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國家行政學(xué)院學(xué)報 2010 4 比較與借鑒

國外農(nóng)村社會保障制度改革的新探索及其啟示
林 義, 林 熙
( 西南財經(jīng)大學(xué), 四川 成都 610074)

[摘

要 ] 在人口老齡化、經(jīng)濟(jì)全球化和社會急劇轉(zhuǎn)型的背景下, 世界各國尤 其是發(fā)展 中國家農(nóng)村

社會保障制度的 發(fā)展和改

革面臨新的挑戰(zhàn)。各國應(yīng)對挑戰(zhàn)的實踐經(jīng)驗表明, 強化社會風(fēng)險管理策略已成 為當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度 改革新的發(fā)展趨勢。我國農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建需要將國際經(jīng)驗與本國既有制 度資源有機(jī)整合 , 重視正 式制度與非正式制度的融合發(fā)展。 [關(guān)鍵詞 ] 國外農(nóng)村社會保障; 社會風(fēng)險管理; 可持續(xù)發(fā)展 [中圖分類號 ] F323 89 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ] A [ 文章編號 ] 1008- 9314 ( 2010) 04- 0111- 06

世界很多國家 都在積 極探索 建立完 善的農(nóng)村 社會 保障制度。在人口 老齡化、經(jīng) 濟(jì)全球 化和 社會急 劇轉(zhuǎn) 型的背景下, 各國農(nóng) 村社會 保障制 度的改 革和發(fā) 展面 臨新的挑戰(zhàn)。相對 于發(fā)達(dá) 國家, 發(fā)展 中國 家構(gòu)建 農(nóng)村 社會保障制度的 初始條 件和可持 續(xù)發(fā)展 能力 不足, 面 臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán) 峻。各國在 應(yīng)對挑 戰(zhàn)中積 累的經(jīng) 驗對 推進(jìn)我國農(nóng)村社會保 障體系建設(shè)具有重要的借鑒意義。

還不 到 10 , 中 等 收 入 國 家 的 覆 蓋 面 只 有 20% % 60% , 全球僅有 20% 的世界人 口獲得 了較為 全面的社 會保障
[ 2]

。二是制度運行效率 低下, 管理 成本高�，F(xiàn)

代社會保障制 度的機(jī)制 設(shè)計復(fù) 雜, 制度運 行約 束條件 較高, 發(fā)展中國家的 初始制 度條件 和可持 續(xù)制 度條件 均不夠理想。社會 保障制 度運行 處于 頻繁調(diào) 整中, 管 理成本與運行 成本過大。三 是社會 保障基 金管 理效率 低下, 基金受貨幣 貶值風(fēng) 險影響 較大, 普 遍缺 乏基金

一、國外農(nóng)村社會保障制度發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)
(一 ) 社會保障制度建 設(shè)步伐 緩慢, 可持 續(xù)發(fā)展 能力較差 受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和二 元經(jīng)濟(jì) 結(jié)構(gòu) 的影響, 發(fā)展中 國家 社會保障制度建 設(shè)步伐 十分緩 慢, 困難 重重。一 是社 會保障的覆蓋面 狹窄, 世界 上一半 以上的 人口被 排斥 在正式社會保障之 外, 亞洲 國家 的老年 人口 有 4 /5沒 有社會保障
[ 1]

有效管理能力 。四是 鄉(xiāng)村居 民繳費 能力和 繳費 意愿較 差, 瞞報收入和欠 費現(xiàn)象 嚴(yán)重。五 是制度 可持 續(xù)發(fā)展 能力較差。一般表 現(xiàn)為建 立制度 熱情 高, 而制 度長期 維護(hù)能力受限 , 可持續(xù) 發(fā)展是其面臨的潛在威脅。 (二 ) 社會保 障制 度供 給嚴(yán) 重不 足, 難 以應(yīng) 對全 球化背景下的 社會風(fēng)險 發(fā)展中國 家鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的 脆弱性 和社會 保障 的自身 制度缺陷, 難以應(yīng)對 經(jīng)濟(jì)全 球化背 景下日 趨嚴(yán) 峻的社 會風(fēng)險。加速 發(fā) 展的 經(jīng)濟(jì) 全 球化 進(jìn)程 及 其社 會風(fēng) 險,

。一些低收入國家, 社會 保障的 覆蓋面

[ 收稿日期 ] 2010- 06 - 05 [ 基金項目 ] 國家社科基金重大項目 ( 07 ZD047); 國家自然科學(xué)基金項目 ( 70941023); 西南財經(jīng)大學(xué) 211工程三期項目 & [ 作者簡介 ] 林義 ( 1960 - ) , 男, 重慶人, 西南財經(jīng)大學(xué)校長助理, 保險與社會保障研究中心主 任, 教授, 博士生導(dǎo) 師; 林熙 ( 1987 - ) , 男, 四川成都人, 西南財經(jīng)大學(xué)保險與社會保障研究中心研究生

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同發(fā)展中國家嚴(yán)重缺 位的社會保障制度形成巨大反差, 制度供給嚴(yán)重不 足, 社會 保障覆 蓋面低, 保障程 度嚴(yán) 重不足
[ 3]

