本文關(guān)鍵詞：中國社會保障制度優(yōu)化路徑的選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

原標題：中國社會保障制度優(yōu)化路徑的選擇

作者：林閩鋼，南京大學政府管理學院社會保障系教授，南京 210023

[摘要]中國社會保障已全面進入到“制度優(yōu)化”的新階段。在國家全面深化改革中，社會保障制度優(yōu)化的目標被定位為“更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，但在制度優(yōu)化路徑的選擇上還存在著許多爭論。本文從“優(yōu)化目標——優(yōu)化路徑”這一整體性分析視角出發(fā)，對我國社會保障項目、社會保障體系、社會保障籌資和社會保障行政管理等關(guān)鍵制度進行優(yōu)化分析，從而提出“四位一體”的優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]社會保障制度;制度優(yōu)化;優(yōu)化路徑

[中圖分類號]D632[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)07-0011-05

社會保障制度是現(xiàn)代國家一項重要的社會經(jīng)濟制度。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，我國實現(xiàn)了由政府和企業(yè)保障轉(zhuǎn)向社會保障、由職工保障擴展到城鄉(xiāng)全體居民保障的重大變革。在這一轉(zhuǎn)變中，主要任務(wù)是“制度補缺”，優(yōu)先解決了農(nóng)村社會保障制度短板的問題，這標志著我國社會保障制度發(fā)展從“無”已經(jīng)進入到“有”的階段。

2013年開始，中國社會保障進入到具有決定性意義的全面發(fā)展階段，即從“有”如何到“優(yōu)”的新發(fā)展階段。這一階段將面臨許多挑戰(zhàn)，即增強公平性、適應(yīng)流動性和保證可持續(xù)性，對此逐步形成共識，并上升為國家改革戰(zhàn)略。社會保障制度優(yōu)化的目標在國家全面深化改革中被定位為“更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，也正是在這個意義上，社會保障的制度優(yōu)化問題無疑具有全局性的影響和作用。但理論界和實際部門在推進和實施路徑的選擇上，存在著明顯分歧和爭論。因此，本文從“優(yōu)化目標——優(yōu)化路徑”這一整體性分析視角出發(fā)，對社會保障項目、社會保障體系、社會保障籌資和社會保障行政管理等關(guān)鍵制度進行優(yōu)化分析，從而提出“四位一體”的優(yōu)化路徑。

一、以社會保障國民待遇的理念，實現(xiàn)社會保障項目的整合

1. 社會保障國民待遇是“保基本”的主要體現(xiàn)

“國民待遇”原是指在民事權(quán)利方面一個國家給予在其國境內(nèi)的外國公民和企業(yè)與其國內(nèi)公民、企業(yè)同等待遇，而非政治方面的待遇。近年來，“國民待遇”又開始被運用于研究一國內(nèi)部的社會領(lǐng)域，在同一個國家或地區(qū)范圍內(nèi)，其國民所能夠平等和共同享有的政治、經(jīng)濟、科技、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的權(quán)利和待遇。國民待遇體現(xiàn)了公平原則，即每個公民應(yīng)該享有公平的國民權(quán)益和保障。

作為社會權(quán)利的重要內(nèi)容和基本形式，社會保障的國民待遇是指國民所能夠平等和共同享有的社會保障權(quán)利。因此，隨著覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系框架基本形成，保障主體國民待遇和保障內(nèi)容國民待遇基本解決。目前社會保障國民待遇實現(xiàn)的關(guān)鍵是基礎(chǔ)性國民待遇的實現(xiàn)。[1]

2. 實施國民基礎(chǔ)年金制度改革，解決社會養(yǎng)老保險的“碎片化”

