本文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障制度建設(shè)及其制度障礙，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

作者：德育論文網(wǎng) 2016-11-12

　　一、引言

　　中國正經(jīng)歷快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化, 農(nóng)村社會保障越來越難以依靠家庭和土地等途徑來實現(xiàn), 構(gòu)建能夠覆蓋到城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度迫在眉睫。中共17 大報告提出要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ), 以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充,加快建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。中共17屆3 中全會進(jìn)一步要求貫徹廣覆蓋、�；尽⒍鄬哟闻c可持續(xù)原則,加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè), 使廣大農(nóng)民能夠”學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居” 。

　　然而, 建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度在我國卻面臨著史無前例的困難和挑戰(zhàn),這主要是因為我國有著世界上最為獨特的基本國情。作為世界上人口最多的國家,中國存在典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì);同時快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化使得大量人口不斷從農(nóng)村涌向城鎮(zhèn);在這樣的背景下, 社會保障制度不僅要覆蓋到城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民,而且還必須能夠照顧到不斷在城鄉(xiāng)之間流動的人口,這就是中國所必須面對和解決的難題。簡單說來,解決上述難題似乎有這樣兩條基本思路:

　　一是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系, 也就是說一套制度覆蓋所有人,無論農(nóng)村居民還是城鎮(zhèn)居民都被同樣的制度所覆蓋;

　　二是分別在城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)各自的制度, 也就是說農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民分別進(jìn)入不同的制度之中。顯然,第一種思路是一種最為理想的情況, 同時也是世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家所采用的方法。但考慮到人口規(guī)模巨大,加上城鄉(xiāng)分割和城鄉(xiāng)和地區(qū)差距日益擴(kuò)大, 這一思路在我國只能成為”水中花、鏡中月” , 看起來雖美, 但難以實現(xiàn)。剩下來的現(xiàn)實選擇只能是分別為城鎮(zhèn)和農(nóng)村構(gòu)建不同的社會保障制度。應(yīng)該說,分別為城鄉(xiāng)設(shè)計出規(guī)則不同的社會保障制度并不困難,但是如何讓這兩套制度做到分離而不分割則是困難的,因為要做到這一點在我國會遇到世界上其他國家都不曾有的困難和障礙,其中最大的困難就是如何處理難以確定身份的流動人口的社會保障問題。工作生活在城鎮(zhèn)地區(qū)但有著農(nóng)村戶口的流動人口,是應(yīng)該作為城鎮(zhèn)居民進(jìn)入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng),還是作為農(nóng)村居民進(jìn)入農(nóng)村社保系統(tǒng)?

　　進(jìn)入城鎮(zhèn)社保體系自然有道理,因為他們已經(jīng)工作生活在城鎮(zhèn), 從國際上看,其他國家也都是把這些從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)的人視為城鎮(zhèn)居民。然而,在中國這樣做卻面臨著諸多障礙和困難, 一是讓流動人口進(jìn)入城鎮(zhèn)社保體系面臨著制度性障礙(戶籍制度的改革), 二是流動人口在農(nóng)村仍然擁有自己的土地, 如何處理土地收益,以及當(dāng)他們返回農(nóng)村再次成為農(nóng)村居民時如何異地領(lǐng)取城鎮(zhèn)社保體系的收益都困難的問題。而選擇進(jìn)入農(nóng)村社保體系似乎又不現(xiàn)實,因為流動人口雖然擁有農(nóng)村戶口和土地,但他們事實上已經(jīng)成為”城里人” , 今后很可能也不再會回到農(nóng)村生活,選擇進(jìn)入農(nóng)村社保體系將無法起到保障的作用,也因此變得沒有價值和意義。在只能選擇在城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別建立社會保障規(guī)則的前提下,社會保障體系建設(shè)的關(guān)鍵就是如何做到兩套制度分離但不分割,具體地說, 城鄉(xiāng)社會保障制度之間必須要能夠有效銜接。

　　本文將從國外農(nóng)村社會保障的創(chuàng)建與啟示入手, 討論我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀與問題, 分析農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的制度障礙,探討實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度銜接的機(jī)制。