及慈善組織保 障等非正式 社會保 障制度 體系獲 得保障 的。然而, 傳統(tǒng)保障制 度自身 的脆 弱性和 制度 資源未 能得到有效組 合, 受到各 種自然 災(zāi)害 風(fēng)險的 襲擊, 受 到來自全球化 、城 鎮(zhèn)化進(jìn) 程的沖 擊, 傳統(tǒng) 保障 制度總 體上呈弱勢發(fā) 展趨勢。如一 些發(fā)展 中國家 傳統(tǒng) 有效的 家庭保障 制度 受到 現(xiàn) 代化 進(jìn)程 的 沖擊, 家庭 小型 化、 核心化的趨勢 日趨嚴(yán)重。 有數(shù)據(jù) 顯示, 亞 洲一 些國家 老年人與 子 女 共 同居 住 的 比 例由 20 世 紀(jì) 80 年 代的 80% 下降到 60% - 70% 左右
[ 7] [ 6]

。在國 際金融資本的操縱 下, 眾多發(fā) 展中國

家面臨失業(yè)人口 激增, 收 入差距 拉大的 風(fēng)險。在 社會 處于劇烈轉(zhuǎn)型中 的許多 發(fā)展中國 家, 社會 風(fēng)險更 為嚴(yán) 峻, 尤其是對于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的就業(yè)保 障和收入保障, 影響后果更為嚴(yán)重。通過構(gòu)建多層次的 社會保障制度, 實施多種形式的 社會保 護(hù)和社會 風(fēng)險管 理, 以有 效應(yīng) 對社會風(fēng)險, 成為新 世紀(jì)發(fā) 展中國 家普遍 化的社 會需 求
[ 4]

。日本老年 人與家人共

。發(fā)展中國 家傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)在經(jīng) 濟(jì)全球化 進(jìn)程中

同居住的比例 , 從 1980年 的 72% , 下 降到 1995年的 60 8% , 而且呈現(xiàn)繼續(xù)下降之 勢。土地 保障 的作用

出現(xiàn)巨大震蕩, 城 市化加 速發(fā)展, 大 量農(nóng) 田迅速 變?yōu)?城市新區(qū), 大量失 地農(nóng)民 成倍增 長。現(xiàn)代 化傳媒 工具 的快速普及, 打破了 長期形 成的城 鄉(xiāng)封閉 的既有 社會 結(jié)構(gòu)和社會秩序。 農(nóng)村人 口流動 頻率加 快, 傳統(tǒng) 保障 制度面臨嚴(yán)峻挑 戰(zhàn)。加快 推進(jìn)社 會保障 制度 改革, 擴(kuò) 大社會保障制度 供給, 構(gòu) 建多層 次、多形 式的社 會保 護(hù)制度, 成為這一時期發(fā)展中 國家面臨的新挑戰(zhàn)。 ( 三 ) 農(nóng)村人 口的 老齡 化趨 勢明 顯, 對 社會 保障 制度的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻 到 2050年, 發(fā)展 中國家 65歲 以上 老年 人口 將占 總?cè)?口的 15% 以 上, 亞太 地區(qū) 60歲 以上 老年人 將占 總?cè)丝?的 22% , 阿拉 伯 地區(qū) 占 13 4%
[ 5]

也在不斷弱化 。尤 其嚴(yán)重 的是, 在 社會急 劇轉(zhuǎn) 型和高 度信息化條件 下, 各 國傳統(tǒng) 的文化 價值觀 念受 到現(xiàn)代 西方價值觀念 的嚴(yán)重沖 擊, 個人主 義及商 業(yè)消 費文化 的價值觀同各 國既有的文 化價值 觀念處 于吸收 與排斥 的嚴(yán)重沖突狀 態(tài)。而 支持發(fā) 展中國 家非正 式社 會保障 制度深層文化 基礎(chǔ), 正是各 國千百 年形成 的文 化觀念 和價值體系。如果不 采取積 極有效 的措施 弘揚 和繼承 傳統(tǒng)文化觀念 和價值體 系, 那么傳 統(tǒng)非正 式社 會保障 制度的基礎(chǔ)則 面臨快速 瓦解的 風(fēng)險。社會 保障 正式制 度在鄉(xiāng)村地區(qū) 往往難以 提供有 效保障, 可 能使 一些發(fā) 展中國家在社 會急劇轉(zhuǎn)型 和外部 沖擊背 景下出 現(xiàn)社會 保障的制度真 空, 社 會無序 和社會 動蕩將 成為 一些國 家難以避免的 危機(jī)。

