨(dú)立于食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)。它將協(xié)調(diào)上述三種對話的全過程，記錄對話結(jié)果，檢查行政機(jī)關(guān)提供給各類參與主體的材料，審查某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的擬議決策內(nèi)容，以便形成食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的具體方案。該委員會能夠?qū)⑸鲜鋈齻�(gè)程序步驟有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來，也是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)作出最終的具備合法性方案的必需環(huán)節(jié)。當(dāng)然，協(xié)調(diào)委員會不能，也不應(yīng)當(dāng)改變“公民評價(jià)小組”推薦的方案，而是應(yīng)當(dāng)將“公民評價(jià)小組”的方案置于其所形成的報(bào)告之中，并提交給食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)。需要特別指出的是，如果所涉及的食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題具有強(qiáng)烈的不確定性、復(fù)雜性和價(jià)值上的模糊性，比如轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)，那么協(xié)調(diào)委員會在將自己的方案提交給行政機(jī)關(guān)之前，需要通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體的形式，向廣大的消費(fèi)者征求意見。廣大消費(fèi)者則行使評論權(quán)、監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。對于消費(fèi)者的意見和建議，協(xié)調(diào)委員會應(yīng)當(dāng)在自己的方案中加以體現(xiàn)。

    第五，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)確定最終的監(jiān)管方案。在通常情況下，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納協(xié)調(diào)委員會所形成的監(jiān)管方案報(bào)告。如果它要否定該監(jiān)管報(bào)告，則不僅需要詳細(xì)的說明理由，而且還要重新履行上述程序以形成協(xié)調(diào)委員會關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方案小型報(bào)告。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)由這種“辯證對話”所產(chǎn)生的最終監(jiān)管方案不僅僅體現(xiàn)了對話過程中各方主體最低限度的共同偏好，更為重要的是，它能有效的預(yù)防、減緩和控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)并能超越特定主體的利益，呈現(xiàn)公共利益導(dǎo)向的品質(zhì)。由此可見，最終的監(jiān)管方案并不依賴于一種獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)，相反，它是“辯證對話”過程中各方主體認(rèn)知性反思和解釋的結(jié)果。

    當(dāng)然，如果合作式和分析性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管程序的實(shí)施能夠與“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”的改革結(jié)合起來，由“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”來實(shí)施這一程序，那么效果將更為明顯。可以預(yù)料得到的事情是，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)會把此類程序限制看成效率的障礙。的確，合作式和分析性程序規(guī)則將會限制食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動的自由，遵循這些規(guī)則須花費(fèi)相當(dāng)?shù)娜肆臀锪�。但如果減少了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)與其它主體之間的沖突，增強(qiáng)了它的監(jiān)管措施的合法性，那么人力和物力就用得其所，結(jié)果是促進(jìn)了效率而不是阻礙效率。

    (三)注重“軟法”之治，倡導(dǎo)“柔性”監(jiān)管措施

    由于國家行政機(jī)關(guān)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜的過程，它所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)也具有多重性。就行政法理論而言，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)既可以倚重“硬法”，采取高權(quán)性的和強(qiáng)制式的“硬性”監(jiān)管措施，比如，查封、扣押、銷毀、凍結(jié)、禁止、吊銷許可證等，也可以依靠“軟法”，比如各種冠以“宣言、號召、綱要、建議、指南、倡議、規(guī)程、章程、公約、崗位職責(zé)、基本要求、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)定、決議、管理辦法、紀(jì)要、促進(jìn)法和示范法”等與食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管有關(guān)的規(guī)則，以及選擇協(xié)商性的和自愿式的“柔性”監(jiān)管措施，比如獎勵(lì)、提醒、通知、公開信息、勉勵(lì)、調(diào)解、引導(dǎo)、推薦、表彰等。這些監(jiān)管措施都會不同程度的影響或改變食品生產(chǎn)經(jīng)營者和廣大消費(fèi)者的權(quán)利與義務(wù)。筆者認(rèn)為，兩類食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式的整合優(yōu)勢其實(shí)隱含著要求食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)多依賴“柔性”監(jiān)管措施，多運(yùn)用“軟法”來予以監(jiān)管。這是因?yàn)�，建�?gòu)主義的風(fēng)險(xiǎn)屬性模式突出了食品安全風(fēng)險(xiǎn)背景的重要性，認(rèn)為食品安全風(fēng)險(xiǎn)是廣大消費(fèi)者主觀的社會建構(gòu)，而食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程是多元價(jià)值相互妥協(xié)的過程，并且這種妥協(xié)是建立在平等的、負(fù)責(zé)任的、公開的說理和辯論基礎(chǔ)之上的，而不是基于強(qiáng)制或壓迫或命令，為此，它特別強(qiáng)調(diào)雙向的、互動性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)溝通，以便增強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動的合法性。這就要求，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)運(yùn)用“軟法”和“軟措施”來推進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的進(jìn)程。事實(shí)上，合作式食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管程序之設(shè)計(jì)，就是為包括“超級食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)”在內(nèi)的各個(gè)層次的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)采用“柔性”監(jiān)管措施提供了程序空間。