(1)在我國社會養(yǎng)老保險制度中，由于針對不同群體的多種養(yǎng)老保險制度并存，不同養(yǎng)老保險制度之間相互獨立，同一養(yǎng)老保險制度下不同地區(qū)之間相互割裂，使我國社會養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出“碎片化”的狀態(tài)。[2]隨著2014年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的并軌，開始建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，出現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度并存的現(xiàn)象，這些養(yǎng)老制度在籌資、標準和給付等方面的不同，造成了養(yǎng)老待遇水平差距較大。特別是機關(guān)事業(yè)單位的退休工資由國家財政負擔，個人不用繳費，退休金水平以退休前工資為基礎(chǔ)，以工齡長短為計發(fā)依據(jù)。而其他類型的養(yǎng)老保險制度中，如企業(yè)實施社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，通過單位和個人繳費來籌資，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。從實施效果來看，社會養(yǎng)老保險制度在總體上不僅沒有起到調(diào)節(jié)不同人群收入分配差距的正向調(diào)節(jié)作用，而且對不同人群收入分配差距的擴大起到了逆向調(diào)節(jié)作用。

(2)社會養(yǎng)老保險“碎片化”是多年來我國社會養(yǎng)老保險改革實施“打補丁”方法的必然結(jié)果。現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度按照“分類施�！钡乃悸罚槍Σ煌纳鐣后w，設(shè)置相應(yīng)的制度安排，這就導(dǎo)致了養(yǎng)老保險制度的多樣性，加之各種制度之間的邊界不清，而且又難以銜接，陷入了“碎片化”的困境。從發(fā)展來看，碎片化的養(yǎng)老保險很容易造成被分割人群的路徑依賴，結(jié)果是既無效率也不公平，但是卻能長期維持，長久下去會增加人們的挫折感，影響?zhàn)B老保險本身有效性和可持續(xù)性發(fā)展能力，加劇社會不穩(wěn)定。因此，全面推進我國社會養(yǎng)老保險制度改革，結(jié)束養(yǎng)老保險的碎片化格局，提高養(yǎng)老保險的公平性是制度優(yōu)化的主要目標。

(3)通過實施面向全民的國民年金制度，把構(gòu)建普惠和公平的國民基礎(chǔ)年金制度作為我國社會養(yǎng)老保險制度改革的“牛鼻子”。借鑒德國和日本等國家的經(jīng)驗，對機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，進行國民年金的基礎(chǔ)年金制度的改革，打通所有養(yǎng)老保險制度分設(shè)的局面，通過國家稅收征繳，從而使國民年金覆蓋全體國民，實現(xiàn)各類養(yǎng)老保險制度在國民基礎(chǔ)年金制度上的統(tǒng)一和統(tǒng)籌，體現(xiàn)出普惠公平和政府有限責任。國民基礎(chǔ)年金在設(shè)計上按“�；尽钡脑瓌t，實行現(xiàn)收現(xiàn)付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平全國統(tǒng)一。

同時，確立社會養(yǎng)老保險制度的多層構(gòu)造。針對幾種不同的人群和職業(yè)推行各類職業(yè)年金制度，如面向公職人員的職業(yè)年金、面向企業(yè)員工的企業(yè)年金等等;同時大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險。在操作方法上，把現(xiàn)行養(yǎng)老保險中的個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶徹底剝離，改企業(yè)繳費為企業(yè)繳稅，將統(tǒng)籌賬戶發(fā)展為現(xiàn)收現(xiàn)付的國民基礎(chǔ)年金，實行全國統(tǒng)籌。將目前基本養(yǎng)老保險個人賬戶納入職業(yè)年金賬戶，推進職業(yè)年金制度的實行。

3. 通過國民健康保險制度改革，使醫(yī)療保險待遇統(tǒng)一，達到“有醫(yī)無類”

(1)應(yīng)逐步取消個人賬戶。我國基本醫(yī)療保險制度實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。設(shè)計初衷擬通過社會統(tǒng)籌和個人賬戶的各自作用，將社會保險和儲蓄保險兩種模式有機地結(jié)合起來，實現(xiàn)“橫向”社會共濟保障和“縱向”個人自我保障的有機結(jié)合，由此發(fā)揮社會統(tǒng)籌共濟性的長處，也有利于發(fā)揮個人賬戶具有激勵作用和制約作用的優(yōu)點。