。雖 然 人口

老齡化的總趨勢 要慢于 歐美發(fā)達(dá) 國家, 但 由于發(fā) 展中 國家低下的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展水 平與落后 的社會 保障 制度, 使 其面臨的老齡化 挑戰(zhàn)更 為嚴(yán)峻。這 既表現(xiàn) 在發(fā)展 中國 家難以在較短時間 提升應(yīng) 對人口 老齡化 挑戰(zhàn)的必 備經(jīng) 濟(jì)基礎(chǔ), 同時表現(xiàn)在 眾多發(fā) 展中國 家尚未 找到適 合本 國國情的行之有 效的社 會保障制 度, 社會 保障制 度構(gòu) 建的任務(wù)十分繁 重。不但 如此, 由于 城鎮(zhèn) 化加速 發(fā)展 和勞動力頻繁流 動, 使在鄉(xiāng) 村居住 的老年 人口比 例較 之以前有較快提 升, 導(dǎo)致發(fā) 展中國 家老齡 化趨勢 更加 嚴(yán)峻。來自亞洲的人 口大國 如中國 和印度 的情況 清楚 地表明這一發(fā)展 趨勢, 顯然 對社會 保障制 度構(gòu)建 帶來 更為嚴(yán)峻的壓力和挑 戰(zhàn)。 ( 四 ) 支撐發(fā)展中國 家眾 多人 口 的傳 統(tǒng)保 障 制度 及其基礎(chǔ)受到嚴(yán)重沖 擊 對眾多發(fā)展中國 家而言, 正規(guī)化 的社 會保障 制度 建設(shè)步伐緩慢, 歐美 社會保 險制度 很難在 二元經(jīng) 濟(jì)結(jié) 構(gòu)下有效推進(jìn)。占發(fā)展中國 家人口總 數(shù) 80% 以 上的人 群事實上仍然是 憑借傳 統(tǒng)家庭 保障、土 地保 障、宗教

二、國外農(nóng)村社會保障制度改革的 新探索、新經(jīng)驗
為應(yīng)對社 會保障制 度面臨 的嚴(yán)峻 挑戰(zhàn), 許 多國家 立足本國實際 進(jìn)行了積 極的探 索, 在農(nóng)村 社會 保障制 度改革中積累 了寶貴的經(jīng)驗。 (一 ) 擴(kuò) 大社會保障 覆蓋 面 成為 農(nóng)村 社 會保 障改 革的中心議題 全球社會 保障制度面 臨的一 個嚴(yán) 峻挑戰(zhàn) 是, 世界 一半以上的人 口被排斥 在正式 社會保 障制度 之外。較 低的社會保障 覆蓋面已構(gòu) 成現(xiàn)代 社會保 障的一 個重要 制度性缺陷, 而被排 斥在社 會保障 體系之 外的 絕大多 數(shù)是農(nóng)村勞動 者。為克服 這一制 度缺 陷, 國際 勞工組 織近年來發(fā)起 了 擴(kuò)大社 會保障覆 蓋面的 全球運動 !,

采取多種措施 鼓勵發(fā)展 中國家 深化醫(yī) 療保險、 養(yǎng)老保 險制度改革, 并在加 大社會 保障的 覆蓋面 方面 取得了

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重要成效。如韓國醫(yī) 療保險覆 蓋面在 1977年為 20% , 到 1989年已擴(kuò)大到全國所有勞動者。哥斯達(dá) 黎加通過 醫(yī)療保險計劃和 免費公 共醫(yī)療服 務(wù), 也實 現(xiàn)了全 民覆 蓋。突尼斯通過推 行普遍 保障型 計劃, 養(yǎng) 老和醫(yī) 療保 險 的 覆 蓋 面 已 從 1989 年 的 60% 上 升 到 1995 年 的 84% 。南非通過實施 政府征 稅養(yǎng) 老保險 計劃, 領(lǐng) 取養(yǎng) 老金的人數(shù)已 超過 有資 格領(lǐng) 取養(yǎng) 老金 人數(shù) 的 5% , 印 度實施由中央和 州政府 支持的全 國養(yǎng)老 保險 計劃, 已 為全國 1 /4的老年人 提供養(yǎng) 老金。而 巴西 近年推 行的 社會救助養(yǎng)老金計劃 已使 1400萬 巴西人口脫離了絕對 貧困的狀態(tài)
[ 8]

國際農(nóng)村 社會保障制度 的一個 普遍經(jīng) 驗是 高度重 視社會保障長 效機(jī)制和 制度的 可持續(xù) 發(fā)展。由 于農(nóng)村 社會保障制度 的長期性、 復(fù)雜性 和高 度敏感 性, 制度 的實施面臨很 大的挑戰(zhàn) 性, 因此, 無論是 發(fā)達(dá) 國家還 是發(fā)展中國家 , 都高度 重視 模式選 擇、制度 設(shè)計、基 金投資營運及 保值增值, 高 度重視 管理平 臺建 設(shè)和管 理能力 提 升, 努 力 實 現(xiàn) 農(nóng)村 社 會 保 障制 度 的 可 持續(xù) 發(fā)展。 (三 ) 重視非繳費普惠型社會保險制度的推廣 為克服傳 統(tǒng)社會保險制 度在廣 大鄉(xiāng)村 地區(qū) 覆蓋面 和運行效率雙 低的被動 局面, 近 年來 在世界 銀行、國 際勞工組織、聯(lián)合國開 發(fā)計劃署等國際機(jī)構(gòu)的推動下, 不少國家開始 重視推行 非繳費、普 惠型社 會養(yǎng) 老金計 劃
[ 9]