    而現(xiàn)實(shí)主義屬性模式將能夠?yàn)?幾乎)廣大消費(fèi)者都能接受的物質(zhì)性危害，作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)的否定性后果，并以定量的、實(shí)證的技術(shù)分析方法來確定此類危害后果發(fā)生的概率。這就為潛在的食品安全危害后果的發(fā)生提供了事實(shí)證據(jù)，從而為行政給付、行政物質(zhì)幫助等“軟性”措施的實(shí)施奠定了科學(xué)依據(jù)。既然食品安全風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的物質(zhì)性損害，并且已經(jīng)用科學(xué)方法測量了不同主體將受到的損害的概率及大小，那么食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)給潛在的受害者提供給付，這包括提供補(bǔ)助金、救濟(jì)款等。當(dāng)然，在主要依據(jù)專家的定量分析技術(shù)來實(shí)施行政給付措施時(shí)，也需要考慮公眾所關(guān)注的一些定性因素，以對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度加以調(diào)整，從而使行政給付措施更具有人性化。比如，如果某一食品所造成的損害對象是嬰幼兒，那么相對于成年人，對嬰幼兒的補(bǔ)償就應(yīng)當(dāng)更為充分。由此可見，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程中，行政機(jī)關(guān)注重“軟法”之治，倡導(dǎo)“柔性”監(jiān)管措施是兩類食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式的內(nèi)在要求。

    (四)建立并及時(shí)更新食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息超級數(shù)據(jù)庫

    該制度的主要目的是解決食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)和消費(fèi)者等主體關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息不足或過度的問題，可以說是兩類食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性模式對食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度改革的應(yīng)有之意。這是因?yàn)�，一方面，絕大多數(shù)消費(fèi)者和食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員不了解大部分食品安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、嚴(yán)重程度和形成原因等情況。同時(shí)，他們也沒有充分的技術(shù)、人力和時(shí)間去精確地獲取這些食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息。另一方面，一些利益集團(tuán)利用自己所掌握的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，會通過各種媒介手段過分傳播或擴(kuò)大某些食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，從而使消費(fèi)者和食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員處于某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息旋渦之中，出現(xiàn)難以分辨和判斷該食品安全風(fēng)險(xiǎn)真相的后果，從而讓感情的簡單經(jīng)驗(yàn)法則，比如可得性啟發(fā)、概率忽視等有機(jī)可乘。這兩種情況的結(jié)合不但會偏離現(xiàn)實(shí)主義模式所隱含的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具有理性、慎重、客觀和全面的要求，而且也無法反映建構(gòu)主義模式所要求的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)保持公平和民主的特征，從而陷入同時(shí)背離理性和民主要求的“壓力型”監(jiān)管局面。而食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息超級數(shù)據(jù)庫則憑借客觀和全面的數(shù)據(jù)，強(qiáng)大和具有說服力的證據(jù)，既能夠中斷消費(fèi)者對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的情感的捷徑和偏見，，又能夠?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的理性決策和判斷提供依據(jù)。

    該制度的主要內(nèi)容包括這幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是確定亟需要監(jiān)管的食品安全風(fēng)險(xiǎn)目錄。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)依據(jù)食品安全事故在人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、影響范圍等方面的歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)材料，以及通過媒體調(diào)查等方式獲得的消費(fèi)者對食品安全風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注程度等標(biāo)準(zhǔn)，確定某一時(shí)期亟需監(jiān)管的食品安全風(fēng)險(xiǎn)類型。當(dāng)然，監(jiān)管機(jī)關(guān)需要根據(jù)新的經(jīng)驗(yàn)和食品安全科學(xué)技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r，不斷補(bǔ)充或修改這一風(fēng)險(xiǎn)目錄。二是以項(xiàng)目等方式，委托食品安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的專家學(xué)者對該目錄中的食品安全風(fēng)險(xiǎn)加以研究和評估，確定它們發(fā)生概率(包括概率幅度)、損失情況等信息。三是利用高科技手段，強(qiáng)化對此類食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的宣傳和利用，當(dāng)遇到發(fā)生某一食品安全事件時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間內(nèi)利用超級數(shù)據(jù)庫信息加以預(yù)警。為增加該數(shù)據(jù)庫的影響力，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，國家食品藥品監(jiān)督管理總局可以建立一個(gè)全國性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息中心，并與地方食品藥品監(jiān)督管理局所建立的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息中心聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。這個(gè)網(wǎng)站將列出各種主要食品安全風(fēng)險(xiǎn)及其發(fā)生的概率，各自產(chǎn)生的原因以及主要的預(yù)防或預(yù)警措施等信息，以便為消費(fèi)者和其他食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)科學(xué)決策提供依據(jù)。當(dāng)然，對于食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)而言，這一超級數(shù)據(jù)庫的建立和維持是一項(xiàng)長期的任務(wù)。它依賴于一些輔助性機(jī)制，比如強(qiáng)制性報(bào)告與披露機(jī)制，即要求與這些與亟需要監(jiān)管的食品安全風(fēng)險(xiǎn)的制造者，強(qiáng)制性的定期向食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)提供該類食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，包括最糟糕情況的風(fēng)險(xiǎn)信息。又如，在從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)研究的科學(xué)家或?qū)I(yè)人員、消費(fèi)者和政府官員之間建立有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制等。