　　二、國外農(nóng)村社會保障制度及啟示

　　(一)國外農(nóng)村社會保障制度的創(chuàng)建

　　二戰(zhàn)期間,英國《貝弗里奇報告》提出社會保障的普遍性原則,建議英國政府構(gòu)建覆蓋全民(包括農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)工作者)的社會保障制度, 首次將農(nóng)民正式納入社會保障體系。1951 年,德國頒布《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》, 在世界范圍內(nèi)首次建立了一個獨立于一般社會保險制度的農(nóng)民社會保障制度。隨后,一些發(fā)達(dá)國家先后建立了農(nóng)民參與的正式社會保障制度:法國、奧地利和日本建立了獨立的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度, 英國、丹麥和荷蘭則將農(nóng)民的社會保障納入全國的社會保障體系然而,國際上并沒有一個統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度模式,有些國家政府為農(nóng)村社會保障提供大部分資金, 而有些則較少干預(yù)。

　　總的說來, 與城鎮(zhèn)社會保障制度模式相對應(yīng),目前主要存在三種農(nóng)村社會保障制度模式。第一種是以德國、法國、日本為代表的與農(nóng)業(yè)職業(yè)和收入相關(guān)的社會保障制度。在這種模式中, 如果農(nóng)民是受雇者, 則其繳費(fèi)方式與城市職工相似,農(nóng)場雇主和受雇農(nóng)民按照一定比例(不一定與城市職工的繳費(fèi)比例相同)共同承擔(dān)繳費(fèi);如果農(nóng)民是非受雇農(nóng)業(yè)勞動者,則將按照實際凈收入的一定比例繳費(fèi), 國家在某種程度上充當(dāng)雇主的角色, 提供資金支持, 農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇與其退休前的工資和企業(yè)的經(jīng)營狀況密切相關(guān)。第二種是以北歐國家為代表的社會民主主義模式, 全體農(nóng)民作為普通國民參與公共的社會保險計劃, 按照收入的一定比例繳納保險金,國家按照現(xiàn)收現(xiàn)付制給予農(nóng)民普通國民社會保障待遇,養(yǎng)老金給付水平與農(nóng)民的繳費(fèi)和收入狀況沒有直接關(guān)系。第三種是美國、加拿大等國的補(bǔ)救模式。農(nóng)民的社會保障更多依靠雇主和農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險金和醫(yī)療保險, 或者購買商業(yè)保險,社會保險產(chǎn)品也多由私有公司和市場來提供,國家只有在家庭和市場失靈, 或者農(nóng)民的某些福利無法有效滿足時,才有彈性地、暫時地介入農(nóng)村社會服務(wù)領(lǐng)域, 提供補(bǔ)貼或社會救助, 一旦農(nóng)民和市場恢復(fù)功能, 國家將退出社會福利領(lǐng)域,具有明顯的補(bǔ)救性特征。

　　(二)農(nóng)村社會保障制度建立的時機(jī)和條件

　　從國際經(jīng)驗來看,農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門的社會保障制度的建立大都晚于城鎮(zhèn)和非農(nóng)業(yè)部門的社會保障制度, 但各國構(gòu)建城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的具體時間差并不一樣, 相差最少的日本為30 年, 最高的丹麥則為86 年(參見表1)。一般來說,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平以及人口年齡結(jié)構(gòu)決定了為農(nóng)村提供社會保障的能力和需求。各國建立正式農(nóng)民社會保障制度時的GDP 水平雖然相差較大, 從巴西的3200 美元(1990 年美元)到加拿大的23200 美元, 但都超過人均3000 美元(1990 年美元), 這是主要是因為只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后, 工業(yè)才逐漸擁有反哺農(nóng)業(yè)的能力,從而為正式建立農(nóng)村社會保障制度提供必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　從城市化水平來看,大多數(shù)國家建立農(nóng)村社會保障時的城市化率都超過50 %,例如德國和法國城市化率約為60 %,日本達(dá)到72 %;大量人口從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)進(jìn)入城市和非農(nóng)部門, 提高了城鎮(zhèn)部門的產(chǎn)出,推進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�(jīng)營和有機(jī)構(gòu)成的提高,提高了政府和社會構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度體系的財力和能力。從農(nóng)村社保的需求來看, 隨著預(yù)期壽命延長和人口生育率降低,以及”二戰(zhàn)”導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家青壯年人口急劇減少,老齡人口的比例越來越高, 英國、法國和德國建立農(nóng)村社會保障時65 歲及以上人口的比例分別達(dá)到10 .8 %、11 .8 %和7 .7 %, 而日本、美國、加拿大建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障時的老齡化率都超過10 %;再考慮到大量農(nóng)村青年人口流入城市,農(nóng)村人口老齡化甚至比城鎮(zhèn)更嚴(yán)重, 人口老齡化極大提升了農(nóng)民社會養(yǎng)老需求。