在個人賬戶功能定位上，個人賬戶實施被認為可以遏制過度的醫(yī)療服務(wù)需求。但后續(xù)的研究則從不同角度分別論述了個人賬戶存在導(dǎo)致個人醫(yī)療費用負擔增加，約束作用有限(或被削弱)，不能分散風險，互濟性有限，積累作用沒有得到體現(xiàn)等等問題。[3][4][5]實證的研究進一步表明，個人賬戶對醫(yī)療消費的控制作用較弱、積累作用有限、不能體現(xiàn)社會公平。[6]

因而，個人賬戶會導(dǎo)致賬戶濫用的惡性膨脹，分散醫(yī)保制度的資金統(tǒng)籌能力，取消個人賬戶是大勢所趨。[7]在醫(yī)療保險制度中引入積累制的個人賬戶，不符合醫(yī)療保險制度設(shè)計的基本原則，取消個人賬戶，并入統(tǒng)籌基金，以提高對住院治療的保障能力。[8]針對取消個人賬戶的實施措施，應(yīng)逐漸弱化個人賬戶的功能，經(jīng)過一段過渡期后，再完全取消個人賬戶。[9]本文認為，逐步取消個人賬戶，有助于后續(xù)的國民健康保險制度改革，使醫(yī)療保險待遇統(tǒng)一。

(2)在整合現(xiàn)有公費醫(yī)療制度、企業(yè)職工醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，借鑒德國等國家的經(jīng)驗[10]，進行國民健康保險制度改革。

對所有參保人按照經(jīng)濟收入的固定比例征繳。這一改革意味著收入越高繳稅越多，與健康狀況和風險無關(guān)。而享受的醫(yī)療保險服務(wù)則不以繳納保險費的高低而有區(qū)別，即投保人享受的醫(yī)療保險待遇統(tǒng)一和服務(wù)水平一致。從而使得健康人與患病者、高風險者與低風險者之間、單身者與有家庭者之間、年輕人與年老者之間、高收入者與低收入者、高保費與低保費收入的基金組織之間進行共濟互助，從而充分體現(xiàn)社會醫(yī)療保險的公平性。

二、以社會服務(wù)為基礎(chǔ)，促進社會保障體系的升級

1. 社會服務(wù)是社會保障制度的基礎(chǔ)

發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，以社會保險為基本內(nèi)容的社會保障主要關(guān)注的是國家與勞動力市場的關(guān)系，關(guān)注的是勞動力市場正規(guī)勞動者的收入補償和經(jīng)濟福利。在福利國家發(fā)展的早期階段，社會政策的重點是各類社會保險和各種收入維持項目。隨著福利國家的發(fā)展，社會服務(wù)的內(nèi)容日益增加，高水平和高質(zhì)量的社會服務(wù)已成為當代福利國家的一個最突出的特征，以收入保障為基本內(nèi)容的經(jīng)濟福利和以社會需要為導(dǎo)向的社會服務(wù)是當代社會保障的兩大基本內(nèi)容。[11]

改革開放以來，為了配合市場經(jīng)濟體制的建立，我國重點發(fā)展了以社會保險為核心內(nèi)容的社會保障。同時明確提出我國社會保障體系是“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充”，由此，可以看到社會服務(wù)的基礎(chǔ)性作用還沒有得到足夠的重視，社會服務(wù)缺乏、社會服務(wù)覆蓋面小等問題，已不能適應(yīng)我國社會保障多層次發(fā)展的需要。

近年來，在我國服務(wù)型政府的建設(shè)中，基本公共服務(wù)被放在重要的位置，提供基本公共服務(wù)已作為政府的主要職能之一，并提出“2020年基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”。社會服務(wù)作為公共服務(wù)的一個組成部分，主要是面向全體國民提供形式多樣的社會服務(wù)，如養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、救助服務(wù)等等，所以，基本公共服務(wù)均等化可以推動社會服務(wù)成為我國社會保障體系的基礎(chǔ)。[12]

2. 社會養(yǎng)老服務(wù)要堅持公益性，實現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”