。以上典型國家的數(shù) 據(jù)表明, 擴(kuò) 大社會

保障覆蓋面的改 革思路 及其政策 實施效 果, 對解 決農(nóng) 村社會保障問題 發(fā)揮了 重要作用。 擴(kuò)大社 會保障 面仍 將成為眾多發(fā)展中 國家解 決農(nóng)村 社會保 障問題的 中心 議題和改革思路, 受到更廣泛 的關(guān)注。 ( 二 ) 多層次社會保 險制 度及 其 可持 續(xù)發(fā) 展 受到 普遍關(guān)注 發(fā)達(dá)國家大多構(gòu) 建了包 括社 會養(yǎng)老 保險、企 業(yè)補 充養(yǎng)老保險及個人 儲蓄養(yǎng) 老保險 在內(nèi)的 多層次養(yǎng) 老保 障制度體系, 發(fā)展中 國家尚 不具備 實施這 一制度 的基 礎(chǔ)和條件。因為很難 在鄉(xiāng)村 地區(qū)推 廣城鎮(zhèn) 典型的 三方 負(fù)擔(dān)的社會保險 模式, 發(fā)展 中國家 更多強 調(diào)如何 將政 府提供的保障 (如社會 救助和普 惠制的 低水平 社會養(yǎng) 老金 ) 、家庭和 社區(qū) 能夠 提供 的保 障、市 場化 商 業(yè)機(jī) 構(gòu)提供的保險保 障進(jìn)行 組合與構(gòu) 建, 旨在 最大限 度地 擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆 蓋面, 努力 克服單 純社會 保險只 能覆 蓋城鎮(zhèn)職工的制 度缺陷。 毛里求 斯經(jīng)多 年的 探索, 逐 步建立起普惠制養(yǎng)老 金、國民 養(yǎng)老金、國民儲蓄基金、 公共服務(wù)養(yǎng)老金及各 類年金計劃, 并充分關(guān)注 75歲老 年人的高齡老人 補貼養(yǎng) 老金, 形成 了較為 完善的 多層 次養(yǎng)老保障制度, 受到普遍關(guān) 注和重視。 近年來, 在巴西、阿根 廷、南 非等 國建 立的 社會 救助養(yǎng)老保險計 劃, 通過以 政府籌 資為主 體的多 方籌 資渠道, 為老年勞動 者特別 是農(nóng)村 老年人 提供一 定水 平的社會救助性 養(yǎng)老金, 對擴(kuò)大 社會保 障覆 蓋面, 解 決農(nóng)村人口的養(yǎng) 老問題, 發(fā)揮了 重要作 用。巴西 的資 料顯示, 在農(nóng)村獲得 社會救 助養(yǎng)老 金的人 數(shù)是獲 得社 會保險金人數(shù) 的 63倍, 而支 出是 社會 保險 支出 的 40 倍, 非繳費的社會救 助養(yǎng)老 金成為 一些發(fā) 展中國 家社 會保障制度改革發(fā)展 的新特點。

。推 行這一計劃的直接意義在于 可以在 較短時間

內(nèi)迅速擴(kuò)大養(yǎng) 老保障覆 蓋面, 有助 于在減 輕老 年人生 活貧困方 面發(fā) 揮積 極的 政 策效 應(yīng)。從 1998年 至 2005 年, 已有 21個發(fā) 展中國家建立起普惠制社會養(yǎng)老金制 度, 社會養(yǎng)老金占人均 收入的比例 一般維 持在 20% 以 下, 最低的如阿爾 及利 亞 僅占 3 , 最高 的 如科 索沃 % 占 45 %
[ 10]

。有 14個國家社會養(yǎng)老金 計劃扮 演著補充

養(yǎng)老保險的角色, 覆蓋 面僅占 20% 左右, 而 另外 7國 覆蓋面超過 40% , 毛里求斯超過 100 , 南非近 86% , % 巴西占 40 。作為養(yǎng)老保障 體系的 核心制 度安排, 社 % 會養(yǎng)老金制度 的運行模式 和政策 效應(yīng)開 始受到 廣泛關(guān) 注。社會養(yǎng)老金計劃 的待遇 水平確 定需要 考慮 多種因 素, 既要有助于減 輕老年 人的收 入貧 困, 又要 力求避 免對工作收入 與儲蓄產(chǎn) 生負(fù)面 效應(yīng), 既要 考慮 作為單 一計劃或核心 計劃所發(fā) 揮的基 礎(chǔ)性保 障作用, 又要兼 顧作為補充性老年收入 來源并與其他保障計劃的銜接, 這是制度設(shè)計 和實施需要考慮的難點之一。 社會養(yǎng)老 金計劃對消除 老年人 貧困的 效果 是明顯 的。一項 研究 表明, 南非 地區(qū) 實 施社 會養(yǎng) 老 金計 劃, 使老年家庭的 貧困率從 55 9 下降到 22 9% , 赤貧率 % 從 38 2% 降至 2 5 。如果沒有建立 社會養(yǎng)老 金計劃, % 老年人家 庭貧 困率 可能 會提 高 26 - 33 % %
[ 11 ]

。社會

養(yǎng)老金計劃也 可使老年人 可能擁 有更好 的健康 條件和 健康狀況。社會養(yǎng) 老金計 劃、收入 調(diào)查計 劃和 補充性 計劃為老年勞 動者提供了重要的經(jīng)濟(jì)保障。 社會養(yǎng)老 金計劃的主 要優(yōu)點 在于, 政 府承 擔(dān)了最 低水平的養(yǎng)老 金責(zé)任, 計 劃設(shè)計 簡單 并易于 推行, 體