　　最近10 多年, 我國經(jīng)濟(jì)社會狀況發(fā)生了巨大變化,已經(jīng)具備全面構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度體系的條件, 時機(jī)已經(jīng)成熟。截至2008 年,我國經(jīng)濟(jì)總量位列世界第三位,人均GDP已經(jīng)達(dá)到6000 美元(按購買力平價計算);農(nóng)業(yè)就業(yè)比例從改革開放初期的60 %下降到40 %, 全國城鎮(zhèn)化水平也已經(jīng)達(dá)到46 %,一些省份的城鎮(zhèn)化率超過60 %;另一方面, 2000年,我國60 歲及以上老年人占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到10 .9 %, 步入老齡化社會,到2008 年底, 我國共有1 .1 億65 歲及以上老人,而農(nóng)村老年人數(shù)約為老年人口總數(shù)的60 %, 構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度迫在眉睫。

　　(三)農(nóng)村社會保障的制度安排

　　大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都為農(nóng)民建立了專門的農(nóng)民年金法, 例如,德國、法國、奧地利在20 世紀(jì)50 年代, 日本、芬蘭在70年代,美國、加拿大等在90 年代都建立了農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度。從農(nóng)民養(yǎng)老保險的制度安排來看, 如果沒有專門為農(nóng)民設(shè)立的養(yǎng)老金制度, 那么, 農(nóng)民(農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)雇傭者)要么被排除在社會養(yǎng)老之外(這是許多發(fā)展中國家的實際情況),要么必須參加全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險計劃。然而, 由于農(nóng)民收入普遍低于其他行業(yè)勞動者,其繳費(fèi)能力相對不足, 農(nóng)民依靠自身往往難以進(jìn)入國家統(tǒng)一的社會保險體系, 這不利于擴(kuò)大社會保障的覆蓋面和有效滿足農(nóng)民的社會保障需求,為農(nóng)民建立專門的年金制度可以在一定程度上解決這個問題。

　　另外,為農(nóng)民建立專門的社會保障制度還有利于緩解構(gòu)建社會保障制度的財政壓力, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。20 世紀(jì)70 年代以后,日本、美國、加拿大等國先后建立專門的農(nóng)民年金計劃,主要是為了避免在政府取消農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼之后(20 世紀(jì)80 年代以來貿(mào)易自由化的結(jié)果), 農(nóng)民收入會大幅下降。農(nóng)民年金制度以直接收入補(bǔ)貼的形式對農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù), 希望藉此促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移和農(nóng)地經(jīng)營主年輕化等。與歐美發(fā)達(dá)國家的大規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營不同,我國農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主,且普遍屬于小規(guī)模、分散化經(jīng)營, 農(nóng)民及其家庭的收入低、繳費(fèi)能力有限, 除非政府提供大量補(bǔ)貼,否則農(nóng)民自身沒有能力加入城鎮(zhèn)社會保險計劃。

　　城鄉(xiāng)不同的社會保障制度有利于降低國家的財政壓力。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和規(guī)模化是大勢所趨,通過建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度, 不僅可以促進(jìn)農(nóng)地及時向年輕農(nóng)民轉(zhuǎn)移, 還有利于農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn), 推動農(nóng)業(yè)的規(guī)�；I(yè)化經(jīng)營。國外農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的實踐還表明, 農(nóng)村社會保障制度體系必須是多層次的。單一層次的農(nóng)村社會保障制度既存在財政風(fēng)險,又難以有效覆蓋全體農(nóng)村勞動者。以養(yǎng)老保障制度為例,發(fā)達(dá)國家大多已經(jīng)建立以公共年金(或國民年金)為第一支柱, 農(nóng)民年金為第二支柱,農(nóng)民的個人儲蓄計劃(或區(qū)域性的農(nóng)民合作保險)為第三支柱的多層次的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。多層次的籌資渠道可以提高社會保障制度抵御風(fēng)險的能力。

　　我國1992 年曾進(jìn)行過農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點, 主要依靠集體和個人籌資建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度, 但由于缺乏多元化的養(yǎng)老資金來源,又缺乏政府最低生活保障等多層次的配套制度, 實施效果不甚理想。無論是發(fā)展中國家,還是發(fā)達(dá)國家,農(nóng)民的收入相對較低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險大,農(nóng)民和農(nóng)業(yè)都處于相對弱勢地位,許多國家對農(nóng)村社會保險提供了大量政府補(bǔ)貼,如加拿大的農(nóng)民年金的50 %,德國、奧地利的70 %、法國的88 %,以及希臘、波蘭的90 %資金來自政府補(bǔ)貼。目前,我國政府在社會救助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度上都提供了大量政府補(bǔ)貼。從新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作來看,國務(wù)院提出了個人、集體和政府共同籌資的制度設(shè)計,國家財政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金, 體現(xiàn)了政府的責(zé)任,符合國際農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的慣例。