我國是世界上老齡化發(fā)展速度最快、規(guī)模最大的國家，特別是近年來養(yǎng)老服務(wù)需求迅速增加，社會養(yǎng)老服務(wù)重要性日益突顯。社會養(yǎng)老服務(wù)主要包括基本養(yǎng)老服務(wù)(福利性養(yǎng)老服務(wù))、非營利性養(yǎng)老服務(wù)和營利性養(yǎng)老服務(wù)三大類。其中，基本養(yǎng)老服務(wù)、非營利性養(yǎng)老服務(wù)是基本公共服務(wù)的主要組成部分。

社會養(yǎng)老服務(wù)要堅持公益性就是指基本養(yǎng)老服務(wù)、非營利性養(yǎng)老服務(wù)要作為純公共物品和準公共物品向全體國民提供。因此，社會養(yǎng)老服務(wù)公益性的實現(xiàn)主要包括兩個主要方面：一是指基本養(yǎng)老服務(wù)、非營利性養(yǎng)老服務(wù)的可及性;二是指基本養(yǎng)老服務(wù)、非營利性養(yǎng)老服務(wù)的可得性。其中，社會養(yǎng)老服務(wù)可及性是指城鄉(xiāng)老年人能夠很方便的老有所養(yǎng)，即解決養(yǎng)老服務(wù)難的問題。社會養(yǎng)老服務(wù)可得性指的是城鄉(xiāng)老年人能夠以無償或低廉的方式獲得養(yǎng)老服務(wù)，也就是解決養(yǎng)老服務(wù)貴的問題。我國社會養(yǎng)老服務(wù)公益性的實現(xiàn)，政府要起主導(dǎo)作用，社會力量要成為主體，居家養(yǎng)老是基礎(chǔ)。

(1)重點加強公辦養(yǎng)老機構(gòu)及其體系化建設(shè)，增加基本養(yǎng)老服務(wù)有效供給。第一，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)在社會養(yǎng)老服務(wù)的托底作用和示范作用。公辦養(yǎng)老機構(gòu)代表政府履行基本養(yǎng)老服務(wù)職能，因此，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在功能定位上，一方面承擔著為“三無”老人(無勞動能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人、或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力)、低收入老人、經(jīng)濟困難的失能半失能老人提供無償和低廉的養(yǎng)護、康復(fù)、托管服務(wù)，從而起到托底性的作用。另一方面，還要面向社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)揮示范、培訓(xùn)等功能，從而起到示范性的作用。特別要創(chuàng)建公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的品牌，通過連鎖經(jīng)營、品牌加盟、強強聯(lián)合等方式實現(xiàn)規(guī)模化、集團化發(fā)展。第二，推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)“五級網(wǎng)絡(luò)體系化”。公辦養(yǎng)老機構(gòu)要成為國家投入的重點，針對目前我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，要力推形成國家—省級—地級—縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級網(wǎng)絡(luò)體系，使公辦養(yǎng)老機構(gòu)成為我國社會養(yǎng)老服務(wù)的主干力量。

(2)促進社會養(yǎng)老服務(wù)體系覆蓋全民并適度普惠。第一，在社會養(yǎng)老服務(wù)范圍上，將社會養(yǎng)老服務(wù)對象和目標從過去主要針對“五保戶”、“三無”人員、榮譽軍人等特殊人群推廣到逐步惠及所有老齡人口。全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，讓社會養(yǎng)老服務(wù)適度普惠，實現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”。第二，在社會養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容上，以滿足老年人基本服務(wù)需求為目標，鼓勵以無償或低廉方式提供基本生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、緊急救援、法律服務(wù)、社會參與等服務(wù)，推進基本養(yǎng)老服務(wù)在城鄉(xiāng)的均等化。

3. 在社會救助服務(wù)方面，要全面推進經(jīng)濟援助和救助服務(wù)的有效連接

長期以來我國的城鄉(xiāng)貧困家庭救助偏重于經(jīng)濟上的援助。目前實施的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度屬于現(xiàn)金型社會救助，即為救助對象提供現(xiàn)金支持，通稱“救濟金”，一般而言，現(xiàn)金支持只能幫助目標群體維持某種最低的生活水平，因此，這類現(xiàn)金型社會救助又被稱為“最低收入支持項目”。從國外經(jīng)驗來看，社會救助服務(wù)應(yīng)該提到與經(jīng)濟援助同等重要的地位，將經(jīng)濟援助和救助服務(wù)有效連接起來，應(yīng)是城鄉(xiāng)貧困家庭緩解貧困和擺脫貧困的有效措施，也是我國社會救助制度發(fā)展的方向。[13]

