本文關(guān)鍵詞：農(nóng)民工社會保障十大矛盾分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

農(nóng)民工社會保障十大矛盾分析 摘要：農(nóng)民工社會保障問題是當(dāng)前全社會關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。農(nóng)民工社會保障領(lǐng)域存在十大矛盾，要求政府進(jìn)一步強(qiáng)化自身職能，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，按照工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路解決這些矛看，，加快建立和完善農(nóng)民工社會保障體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工，社會保障，矛盾，建議

一、引言

農(nóng)民工是在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段涌現(xiàn)出來的一支新型勞動大軍，是推動中國經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)變革的巨大力量。農(nóng)民工社會保障問題是我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期面臨的突出問題之一。解決好農(nóng)民工社會保障問題是我國社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必然要求。但由于現(xiàn)行不公平的制度安排及多種因素的影響，面向農(nóng)民工群體的社會保障建設(shè)仍顯得蒼白，大多數(shù)農(nóng)民工仍享受不到基本的社會保障。農(nóng)民工社會保障權(quán)益受損已影響到我國社會公平、安全穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，因此加快建立和完善農(nóng)民工社會保障體系顯得十分必要和緊迫。

二、農(nóng)民工社會保障領(lǐng)域的十大矛盾

1.農(nóng)民工社會保障問題的重要性與受重視不夠之間的矛盾。農(nóng)民工社會保障問題是一個(gè)需要政府、企業(yè)、勞動者自身及全社會關(guān)注的重大問題。構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度是體現(xiàn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定、加快城市化進(jìn)程和解決“三農(nóng)”問題的需要，是構(gòu)建和諧社會和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策的應(yīng)有之義，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前，農(nóng)民工社會保障問題受到的重視還不夠。政府部門或以農(nóng)民工擁有土地為由不必將其納入到社會保障體系，或認(rèn)為當(dāng)前財(cái)力有限還未到將農(nóng)民工納入社會保障體系的時(shí)候。企業(yè)則追求經(jīng)濟(jì)收益最大化而設(shè)法逃避社會保險(xiǎn)責(zé)任。農(nóng)民工一部分只考慮到眼前經(jīng)濟(jì)收入而忽視長遠(yuǎn)的社會保險(xiǎn)收益和未來的生活保障；一部分對政府的社會保障政策缺乏信心。調(diào)查顯示，只有21% 的農(nóng)民工相信政府會建立較完整的社會保障制度，39.3%比較相信，15.3%不相信，24.4%說不清楚；還有一部分農(nóng)民工對社會保險(xiǎn)不甚了解，9.8% 的農(nóng)民工不知道什么是養(yǎng)老保險(xiǎn)，33% 的農(nóng)民工不知道什么是失業(yè)保險(xiǎn)。因此，對農(nóng)民工社會保障問題的重視不夠?qū)е抡母黜?xiàng)政策措施推進(jìn)遲緩，企業(yè)則從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對職工社會保障大包大攬的一個(gè)極端走向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代將職工社會保障責(zé)任推得一干二凈的另一個(gè)極端，農(nóng)民工自身也缺乏積極性和主動性。

2.農(nóng)民工在法理上的平等保障權(quán)與法制保障不足之間的矛盾。社會保障是社會(國家)通過立法，采取強(qiáng)制手段對國民收入進(jìn)行分配和再分配形成社會消費(fèi)基金，對基本生活發(fā)生困難的社會成員給予物質(zhì)上的幫助，以保證勞動力再生產(chǎn)和社會安定的一系列的有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。我國《憲法》第45條明文規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此，社會保障

具有強(qiáng)制性，體現(xiàn)的是一種國家人權(quán)思想，同時(shí)作為公共產(chǎn)品，它又具有非競爭性和非排他性，社會保障應(yīng)面向全體公民，而不應(yīng)成為少數(shù)人的專利。

經(jīng)過長期努力，我國基本構(gòu)建起了針對城鎮(zhèn)居民的社會保障制度框架，而農(nóng)民工社會保障權(quán)益還缺乏法制保障。(1)部分社會保障立法在適用主體的規(guī)定上未明確將農(nóng)民工涵蓋在內(nèi)。如《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，規(guī)定城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但對農(nóng)民工是否適用該決定未作說明，導(dǎo)致實(shí)踐中將農(nóng)民工排除在適用范圍之外。(2)對農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的社會保障實(shí)行差別立法。如上海將社會保障主體分為本市城鎮(zhèn)職工、外來從業(yè)人員和失地農(nóng)民三類，不同主體適用不同的法律規(guī)范，對農(nóng)民工適用《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》。這從制度上排斥農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障權(quán)。