　　三、我國構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)

　　我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)在最近幾年取得了飛速發(fā)展,但總體來看, 農(nóng)村社會保障制度建設(shè)仍然大大滯后于城鎮(zhèn),農(nóng)村居民社會保障缺失的局面尚未得到根本改變。從這個意義上說,實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)目標(biāo)的重點就是如何加快農(nóng)村社會社會保障制度的建設(shè)。然而, 中國獨特的基本國情決定了建立農(nóng)村社會保障制度體系面臨比世界上任何國家都嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)。

　　(一)人口規(guī)模巨大和快速老齡化的挑戰(zhàn)

　　人口規(guī)模巨大是中國的基本國情。2008 年底, 我國總?cè)丝跒?3 .3 億人, 相當(dāng)于世界總?cè)丝诘?9 .7 %, 接近五分之一,農(nóng)村人口規(guī)模則達(dá)到6 .1 億。與此相對應(yīng), 2007 年世界主要發(fā)達(dá)國家的人口總和不足8 億, 農(nóng)村人口不足2 億。世界上尚沒有任何為13 人口其中還包括6 億農(nóng)村人口建立社會保障制度的經(jīng)驗,我國這樣做的難度和復(fù)雜程度是難以想像的。從這個意義上說, 國際上已經(jīng)成功的經(jīng)驗, 在一個擁有13 億人口的大國未必成功, 我們能夠更多借鑒的是不要重走別人已經(jīng)失敗的老路。農(nóng)村人口越多, 社會需求就會越多樣化, 從而對國家和社會提供多元化社會保障產(chǎn)品的要求就更高。如何滿足龐大人口規(guī)模多樣化的社會需求, 社會保險費(fèi)的收繳、支付和管理等都是對政府執(zhí)政能力的考驗。同時,中國正在經(jīng)歷快速的人口老齡化過程, 在可預(yù)見的將來老齡人口數(shù)量將會異常龐大:2008 年, 我國超過65 歲及以上人口為1 .1 億,占總?cè)丝诘谋壤秊? .3 %,占世界總老齡人口的22 %;據(jù)估計, 到2040 年, 中國60 歲及以上老年人的比例將超過30 %,約1/3 的人口是老年人口。如何盡快構(gòu)建和完善農(nóng)村社會保障制度, 以應(yīng)對前所未有的人口變動,是我們無法回避的挑戰(zhàn)。

　　(二)城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)

　　改革開放以來, 城鄉(xiāng)、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡持續(xù)加大。2008 年,中國城鄉(xiāng)人均收入之比達(dá)到3 .35 ∶1 ;地區(qū)間差距更加驚人,2008 年上海的人均GDP 是貴州的8 倍多,廣東和江蘇的人均GDP 是貴州的4 倍多。與此同時, 各地城鎮(zhèn)化水平差距也很明顯。2008 年全國城鎮(zhèn)化率為45 .7 %, 最高的北京達(dá)到84 .9 %,一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率普遍超過50 %,而落后地區(qū)如甘肅、貴州的城鎮(zhèn)化率僅為30 %左右,遠(yuǎn)低于全國平均水平。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大差異給農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)的制定工作帶來困難,使得地區(qū)間繳費(fèi)水平和待遇水平難以統(tǒng)一,從而使得社會保障制度的碎片化趨勢難以避免。

　　以繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來說, 2008 年, 甘肅農(nóng)民的人均月收入僅為200 元左右,而上海農(nóng)民人均月收入則為900 多元。毋庸置疑這樣的兩個地區(qū)是沒有辦法被統(tǒng)籌在一起的。例如, 發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金替代率為20 -30 %的養(yǎng)老金水平(約為2000-3000 元/年)也許基本能夠滿足老年人的基本生活, 而落后地區(qū)20 -30 %的替代率的養(yǎng)老金則可能低于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。落后地區(qū)不僅收入水平低, 財政能力也差, 地方政府難以有充足的財力來提供社會保險補(bǔ)貼,需要中央政府的大量補(bǔ)貼,從而也對中央政府的財政能力提出了挑戰(zhàn)。

　　(三)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)