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現(xiàn)社會公平原則, 便于操 作實施。缺 陷在 于如果 領(lǐng)取 年齡過 低, 如 60歲 領(lǐng) 取, 可 能會 帶來 較 重的 財 政負(fù) 擔(dān); 養(yǎng)老金待遇水平偏低, 僅僅可以維 持老年人生計, 如果作為普 惠制 養(yǎng)老 金容 易使 部 分老 年人 陷 入貧 困, 作為一種補充性計 劃則可 彌補強 制性社 會保險計 劃難 以顧及的人群及 地區(qū)。但 對眾多 發(fā)展中 國家 而言, 受 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人 們參保 能力和 參保意 識的 限制, 尤 其是受制度條件 和管理 能力的限 制, 低水 平的普 惠制 社會養(yǎng)老金制度在 相當(dāng)長 時期內(nèi) 應(yīng)該是 一項非常 重要 的養(yǎng)老保障制 度, 對擴(kuò) 大覆蓋 面, 消除 老年 貧困, 有 效應(yīng)對老齡化挑 戰(zhàn), 將會 產(chǎn)生積 極的政 策效 應(yīng)。國際 機(jī)構(gòu)對普遍保障 的養(yǎng)老 計劃給予 高度評 價, 認(rèn)為 這種 制度安排結(jié)構(gòu) 簡單, 易 于實施, 交易成 本低, 有 助于 避免資格審查的逆 選擇和 克服最 低養(yǎng)老 金計劃的 道德 風(fēng)險, 有助于社會 消除貧 困目標(biāo) 的實現(xiàn)。 但由于 不少 國家擔(dān)心這種模 式可能 造成未來 養(yǎng)老金 支付 危機(jī), 目 前實施這一模式的國家并不多 。較典型 的有毛里求斯, 南非、納米比亞、尼 泊爾及 新西 蘭等國。 毛里求 斯的 普遍保障養(yǎng)老計劃始 于 20世 紀(jì) 50 年代, 70年 代末期 包括社會風(fēng)險 評估、控制, 又 包括 社會風(fēng) 險的 補償機(jī) 制; 既注 重發(fā) 揮經(jīng) 濟(jì) 保障 作用, 同時 注重 能 力提 升, 形成有效社會 資本; 既注 重靜態(tài) 機(jī)制 構(gòu)建, 又 注重動 態(tài)調(diào)整及反饋 機(jī)制的完 善。三是注 重正式 制度 與非正 式制度同步推 進(jìn)的綜合 協(xié)調(diào) 推進(jìn)思 路。多年 來, 發(fā)展 中國家重視推 進(jìn)養(yǎng)老保 障正式 制度, 往往 忽略 弘揚傳 統(tǒng)非正式制度 的重要功能。 (五 ) 注重發(fā)揮傳統(tǒng)非正式保障制度的積極作用 受工業(yè)化 、城市 化尤 其是經(jīng) 濟(jì)全 球化的 影響, 發(fā) 展中國家傳統(tǒng) 非正式保 障制度 受到很 大沖擊。 盡管如 此, 在一 些國 家, 傳 統(tǒng)非 正式 保 障制 度如 家 庭保 障、 宗教組織的保 障、行 業(yè)社團(tuán) 的保障 等仍然 在鄉(xiāng) 村經(jīng)濟(jì) 中發(fā)揮著主要 的經(jīng)濟(jì)保 障作用
[ 12]

。如何從 政府 層面、
[ 13]

從制度層面促 進(jìn)傳統(tǒng)保 障制度 發(fā)揮更 重要作 用, 也是 新世紀(jì)社 會保 障制 度 的一 個重 要 特點 。 即使 是在

發(fā)達(dá)國家, 家庭的 作用也 受到更 多關(guān) 注, 家庭 中代際 關(guān)系在某種程 度上趨于 緩和, 尊重 老人成 為一 種社會 風(fēng)氣。尤其是東南亞地 區(qū)長期受中國儒家文化的影響, 從制度立法、家 庭經(jīng)濟(jì) 資助、居 住安 排、文化 教育等 方面強化家庭 文化及家 庭保障 作用。東南 亞各 國的家 庭保障傳統(tǒng)在 一定程度 上仍受 到重視, 有 效抑 制了這 一地區(qū)老年人 自殺率上 升的發(fā) 展勢頭。聯(lián) 合國 老齡問 題國際行動計 劃特別提 倡子女 贍養(yǎng)父 母, 強調(diào) 從社會 的文化價值取 向上倡導(dǎo)家庭養(yǎng)老文化的制度建設(shè)。 家庭保障 和家庭養(yǎng)老傳 統(tǒng)是除 歐美以 外世 界大多 數(shù)國家的一種 制度文化 現(xiàn)象。盡管 在歐洲 漫長 的歷史 進(jìn)程中, 也有不同 形式的 家庭保 障, 但子 女對 父母的 供養(yǎng)是以一定 的經(jīng)濟(jì)利 益交換 為前提, 而 非一 種文化 傳承和道德責(zé) 任。在歐美 強勢的 經(jīng)濟(jì)、科 技文 化的掃 蕩中, 非西方社會的 家庭保 障制度 及文化 傳統(tǒng) 受到猛 烈沖擊。不僅如 此, 這種 沖擊仍 在加 速: 一些 國家逐 步深度地卷入 了現(xiàn)代化 浪潮, 家庭 保障傳 統(tǒng)被 嚴(yán)重弱 化。典型意義上的社 會保險 制度在 鄉(xiāng)村能 否成 為主流 的制度形式, 仍有 待歷史 的檢驗, 明智的 是應(yīng) 當(dāng)加強 研究家庭保障 如何與社會 保障相 融合而 不是簡 單被替 代。這是眾多發(fā)展中 國家必 須面對 并妥善 處理 的重大 戰(zhàn)略問題。我們認(rèn) 為, 家庭保 障能 否創(chuàng)新 和傳 承的關(guān) 鍵, 既在于現(xiàn)實的 決策層 面的重 視, 而更 在于 對青少 年一代強化傳 統(tǒng)文化的 教育并 不斷發(fā) 揚光大。 通過文 化與道德的重 建, 重 新找回 傳統(tǒng)家 庭文化 中蘊 含的極