(1)構(gòu)建貧困家庭的救助服務(wù)體系。首先，推進行政管理性服務(wù)主體的社工化。借鑒發(fā)達國家和臺灣、香港地區(qū)的經(jīng)驗，在省、市兩級設(shè)立專職社工崗位，來專門從事貧困家庭救助服務(wù)的管理，并負責指導(dǎo)基層社區(qū)中從事貧困家庭救助服務(wù)的社工人員。在基層社區(qū)，吸納專業(yè)的社會工作人員應(yīng)聘，承擔起社會救助的審核批復(fù)、需求評估和服務(wù)招標、監(jiān)察等行政管理性服務(wù)。同時，針對目前社區(qū)人員專業(yè)化程度較低的問題，通過集中培訓(xùn)和進修等方式，同時建立社區(qū)工作者培訓(xùn)和實訓(xùn)基地等手段，提高其管理服務(wù)的專業(yè)化水平。其次，實施專業(yè)勞務(wù)服務(wù)主體的社工化。在基層社區(qū)中，通過政府購買服務(wù)的方式，招聘和使用多種類型(長期和臨時)的專業(yè)社工人員。也可以購買專業(yè)社工組織的服務(wù)，從而建立完整的城市貧困家庭的救助服務(wù)體系。

(2)積極推動專業(yè)社工人員介入貧困家庭的救助服務(wù)。貧困家庭救助服務(wù)包括接案、收集資料與預(yù)估、制定計劃、實施計劃及評估與結(jié)案等服務(wù)流程，專業(yè)社工者直接進入貧困家庭救助領(lǐng)域，從事貧困家庭救助預(yù)防、貧困家庭救助對象評估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對象的服務(wù)轉(zhuǎn)介等工作，能更好地提高救助的針對性和有效性。

三、以一體化管理的方式，統(tǒng)一社會保障籌資的管理

1. 采取過渡方式統(tǒng)一社會保險基金征繳體制

(1)社會保險基金征繳管理體制的稅費之爭由來已久。1993年，我國確立了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的基本保險模式之后，社會保險費的征繳工作基本由社會保障部門負責。到1995年，隨著國有企業(yè)改革的深入，大量企業(yè)職工進行下崗分流，許多中小企業(yè)破產(chǎn)，社會保險擴面征繳困難，社會保險費用的征收也遇到問題，為了加強征繳工作，一些地方開始嘗試由稅務(wù)部門代征社會保險費。1998年，中央政府提出“兩個確�！�(確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放、確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費按時足額發(fā)放)之后，擴面征繳工作成為各級政府的重要任務(wù)，并成為考核政績的主要指標。同時，試點地區(qū)稅務(wù)系統(tǒng)征收社會保險費可以收取管理費后，由稅務(wù)部門代征社會保險費的地方逐步增加。

1999年1月，國務(wù)院頒布《社會保險費征繳暫行條例》，其中第一章第六條規(guī)定：“社會保險費征繳機構(gòu)，國務(wù)院授權(quán)各省級單位自行在地方稅務(wù)和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之間進行選擇”。這一條例對社會保險費兩部門征收格局確認。到2013年，已有50%以上的省(市)實行由地方稅務(wù)部門征收的方式。有的地方對基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和基本醫(yī)療保險繳費實行地稅征收，工傷和生育保險則由社會保障經(jīng)辦機構(gòu)征收，出現(xiàn)了社會保險籌資由稅征收和費征收并存的局面。

兩部門征繳體制存在很多弊端這已成為共識。[14][15]自2011年7月1日起施行的《社會保險法》第五十九條規(guī)定：“社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。征繳主體是社會保險機構(gòu)還是地方稅務(wù)部門仍然留待國務(wù)院授權(quán)決定，用國務(wù)院授權(quán)條款進行規(guī)避，來確�！渡鐣ｋU法》出臺是權(quán)宜之計，但規(guī)避只能延緩卻不能解決問題。