　　快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。1978 年, 我國三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重分別為28 .2 %、47 .9 %、23 .9 %,2008 年變?yōu)?1 .3 %、48 .6 %、40 .1 %。就業(yè)結(jié)構(gòu)變化更大, 1978 年, 三大產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比例分別為70 .5 %、17 .3 %和12 .2 %, 2007 年則變?yōu)?0 .8 %、26 .8 %, 32 .4 %, 農(nóng)業(yè)就業(yè)比例明顯下降,工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)明顯上升�？焖俟I(yè)化和城鎮(zhèn)化的結(jié)果是流動人口不斷增加。1980 年代中期,我國約有3000 萬農(nóng)村勞動力流入城鎮(zhèn), 1995 年, 農(nóng)村流動勞動力達(dá)到5000 萬, 到2007 年, 農(nóng)村流動勞動力達(dá)到空前的12600 萬,占農(nóng)村勞動力的26 .5 %, 超過絕大多數(shù)國家的人口總量。工業(yè)化導(dǎo)致農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。流動勞動力需要養(yǎng)老保障、也需要醫(yī)療保障和失業(yè)保障, 對現(xiàn)行社會保障體系提出了挑戰(zhàn):農(nóng)村流動勞動力究竟加入農(nóng)村社會保障,還是城鎮(zhèn)社會保障, 其社會保障可以轉(zhuǎn)移嗎? 從戶籍制度來看,農(nóng)村勞動力仍然屬于農(nóng)村人口, 但讓他們加入農(nóng)村社會保障顯然既不符合他們的愿望, 也不利于勞動力的流動。

　　有效解決大量流動人口社會保障是一個無法回避的大難題。快速城鎮(zhèn)化對土地的需求巨大, 大量農(nóng)民因此而失去土地,進(jìn)而喪失了作為農(nóng)民的基本特征, 且在征地過程中的種種問題容易導(dǎo)致他們難以獲得足夠賠償, 失地農(nóng)民的社會保障問題成為當(dāng)前的一個突出矛盾。另外, 大量農(nóng)村青年勞動力的流出給流出地的社會保障建設(shè)帶來多方面的挑戰(zhàn)和困難。大多數(shù)外出的勞動力都是農(nóng)村相對健康、教育水平相對較高的青壯年人, 即農(nóng)村精英, 他們向城鎮(zhèn)的流動將不可避免地給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的籌資帶來不利影響;另外, 大量農(nóng)村青年勞動力的流出導(dǎo)致我國農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度普遍高于城鎮(zhèn)地區(qū),給農(nóng)村養(yǎng)老保障問題帶來更大困難。

　　四、我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀及問題

　　我國已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時期, 構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系步伐不斷加快,農(nóng)村社會保障制度缺失的局面正在逐漸改變。以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度等幾項基本農(nóng)村社會保障制度為代表,農(nóng)村社會保障制度體系建設(shè)已現(xiàn)雛形。

　　(一)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)現(xiàn)狀

　　1 .新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立并逐漸完善

　　我國最早的農(nóng)村合作醫(yī)療制度是在政府和集體經(jīng)濟(jì)的扶持下,通過農(nóng)民合作形式建立起來的醫(yī)療保障制度。這一制度在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)基本解決了農(nóng)村缺醫(yī)少藥的問題,提高了農(nóng)民的健康水平, 但在改革開放后這一制度卻陷入了困境。2003 年,國家開始探索建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。”新農(nóng)合”的特點是籌資渠道多元化, 以個人繳費(fèi)為主、集體扶持、政府補(bǔ)貼為籌資方式, 通過”大病統(tǒng)籌”實現(xiàn)農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)�！吨泄仓醒�、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案(2009 -2011 年)的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》等文件先后出臺, 標(biāo)志我國農(nóng)村醫(yī)療保障制度體系基本建成。截至2008 年底, 全國所有地區(qū)都已展開新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作,新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計支出總額為429 億元,累積受益3 .7 億人次。

　　2 .新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度取得突破性進(jìn)展

　　長期以來,我國農(nóng)民主要依靠家庭和土地等渠道養(yǎng)老,隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,這些途徑已遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求。1992 年,民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(試行),規(guī)定農(nóng)民個人和集體共同籌資,參與農(nóng)村社會保險,政府給予一定的政策扶持, 但這種養(yǎng)老保險方式帶有明顯的商業(yè)性質(zhì),農(nóng)民的參保積極性并不高。到2008 年,參保人數(shù)不足7000 萬,領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)僅為400 多萬, 且農(nóng)民的養(yǎng)老金水平普遍較低。2009 年, 國務(wù)院研究決定在全國10 %的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作。