的覆蓋面已 達(dá) 到 98% , 而 1983年 的 改革 方案 又 首次 對 75歲以上的老年人提 供較 高數(shù) 額的養(yǎng) 老金。顯 然, 對高齡人口提供較 低水平 的普惠 制養(yǎng)老 金對許多 發(fā)展 中國家具有重要 借鑒意 義。普惠型 養(yǎng)老金 制度利 大于 弊, 尤其在實現(xiàn)全面覆蓋和幫助農(nóng)村老 年人脫貧方面, 這一制度 有著 明顯 的優(yōu) 勢, 被 越 來越 多的 國 際組 織、 政府、非 政府 機(jī) 構(gòu) 和 從事 社 會 保 障研 究 的 學(xué) 者們 所 重視。 ( 四 ) 積極探索實施社會風(fēng)險管理策略框架 社會風(fēng)險管理策 略框架 是近年 來世界 銀行在 發(fā)展 中國家積極倡導(dǎo) 的一種 綜合性的 社會保 護(hù)計 劃。區(qū)別 于傳統(tǒng)的養(yǎng)老保 障制度, 社 會風(fēng)險 管理強 調(diào)通過 風(fēng)險 分析、風(fēng)險控制與 預(yù)警、風(fēng) 險補 償?shù)臋C(jī) 制創(chuàng) 新, 強調(diào) 整合政府、市場、家 庭及民 間的 社會保 護(hù)資 源, 形成 對發(fā)展中國家鄉(xiāng) 村治理 的一種探 索性制 度模 式, 取得 了較為明顯的政 策效果, 可 望成為 發(fā)展中 國家一 種重 要的社會保護(hù)制 度。社會風(fēng) 險管理 策略框 架的特 點可 概括為: 一是注重 多種制 度資源 的整合。 既包括 政府 主導(dǎo)的社會保險、 社會救 助, 又包括 市場 化的商 業(yè)保 險機(jī)制、小額保險 機(jī)制, 同時 強調(diào)發(fā) 揮家 庭及宗 教組 織的重要作用
[ 4]

。二是強調(diào)系統(tǒng)性 和整體 性原則。既

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為豐富的社會保 障傳統(tǒng) 制度資 源。顯而 易見, 對 傳統(tǒng) 的尊重和傳承創(chuàng) 新, 是我們 應(yīng)對社 會風(fēng)險 的豐富 制度 資源, 尤須認(rèn)真梳理 、提煉 并推 陳出 新。此 外, 行業(yè) 組織、互助保險、民間 互助等 多種形 式的 保障形 式在 發(fā)展中國家廣大鄉(xiāng) 村地區(qū) 發(fā)揮著 重要基 礎(chǔ)性保障 的作 用。政府在資金政 策方面 的扶持 很有必 要, 使其 更好 發(fā)揮積極的保障作用 。 入的 5% - 6 , 占到 GDP 的 2 左右。實行 普遍保障 % % 的澳大利亞、新西 蘭、冰島等 國的 農(nóng)村社 會保 障資金 全部源于財政 補貼。非洲、南 美洲 的發(fā)展 中國 家也根 據(jù)其不同的經(jīng) 濟(jì)實力和具 體情況 對農(nóng)村 養(yǎng)老保 險提供 不同程度的財 政補貼。我國 農(nóng)村養(yǎng) 老保險 籌資 方式堅 持以財政補貼 、集體 補助和 個人繳 費相結(jié) 合的 多元化 籌資方式。政府在農(nóng) 村醫(yī)療 保障和 社會救 助方 面加大 了財政投入, 是近年 來農(nóng)村 社會保 障加快 發(fā)展 的關(guān)鍵 約束條件。我國需要加 大對農(nóng)村社會保障的支持力度, 并將其納入 經(jīng)濟(jì) 社會 發(fā)展 戰(zhàn) 略布 局和 長 期發(fā) 展計 劃。 在 十二五 ! 至 十三五 ! 期間, 各級財 政應(yīng)逐步加