(2)采取繳費或繳稅體制主要取決于采取何種社會保險模式。從各國社會保險實施來看，因經(jīng)濟、社會等原因，形成了不同的征收體制。同時一些發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家也在重新調(diào)整征收機構(gòu)。可見，征收體制的選擇也是一個國際性的議題。[16]所以，要從我國社會保險制度現(xiàn)狀和發(fā)展來確定征繳體制，才能產(chǎn)生共識，才能找到解決問題的出發(fā)點。

第一，在目前我國實施的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”社會保險模式下，繳費體制是必然選擇。首先，我們看到通過多年的改革，我國社會保障制度最大的成果之一是建立了國家、社會和個人多方責任共擔的機制[17]，強調(diào)參保人的參與責任。個人繳費是對應(yīng)個人賬戶，個人繳費的目的在于強化供款與待遇之間的聯(lián)系，這是繳稅體制所無法達到的，而費改稅正好割斷了這種聯(lián)系。其次，我國目前社會保險制度是轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物，社會統(tǒng)籌部分采取繳費的形式而不是繳稅的形式，更主要可以明確國家財政對社會統(tǒng)籌基金的兜底作用。在社會保險領(lǐng)域，如養(yǎng)老領(lǐng)域改革中，由于制度轉(zhuǎn)軌改革，使政府對老職工的養(yǎng)老負擔從隱形變?yōu)轱@性。同時由于轉(zhuǎn)軌成本由誰承擔問題沒有落實和制度設(shè)計的欠缺等原因，各地實行混賬管理的辦法，允許統(tǒng)籌基金、個人賬戶基金相互調(diào)劑使用，個人賬戶是一個名義賬戶，個人賬戶基金不斷被挪用，形成了“空賬”，且規(guī)模逐年增長。今后需要公共財政等外部資金補貼才能維持當期支付，即所謂出現(xiàn)資金缺口這一財務(wù)不可持續(xù)問題，而這不是繳稅體制所能解決的。所以，在目前“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”社會保險模式下，社會保險費以收費的形式，并由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收是最佳選擇。

第二，社會保障項目、社會保障體系、社會保障籌資之間是緊密相連的，社會保障項目、社會保障體系的優(yōu)化，必然會帶來社會保障籌資管理的變化。隨著今后我國開展國民基礎(chǔ)年金制度改革、國民健康保險制度改革和適度普惠的社會服務(wù)的實現(xiàn)，通過這三項制度優(yōu)化改革，最大程度上實現(xiàn)“更加公平可持續(xù)”，個人賬戶被逐步取消，社會保險費則以征稅的形式，并由稅務(wù)部門征收機構(gòu)統(tǒng)一征收為最佳選擇。

總之，應(yīng)采取過渡方式統(tǒng)一社會保險基金征繳體制。即在目前條件下，社會保險費以收費的形式，并由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收。在進行社會保障項目、社會保障體系優(yōu)化后，社會保險費則以征稅的形式，并由稅務(wù)部門征收機構(gòu)統(tǒng)一征收。

2. 按“五險合一”來整合經(jīng)辦機構(gòu)職能

社會保險包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育五個險種，其中養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險是核心。但目前城市居民醫(yī)療保險由社會保障部門主管，新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要衛(wèi)生部門主管。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險管理統(tǒng)一體制各方已達成共識，但統(tǒng)一到社會保障部門還是衛(wèi)生部門，又成為一個爭論的焦點。

主張由衛(wèi)生部門經(jīng)辦的主要理由是：既管醫(yī)療機構(gòu)又管醫(yī)療保險資金償付的“一手托兩家”的制度安排，可以滿足醫(yī)療服務(wù)需求和控制醫(yī)療費用之間的平衡。[18]在本文看來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療由社會保障經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理，符合“政事分開、三方制約”的原則。三方制約，即醫(yī)院、保險機構(gòu)、患者三方相互制約，作為基本醫(yī)療保障的一種實現(xiàn)方式，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理也不應(yīng)例外。同時，醫(yī)療和養(yǎng)老兩項密切相關(guān)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理應(yīng)該與農(nóng)村養(yǎng)老保險的管理統(tǒng)籌考慮，才符合精簡、效能、便民的機構(gòu)設(shè)置原則。