　　新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式,強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會保險中個人、集體和國家的三方責(zé)任, 并將年滿16 -60 周歲(不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民)的農(nóng)民都納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保范圍,是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的一個重大突破。根據(jù)目前試點工作的情況看,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇, 國家財政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,中央財政對中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助, 對東部地區(qū)補(bǔ)助50 %,確保同一地區(qū)參保農(nóng)民將來領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平相同;個人仍采取分段繳納的標(biāo)準(zhǔn),各地自行決定具體的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 如廣東從20 元到240 元不等。

　　3 .覆蓋廣泛的農(nóng)村社會救助體系初步形成

　　我國農(nóng)村社會救助體系的發(fā)展明顯落后于城鎮(zhèn),在”十一五”期間, 農(nóng)村社會救助體系建設(shè)步伐加快。2006 年, 國務(wù)院頒布新的《五保工作條例》, 將資金來源由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的”三提五統(tǒng)”改為地方政府財政預(yù)算安排, 要求在地方財政預(yù)算中安排相應(yīng)資金(中央政府給貧困地區(qū)補(bǔ)助支持), 確保建立穩(wěn)定的五保供養(yǎng)資金籌措機(jī)制。2007 年,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》, 要求盡快在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障由地方政府負(fù)責(zé)籌資, 省級政府和中央政府在需要時予以支持。截止到2008 ,全國31 個省市區(qū)已全部建立了農(nóng)村”低保”制度, 享受農(nóng)村”低保”的人數(shù)接近4300 萬人, 平均保障水平也逐年提高,從2006 年的人均30 元/月上升到2008 年的人均82 元/月。農(nóng)村醫(yī)療救助工作也廣泛開展, 2008 年,有936 萬人次接受了農(nóng)村醫(yī)療救助, 民政部門資助農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)2780 萬人次。我國已基本建立了以農(nóng)村居民最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)為基礎(chǔ),以醫(yī)療、住房、教育、司法等專項救助和臨時救助為重要內(nèi)容的新型社會救助制度體系。

　　(二)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中存在的突出問題

　　我國農(nóng)村社會保障的制度框架基本形成, 然而, 與城鎮(zhèn)相對完善的社會保障體系相比,農(nóng)村社會保障制度建設(shè)只能說處于剛剛起步的階段, 存在的困難和問題非常多, 其中比較突出的問題主要有這樣兩個。

　　1 .農(nóng)村社會保障待遇水平低,與城鎮(zhèn)社保制度之間缺乏銜接

　　我國的基本國情決定了現(xiàn)階段的社保體系只能是城鄉(xiāng)分離的格局,應(yīng)該說, 制度的分離并沒有問題, 問題是城鄉(xiāng)的社保制度相互分割、缺乏銜接。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險以城鎮(zhèn)職工為參保對象,而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以農(nóng)村居民為參保對象,二者以戶籍為界限被分割成兩個孤立的體系,兩個體系間的待遇水平相差懸殊, 農(nóng)村社會保障待遇水平過低。2008 年, 城鎮(zhèn)領(lǐng)取退休金的人口5300萬人,而領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民僅為400 多萬;城鎮(zhèn)離退休人員人均退休費(fèi)超過1100 元, 農(nóng)村參保老人的人均養(yǎng)老金僅為80 余元,城鎮(zhèn)退休金水平是農(nóng)村養(yǎng)老金水平的14 倍, 遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)人均收入的差距(2008 年, 我國城鄉(xiāng)平均收入差距為3 .35 ∶1)。社會救助制度也存在明顯城鄉(xiāng)分割, 城鎮(zhèn)低保針對城鎮(zhèn)戶籍的居民,農(nóng)村低保針對農(nóng)村居民, 雖然兩種制度在資金來源、保障方式上類似, 卻明顯被分為城鎮(zhèn)救助對象和農(nóng)村救助對象,當(dāng)保障對象從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)后, 制度間缺乏銜接的機(jī)制。

　　2 .”碎片化”趨勢嚴(yán)重,轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

　　一般來說, “碎片化”主要指某一社會保障項目對不同人群和不同地區(qū)具有不同的制度和標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說, “碎片化”是各國社會保障制度中都難以完全避免的現(xiàn)象, 但我國的社會保障制度則存在過度”碎片化”問題。我國社會保障制度不僅存在城鄉(xiāng)分割,還存在地區(qū)分割,而且統(tǒng)籌層次過低, 一項制度往往被分割成數(shù)千個統(tǒng)籌單位;政策往往由不同部門,根據(jù)不同目標(biāo), 為滿足不同的需求, 在不同時間建立起來,在執(zhí)行中也基本各自運(yùn)行, 較少考慮各項政策的關(guān)聯(lián)性:不同地區(qū)存在不同的社會保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 有時同一省份內(nèi)都存在多種收支標(biāo)準(zhǔn);不同戶籍人口, 不同工作性質(zhì)人口具有不同的社會保障形式。