三、國外農(nóng)村社會保障制度 改革和發(fā)展對我國的啟示
(一 ) 立足本國實際推進(jìn)農(nóng)村社會保障改革發(fā)展 國際經(jīng)驗表明, 農(nóng) 村社會 保障制 度的 模式選 擇和 可持續(xù) 發(fā) 展, 必 須植 根于 本 國的 社 會、經(jīng) 濟(jì)、政 治、 文化制度條件, 必須 充分挖 掘本國 制度資 源的重 要潛 在價值, 重視 正式 制 度與 非正 式 制度 的融 合 與創(chuàng) 新, 重視社會心理、文 化習(xí)俗、行 為模式 對養(yǎng) 老保障 制度 長期發(fā)展的重要 制約影 響作用。國 外成功 經(jīng)驗的 引進(jìn) 和借鑒, 必須與中 國的制 度文化 條件相 融合。對 一些 技術(shù)機(jī)制可以較 快吸收 運用, 但制 度內(nèi)核 尤其是 價值 內(nèi)核通常很難照 搬和簡 單移植。現(xiàn) 代社會 保障制 度在 廣大鄉(xiāng)村地區(qū)推 進(jìn)的同 時, 仍然必 須高度 關(guān)注傳 統(tǒng)制 度資源和文化資源 在制度 融合和 改革推 動中的重 要作 用。因而, 國際比較 的最大 優(yōu)勢 在于, 既 要全面 系統(tǒng) 了解國外社會保 障的發(fā) 展特點, 又 要歸納 出為何 如此 發(fā)展, 探尋其制度 文化根 源, 更重要 的還 在于通 過深 度比較, 探索不同類 型制度 環(huán)境和 制度文 化條件 的趨 同性與差異性, 探索 中國特 色社會 保障自 身發(fā)展 道路 的內(nèi)在演化規(guī)律, 探 索文化 融合進(jìn) 程及其 對制度 變遷 內(nèi)在影響作用、傳 導(dǎo)機(jī) 制、傳導(dǎo) 方式等, 進(jìn)而揚 長避 短地探索自身發(fā) 展道路。這 已成為 社會保 障國際 比較 和國際經(jīng)驗借鑒的一 個重要方法論原則。 ( 二 ) 加大各級財政投入 多數(shù)國家對農(nóng)村 社會保 障項目 都給予 了強有 力的 財政支持, 充分發(fā)揮 社會保 障在國 民收入 再分配 中的 重要功能。這是值 得重視 的國際 經(jīng)驗。從 一些國 家農(nóng) 民社會養(yǎng)老 保險 資金 來源 中財 政 支持 所占 比 例來 看, 德國 和 奧 地 利為 70 , 芬 蘭 為 75% , 希 臘 占 90% 。 % 1999年德國的農(nóng)村社會保障 預(yù)算占 食品、農(nóng)業(yè) 和林業(yè) 部總預(yù)算的 67 。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國 家波蘭對 農(nóng)村社 會養(yǎng)老 % 保險的財政補貼達(dá)到 94 , 財 政補貼占 到國家 財政收 %

大對農(nóng)村養(yǎng)老 保障的財 政投入, 進(jìn) 一步完 善中 央財政 對農(nóng)村社會保 險的轉(zhuǎn)移 支付制 度, 明確中 央與 地方財 政責(zé)任, 逐步理順中 央與地 方對農(nóng) 村社會 保險 補貼的 事權(quán)、財權(quán)關(guān)系, 實現(xiàn) 政府對 農(nóng)村 社會保 障財 政投入 的制度化、常態(tài)化。 (三 ) 構(gòu)建農(nóng)村多層次社會保障體系 發(fā)達(dá)國家 多層次實施 社會養(yǎng) 老金 計劃、普 惠制養(yǎng) 老金、社 會救 助養(yǎng) 老 金制 度, 重 視綜 合救 助 的經(jīng) 驗, 重視農(nóng)村醫(yī)療 保障機(jī)制 的創(chuàng)新, 對 我國正 在推 進(jìn)中的 農(nóng)村社會保 障體 系建 設(shè)具 有 一定 的經(jīng) 驗 借鑒 與啟 示。 尤其需要重視 政府財政 補貼與 個人責(zé) 任相結(jié) 合, 社會 保障制度與市 場機(jī)制相 結(jié)合, 社會 保障與 家庭 保障相 結(jié)合, 經(jīng)濟(jì)保障、服 務(wù)保 障與精 神慰 藉相結(jié) 合, 積極 探索有中國特 色的農(nóng)村社會保障發(fā)展道路。 如何在我 國廣大農(nóng)村 地區(qū)建 立廣 覆蓋、多 層次的 社會保障制度 , 最終 完成覆 蓋城鄉(xiāng) 居民的 社會 保障體 系構(gòu)建的宏偉 目標(biāo), 這 是一 項長期、 艱巨、極 具挑戰(zhàn) 性的戰(zhàn)略任務(wù), 也是我國未來 10年農(nóng)村社會保障體系 建設(shè)的重中之 重。需 要從國 家宏觀 戰(zhàn)略的 高度 構(gòu)建農(nóng) 村多層次社會 保障制度體系, 以有效應(yīng)對人口老齡化、 社會轉(zhuǎn)型及風(fēng) 險社會的 嚴(yán)峻 挑戰(zhàn)。此 外, 需要 結(jié)合中 國實際, 探索重構(gòu) 社會保 障制度, 制定實 施社 會風(fēng)險 管理策略框架 和旨在提升 勞動者 能力的 積極社 會政策 及資產(chǎn)建設(shè)策 略等, 實現(xiàn)農(nóng) 村社會 保障制 度與 社會風(fēng) 險管理的跨越 式發(fā)展。 (四 ) 探索農(nóng)村社�；鸨Ｖ翟鲋敌峦緩� 在我國動 態(tài)經(jīng)濟(jì)、金融環(huán) 境和 潛在通 貨膨 脹壓力 的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下 , 需 要借鑒 國際經(jīng) 驗, 盡快 將農(nóng) 村社保 基金的保值增 值工作提 上議事 日程�，F(xiàn)有 的農(nóng) 村社保