【作者簡介】
戚建剛，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授。

【注釋】
參見(美)羅伯特•希斯：《危機(jī)管理》，王成等譯，中信出版社2004年版，頁40—41。 參見(美)凱斯•R.孫斯坦：《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，頁31。
See Paul Slovic, The Perception of Risk，Cromwell Press,2007, p.238.
參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于廢止食品質(zhì)量免檢制度的通知》(國辦發(fā)110號，2008年9月18日)。
參見沈巋：“反思食品免檢制——從風(fēng)險(xiǎn)治理的視角”，《法商研究》2009年第3期。
同上注。
參見東馨笙：“僅僅廢除食品免檢制度還不夠”，《法人雜志》2008年第10期。
參見張倩：“中國人搶購致澳洲奶粉脫銷當(dāng)?shù)厝瞬粷M”， cn. yahoo. com/t/ypen/20130108/1538244.html，最后訪問日期：2013年6月6日。
See Bernstein, Richard J， The Restructuring of Social and Political Theory，The University of Pennsylvania Press，1978，pp.315—316.
戚建剛，見前注〔15〕。楊小敏，見前注〔27〕。
See Harry A.Kiiper，“The Role of Scientific Experts in Risk Regulation of Foods”，in Uncertain Risks Regulation，Edited by Michelle Everson and Ellenvos，Routledge—Cavendish Publishing，2009，p.389.
See Gijs A. Kleter and Harry A. Kuiper，“Safe Foods： Promoting Food Safety through a New Inte- grated Risk Analysis Approach for Foods”， Vol.2， Food Control，Issue 12，1563—1682(2010).
參見戚建剛：“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程的合法性之證成——以公眾和專家的風(fēng)險(xiǎn)知識運(yùn)用為視角”，《法商研究》2009年第5期。
參見國務(wù)院：“關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知”， htm，最后訪問日期：2013年11月16日。
參見中央機(jī)構(gòu)編制委員會：“中央編辦印發(fā)關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會辦公室機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知”，，最后訪問日期：2013年11月7日。
參見中央機(jī)構(gòu)編制委員會：“中央編辦發(fā)文對食品安全監(jiān)管有關(guān)職責(zé)和國務(wù)院食品安全辦機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行調(diào)整”，，最后訪問日期：2013年6月7日。
即《食品安全法》第4條第2款規(guī)定的國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。
參加蔣曄：“國務(wù)院食安辦編制改革監(jiān)管體系有望重大調(diào)整”，,最后訪問日期：2013年6月7日。
同上注。
參見朱書緣、趙晶：“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案獲全國人大批準(zhǔn)”，,最后訪問日期：2013年3月16日。
對于基于合作程序和理念制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范例，參見高秦偉：“私人主體與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定——基于合作規(guī)制的法理”，《中外法學(xué)》2012年第4期。
戚建剛，見前注〔15〕。
這就意味著對于那些簡單、確定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)無需啟動此類程序。對于何謂食品安全風(fēng)險(xiǎn)的“復(fù)雜性、不確定性和模糊性”，參見戚建剛：“食品危害的多重屬性與風(fēng)險(xiǎn)評估制度的重構(gòu)”，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期。至于為何對于具有此類性質(zhì)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)需要啟動“合作式”和“分析性”程序，筆者將另撰文詳述。
See Von Winterfeldt，D.，“Value Tree Analysis： An Introduction and an Application to Offshore Oil Drilling”，in P.R.K leindorfer and H. C. Kunreuther(eds), Insuring and Managing Hazardous Risks： From Seve so to Bhopal and Beyond ,Springer,1987, pp.349—385.
“德爾菲”是古希臘城名，相傳城中阿波羅圣殿能預(yù)卜未來而得名。該方法的基本內(nèi)容是：先將一群專家區(qū)分為較小的工作團(tuán)體，然后透過全體會議，比較這些團(tuán)體的判斷，并確認(rèn)這些專家對于事實(shí)所持看法的沖突，最后達(dá)成共識。See Webler，T.，Levine，initials et al.，“The Group Delphi： A Novel Attempt at Reducing Uncertainty”，Vol.39,Technological Forecasting and Socal Change , No.3,253—263(1991).
參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，頁512。
參見吳元元：“信息能力與壓力型立法”，《中國社會科學(xué)》2010年第1期。
參見戚建剛、楊小敏：“風(fēng)險(xiǎn)最糟糕情景認(rèn)知模式及行政法制之改革”，《法律科學(xué)》2012年第2期。

  本文關(guān)鍵詞：食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的雙重性及對監(jiān)管法制改革之寓意，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號：189402