　　從我國農(nóng)村社會保障制度建立的歷程來看, 養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和社會救助多是從地方政府的試點開始的, 早期養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和農(nóng)村五保更是多以縣(鄉(xiāng))級單位為統(tǒng)籌層次,雖然近年來統(tǒng)籌層次逐漸上升, 但農(nóng)村社會保險和社會救助各項目碎片化特征仍然比較明顯。過度碎片化的結(jié)果是社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)非常困難:一方面是城鄉(xiāng)社會保障制度之間難以轉(zhuǎn)移接續(xù),另一方面是統(tǒng)籌單位之間無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)。轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難極大地制約著城鄉(xiāng)社會保障制度的建設(shè)。隨著城鄉(xiāng)之間人口流動日益頻繁,轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題變得越來越突出。無法實現(xiàn)制度之間的有效銜接, 就無法真正建設(shè)能夠覆蓋到城鄉(xiāng)的社會保障制度。

　　五、農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的制度障礙及其對策思考

　　我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)之所以面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn),歸根結(jié)底在于我國有著世界上最為獨特的基本國情。那么,是什么造就了我國獨特的國情呢? 從世界范圍內(nèi)看,戶籍制度和土地制度是兩項最具中國特色的社會經(jīng)濟(jì)制度,這兩項制度不僅奠定了我國經(jīng)濟(jì)社會的基本秩序, 同時也在很大程度上造就了我國的獨特國情。公平地說,戶籍制度和土地制度的產(chǎn)生有著深刻的經(jīng)濟(jì)社會背景和歷史必然性,而且它們也在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用,可以說, 沒有這兩項制度也就沒有中國今天的發(fā)展成就。

　　但是, 隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展, 這兩項制度像一把雙刃劍,在發(fā)揮作用的同時, 也正在成為發(fā)展的桎梏, 尤其是在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中,它們都在某種程度上構(gòu)成了制度性障礙,阻礙著農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展和完善。從我國的實際情況看, 完全取消這兩項制度并不現(xiàn)實。作為奠定我國經(jīng)濟(jì)社會基本秩序的制度, 戶籍制度和土地制度被附加了太多的利益, 形成了難以打破的利益格局, 取消這兩項制度必然導(dǎo)致利益格局發(fā)生重大改變,這樣的結(jié)果是難以被接受的,因此, 對于農(nóng)村社會保障制度建設(shè)來說,逐步改革這兩項制度并使之能夠更好地適應(yīng)發(fā)展的需要是我們不得不面對的選擇。

　　戶籍制度對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的阻礙作用主要在于由它所衍生出的流動人口難以被納入到現(xiàn)行的社會保障制度體系之中。目前正在試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度采取個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的繳費(fèi)方法, 實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度, 總體上來說是一種針對農(nóng)民的制度設(shè)計, 而且按照目前的制度設(shè)計, 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的待遇水平非常低,中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55 元,即使在加上個人賬戶的收益, 待遇水平也難以滿足流動人口群體的基本養(yǎng)老需求。流動人口雖然戶籍身份屬于農(nóng)民,但事實上他們是城鎮(zhèn)居民, 工作和生活都在城鎮(zhèn),加入待遇水平低的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度并沒有太大的意義。然而, 城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又太高,無法在地區(qū)間轉(zhuǎn)移接, 流動人口因收入水平低和流動性強(qiáng),事實上無法進(jìn)入該體系。由此可見, 即使從制度設(shè)計上看我國已經(jīng)具備了覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度框架,但進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口仍然會被排斥在社會養(yǎng)老保險制度之外。要讓農(nóng)村流動人口能夠真正被社會保障制度所覆蓋, 現(xiàn)行的制度設(shè)計并不完善。建立新型農(nóng)村社會保障制度是我國社會保障制度建設(shè)的巨大進(jìn)步, 但這仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠, 要實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障制度建設(shè)的目標(biāo), 還必須對現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度實行重大改革。