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，社會保障經(jīng)辦機構(gòu)己經(jīng)建立了一套完整的社會保險管理制度、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和管理隊伍。特別是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的管理模式，既能較好地兼顧醫(yī)院和參保人的利益，又能保證基金安全，可滿足新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理要求。

總之，按“五險合一”整合經(jīng)辦機構(gòu)職能，有利于參保人員跨城鄉(xiāng)流動就業(yè)，有利于防止或減少重復(fù)參保，有利于降低管理成本，有利于整合相關(guān)公共資源和提高管理效能。

四、以統(tǒng)分結(jié)合的架構(gòu)，強化社會保障管理方式的轉(zhuǎn)變

1.建立“社會保障與社會服務(wù)委員會”作為國家協(xié)調(diào)機構(gòu)

(1)成立社會保障與社會服務(wù)委員會，直接向國務(wù)院負責。社會保障與社會服務(wù)委員會作為全國社會保障與社會服務(wù)事務(wù)的決策與協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責審議社會保障體系規(guī)劃和社會保障制度設(shè)計，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的關(guān)系。委員會主任由國務(wù)院總理或副總理、國務(wù)委員擔任，配備少量專業(yè)人員負責社會保障規(guī)劃研究、日常事務(wù)及文件處理。委員會成員由人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生和計劃生育委員會、財政部、教育部、稅務(wù)總局等社會保障相關(guān)部門負責人擔任。

(2)強化社會保障與社會服務(wù)事務(wù)的宏觀協(xié)調(diào)。社會保障與社會服務(wù)委員會主要職責：一是規(guī)劃和指導(dǎo)城鄉(xiāng)社會保障與社會服務(wù)，擬定社會保障與社會服務(wù)年度、中期和長期發(fā)展規(guī)劃。二是制定社會保障與社會服務(wù)各項目的有關(guān)政策、法規(guī)、條例，起草有關(guān)法律草案。三是對全國社會保障與社會服務(wù)事務(wù)進行宏觀管理，協(xié)調(diào)地區(qū)之間社會保障與社會服務(wù)利益和關(guān)系。

2. 建立國家社會保障與社會服務(wù)信息管理平臺

(1)建立全國社會保障與社會服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫，形成縱向貫通、橫向互聯(lián)的信息共享機制。按“數(shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下延伸”原則，基于目前省、部兩級信息建設(shè)的基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)社會保障與社會服務(wù)基本信息數(shù)據(jù)庫，形成部、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村六級縱向貫通，國家各部門橫向互聯(lián)的共享機制，為國家決策和協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)查詢和動態(tài)管理提供依據(jù)。

(2)實現(xiàn)全國社會保障與社會服務(wù)信息全國聯(lián)網(wǎng)。由國家社會保障與社會服務(wù)委員會牽頭，完成全國統(tǒng)一的社會保障與社會服務(wù)信息管理系統(tǒng)軟件開發(fā)，建立上下各級業(yè)務(wù)互通、省部際之間信息互聯(lián)的社會保障與社會服務(wù)綜合管理網(wǎng)絡(luò)。通過建立社會保障與社會服務(wù)國家超級數(shù)據(jù)庫，省、部級建立數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換中心，市縣普遍建立服務(wù)器和終端采集系統(tǒng)，使社會保障與社會服務(wù)管理工作，即政策發(fā)布、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、報表分析等，主要通過網(wǎng)絡(luò)完成。