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基金投資辦法將 會導(dǎo)致 積累的社 保基金 貶值, 對 農(nóng)村 社保制度改革的 整體推 進(jìn)帶來阻 力。各界 對開放 社保 基金進(jìn)入資本市 場的呼 聲很高, 尤需審 慎對 待。即使 在不少發(fā)達(dá)國家, 對農(nóng)村 養(yǎng)老保 險基金, 一般也 是禁 止或嚴(yán)格限制進(jìn) 入股票 市場投資, 對一般 補充性 保險 基金也有嚴(yán)格的 比例限 額。我國 資本市 場不 完善, 風(fēng) 險過大, 社�；� 投資股 票的做 法應(yīng)嚴(yán) 格限 制。建議 盡快推出社會保基金 長期國債投資項目, 發(fā)行 30年以 上社�；痖L期 社會保 障定項國 債, 國債 利率實 行指 數(shù)化浮動, 盯住經(jīng) 濟(jì)增 長率、利 率, 通貨 膨脹等 多種 綜合指數(shù), 實施動 態(tài)調(diào)控。一 方面提 高社 �；� 長期 國債利率, 提升社 �；� 的保值 增值能 力; 另一 方面 國家可主導(dǎo)基礎(chǔ) 設(shè)施、重 點項目 的投資, 增強國 家對 宏觀經(jīng)濟(jì)及長期 戰(zhàn)略發(fā) 展的調(diào)控 能力。加 強農(nóng)村 社會 保險基金的管理、 監(jiān)督與 有效營 運, 努力 實現(xiàn)基 金保 值增值, 這對于農(nóng)村 社會保 障制度 長期可 持續(xù)發(fā) 展發(fā) 展具有重要作用。 ( 五 ) 提升農(nóng)村社會保障管理能力 農(nóng)村社會保障制 度構(gòu)建 是一項 異常艱 巨的社 會系 統(tǒng)工程, 必須高度重 視管理 制度的 構(gòu)建和 管理能 力的 提升。在有關(guān)農(nóng)村 社會保 障國際 比較與 借鑒 中, 人們 更多關(guān)注政策與 制度運 行模式的 經(jīng)驗借 鑒, 而較 為忽 略管理制度構(gòu)建 的重要 作用。國 際經(jīng)驗 表明, 農(nóng) 村社 會保障管理的制 度化、規(guī) 范化和 長期可 持續(xù) 發(fā)展, 能 夠提升社會保障 制度的 運行效率, 增強社 會公眾 對社 會保障制度的信 任度及 信心指數(shù), 這是農(nóng) 村社會 保障 制度長期可持續(xù) 發(fā)展的 重要基 礎(chǔ)。因此, 國家科 學(xué)地 進(jìn)行制度設(shè)計, 并通 過各種 方式完 善農(nóng)村 社會保 障體 系建設(shè), 建立 人們 對 農(nóng)村 社會 保 障體 系建 設(shè) 的信 心, 是我國農(nóng)村社會保 障體系 建設(shè)可 持續(xù)發(fā) 展值得重 視的 國際經(jīng)驗。 在我國完善農(nóng)村 社會保 障體 系建設(shè) 的過 程中, 需 要不斷提高農(nóng)村 社會保 障基層管 理機(jī)構(gòu) 的能 力, 為促 進(jìn)農(nóng)村社會保障制 度的可 持續(xù)發(fā) 展提供 必要的組 織管 責(zé)任編輯 楊海洋
B ank , 2009

理、資金保障和專 業(yè)人才 條件。重視 吸取 國外 在農(nóng)村 社會保障體系 建設(shè)中的 經(jīng)驗教 訓(xùn), 克服農(nóng) 村社 會保障 發(fā)展中的欠費 問題, 待遇 水平偏 低問題 , 農(nóng)村 社會救 助范圍過小問題, 農(nóng)村社�；� 管理和保值增值問題, 農(nóng)村社會保障 管理效率 問題等, 努 力推進(jìn) 我國 農(nóng)村社 會保障體系建 設(shè)與改革發(fā)展。

[ 參 考 文 獻(xiàn)

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2008 U nive rsity o f B ath ,

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  本文關(guān)鍵詞：國外農(nóng)村社會保障制度改革的新探索及其啟示，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。