　　從目前的情況來看,將農(nóng)村流動人口直接納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度幾乎沒有可能性。農(nóng)村流動人口(農(nóng)民工)工作流動性大、收入較低、非農(nóng)職業(yè)生涯時間短, 這些特征導(dǎo)致當(dāng)前繳納了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的農(nóng)民工往往為他人作嫁衣裳,要么是因為難以持續(xù)繳費(fèi), 達(dá)不到法定領(lǐng)取資格, 要么是繳納了保險費(fèi)后,由于身處異地?zé)o法真正享受到城鎮(zhèn)社會保險的待遇。但是,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村人口的社會保障問題應(yīng)該更多地在城鎮(zhèn)解決,而不是被當(dāng)成農(nóng)民進(jìn)入到農(nóng)村社會保障體系中。鑒于此,有必要借鑒國際經(jīng)驗建立一種新型城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,這一保險制度不僅要覆蓋進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村流動人口,而且還應(yīng)該覆蓋城鎮(zhèn)新進(jìn)入勞動力市場的低收入勞動者。

　　20 世紀(jì)80 年代以來, 在世界銀行等國際機(jī)構(gòu)的大力倡導(dǎo)下,拉美國家對其現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革:智利直接取消了原有養(yǎng)老制度,秘魯和哥倫比亞則保留原來的社會福利計劃,并使之與新個人賬戶計劃并存, 阿根廷在對原有養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革后并入了新制度。我國目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險繳費(fèi)水平, 企業(yè)不堪重負(fù), 從長遠(yuǎn)來看無法持續(xù),在這樣的情況下,讓越來越多的城鎮(zhèn)職工包括農(nóng)民工進(jìn)入到這樣一個留有后患的制度之中并不是理性選擇;同時,作為一種剛性極強(qiáng)的制度,現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度又不可能被廢除,理性的選擇只能是為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以及城鎮(zhèn)新進(jìn)入勞動力市場的勞動者建立一個新型城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度。新型城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的繳費(fèi)水平和待遇水平必須適度,并適應(yīng)參保人的收入狀況和職業(yè)特征。在一段時間內(nèi),可以考慮讓現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和新型城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險并行, 待時機(jī)成熟之后, 再逐漸把現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度合并到新型城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度之中。

　　農(nóng)村土地制度也在某種程度上構(gòu)成了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的障礙。我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三次重大變革:解放初期土地改革運(yùn)動中農(nóng)民獲得土地;農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動過程中,農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為集體所有;改革開放后實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料,集體擁有土地所有權(quán), 農(nóng)民家庭擁有土地經(jīng)營權(quán)。我國目前農(nóng)村土地制度的法律主要包括《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》。

　　《土地管理法》(2004)規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地(包括宅基地和自留地、自留山,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外)屬農(nóng)民集體所有, 征收土地時應(yīng)按照原用途給予補(bǔ)償�！掇r(nóng)村土地承包法》(2002)規(guī)定, 農(nóng)用土地采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式;國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定,并保障承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);農(nóng)村土地承包后, 土地的所有權(quán)性質(zhì)不變,承包地也不得買賣, 也不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度一方面繼續(xù)扮演農(nóng)村”穩(wěn)定器” 的作用,但也在一定程度上構(gòu)成了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的障礙,其阻礙作用突出地表現(xiàn)為當(dāng)農(nóng)民以某種方式失去土地后難以得到相應(yīng)程度的社會保障,失地農(nóng)民的社會保障是我國當(dāng)前迫切需要解決的重大社會問題之一。

　　土地對于農(nóng)民來說具有基本生活保障的價值, 要使農(nóng)民放棄土地的權(quán)利,就必須保證農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不低于土地的價值。目前很多地方探索實施的”土地?fù)Q保障”做法一般是將征用農(nóng)民承包土地的補(bǔ)償費(fèi)納入失地農(nóng)民基本生活保障金賬戶,地方政府將失地農(nóng)民納入養(yǎng)老、醫(yī)療保險體系,并按照一定標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金和醫(yī)療費(fèi)。表面看來, 這種制度安排有利于農(nóng)民盡快加入社會保障體系, 農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題得以解決。

　　但是, 對于農(nóng)民來說, 土地的價值不僅僅限于社會保障,農(nóng)民還需要生存和發(fā)展保障, 很多地方”土地?fù)Q保障”的做法等于剝奪了土地為農(nóng)民提供的生存保障價值,農(nóng)民的權(quán)益沒有得到有效維護(hù)。在不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下,要盡快讓農(nóng)民被社會保障制度所覆蓋并能真正從中受益,迫切需要探索能夠把農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和社會保障政策有效結(jié)合起來的政策和做法, 在此過程中,不僅要讓農(nóng)民能夠擁有享受社會保障的權(quán)利, 還應(yīng)該保障農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)。

  本文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障制度建設(shè)及其制度障礙，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。