3. 實現(xiàn)管理體制的省級統(tǒng)籌和經(jīng)辦管理方式的改變

(1)社會保障管理要從原有的市縣級提升至省級，實現(xiàn)管理主體層次的提升。從廣東和江蘇的經(jīng)驗來看，社會保障經(jīng)辦機構(gòu)實行省以下垂直管理是較好的選擇。按“管理層次提升，服務(wù)端口下移”的原則，重新理順省、市、縣、鎮(zhèn)四級管理機構(gòu)的關(guān)系，合理分配事權(quán)。實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以后，省、市級經(jīng)辦機構(gòu)不應(yīng)再負責直接面對參保單位和參保人的業(yè)務(wù)，具體服務(wù)工作應(yīng)真正實現(xiàn)屬地化管理。

(2)在省市級經(jīng)辦管理上，加快政府購買服務(wù)。近年來，不少國家在逐步推進社會保障與社會服務(wù)的社會化經(jīng)辦工作。比如，1992年，英國通過《社會保障行政管理法》，將原來設(shè)立在社會事務(wù)部內(nèi)的經(jīng)辦機構(gòu)改組為脫離政府的獨立公益組織。美國政府的老年人醫(yī)療照顧(Medicare)和醫(yī)療救助(Medicaid)兩大醫(yī)療保障制度的很多具體管理工作，也是由衛(wèi)生和公共服務(wù)部下屬的醫(yī)療保險和醫(yī)療救助中心通過政府購買服務(wù)的方式外包出去進行管理，醫(yī)療保險和醫(yī)療救助中心將所需完成的工作分類細化并編碼，給每一項工作明確定義并測算出工作量，并以此為依據(jù)與第三方簽訂承包合同，委托其開展這些管理工作，委托合同主要由美國的藍盾計劃和藍十字計劃承接。[19]這些改革被認為有助于提高社會保險管理效率，避免政府機構(gòu)的膨脹。

我國的社會保障經(jīng)辦管理屬于政府經(jīng)辦模式。有關(guān)社會保障行政部門分別牽頭負責相關(guān)社會保障政策的制定和監(jiān)督管理，各項社會保障業(yè)務(wù)的具體經(jīng)辦工作則由這些行政部門的下屬機構(gòu)負責。目前，在我國政府大力推進政府向社會力量購買公共服務(wù)的背景下，應(yīng)該推動社會保障經(jīng)辦管理社會化，如推動商業(yè)保險業(yè)來經(jīng)辦社會保障業(yè)務(wù)，推動社會機構(gòu)代辦和代理社會保障服務(wù)。

近年來，河南省洛陽市社保局積極探索，與銀行、企業(yè)、商業(yè)保險公司等機構(gòu)簽訂協(xié)議，將社保的非核心業(yè)務(wù)委托其辦理，其實質(zhì)就是政府通過購買的方式，委托社會力量提供公共服務(wù)。洛陽社保委托經(jīng)辦的承接主體，從最初的商業(yè)保險公司擴大到銀行、大型企業(yè)和第三方中介機構(gòu)，政府購買服務(wù)的內(nèi)容從最初的醫(yī)療保險病例初審業(yè)務(wù)擴大到異地就醫(yī)委托結(jié)算、辦理部分社保業(yè)務(wù)等，政府購買服務(wù)付費方式從協(xié)議付費到賬號管理付費、承接方節(jié)約經(jīng)費等，體現(xiàn)出多渠道、多樣化、多形式趨勢。從而增加了業(yè)務(wù)經(jīng)辦網(wǎng)點，提高了服務(wù)效能，較好地解決了社保經(jīng)辦人員不足與覆蓋面不斷擴大的矛盾，走出了一條社會保險委托經(jīng)辦的“洛陽模式”。[20]

（來源：中國行政管理雜志）

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Optimal Path Selection in Social Security System in China

Lin Mingang

[Abstract]China’s social security system has entered a new stage of optimization stage. In this comprehensive deepening of reform, the orientation of social security system is to establish a fairer and more sustainable social security system. From holistic perspective, this paper analyzes how to optimize social security programs, systems, financing and administration in China, and proposes a quaternary optimal path.

[Key words]social security system, system optimization, optimal path

[Author]Lin Mingang is Professor at School of Government, Nanjing University. Nanjing 210023

  本文關(guān)鍵詞：中國社會保障制度優(yōu)化路徑的選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。