3.農(nóng)民工社會保障訴求強(qiáng)烈與覆蓋率低之間的矛盾。調(diào)查中問及“你目前最關(guān)心的政策是什么?”時(shí)，選擇社會保險(xiǎn)的占59.9%。問及“如果政府、單位和個(gè)人三方共同承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用，您是否愿意參加社會保險(xiǎn)?”，非常愿意的占34.7% ，比較愿意的占50.4% ，二者合計(jì)達(dá)85.1%。表明大部分農(nóng)民工渴望享有社會保障待遇。

與強(qiáng)烈的訴求相比，農(nóng)民工社會保障的覆蓋率卻很低。(1)社會保險(xiǎn)參保率低。調(diào)查顯示：26.1%的農(nóng)民工遭遇過工傷事故，其中只有13.2%的農(nóng)民工得到了雇主的全額醫(yī)療等費(fèi)用補(bǔ)償，得到一部分的占61.8% ，沒有得到的為25.O% 。農(nóng)民工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率分別只有10.9%、18.1%。(2)社會福利和社會救助缺乏。如在住房方面，我國自1999年實(shí)施的城鎮(zhèn)廉租房制度絕大多數(shù)地區(qū)只針對城鎮(zhèn)中低收人家庭，很少將農(nóng)民工涵蓋在內(nèi)。由于戶籍障礙等諸多因素的制約，農(nóng)民工購買經(jīng)濟(jì)適用房困難重重。調(diào)查顯示，54.4%的農(nóng)民工租房居住，36.1% 由雇主或單位提供住房，2.4%住在親戚家，只有4.9%的農(nóng)民工自己買房。其中租房居住的農(nóng)民工大多聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”，居住條件差，由雇主或單位提供的住房大多擁擠不堪，建筑行業(yè)農(nóng)民工則大多居住在簡易工棚里，居住條件惡劣。社會救助方面，65.8%的農(nóng)民工在城市有過失業(yè)的經(jīng)歷，49.1%的農(nóng)民工在城市遭遇過生活陷入困境無法生存的情況，其中得到政府救助的僅占3.4%。

4.社會保障供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間的矛盾�，F(xiàn)有的保障項(xiàng)目大都集中在社會保險(xiǎn)項(xiàng)目特別是繳費(fèi)項(xiàng)目上，社會救助和社會福利等財(cái)政支出性項(xiàng)目普遍不足。社會保險(xiǎn)關(guān)系是建立在穩(wěn)定的勞動關(guān)系基礎(chǔ)上，需要參保者持續(xù)繳費(fèi)，而社會救助和社會福利項(xiàng)目是政府的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，不需要受助對象的繳費(fèi)，很適合農(nóng)民工中無雇傭關(guān)系的非正規(guī)就業(yè)群體�，F(xiàn)行社會保障政策更注重農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付資格是建立在長期繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的基礎(chǔ)之上的，這只適合于農(nóng)民工中的雇傭勞動者，而連續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金對于無雇傭關(guān)系的個(gè)體勞動和自營職業(yè)的農(nóng)民工群體來說則是一個(gè)很大的困難，導(dǎo)致多數(shù)處于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工無法獲得保障。因此，農(nóng)民工社會保障政策在繳費(fèi)性社會保險(xiǎn)項(xiàng)目和非繳費(fèi)性社會救助、社會福利項(xiàng)目之間的供給結(jié)構(gòu)性失衡，直接導(dǎo)致多數(shù)處于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工無法獲得社會保障。

5.農(nóng)民工流動性強(qiáng)與社會保障制度靈活性弱之間的矛盾。農(nóng)民工就業(yè)的最大特點(diǎn)是高流動性，這要求社會保障制度具有一定的靈活性與其相適應(yīng)。我國社會保險(xiǎn)目前還處于省級統(tǒng)籌，絕大多數(shù)省份社會養(yǎng)老保險(xiǎn)并沒有實(shí)現(xiàn)基金全省范圍的統(tǒng)收統(tǒng)支，地區(qū)之間、

城鄉(xiāng)之間建立農(nóng)民工社會保障體系的進(jìn)度亦不一致，發(fā)展極不平衡。同時(shí)由于沒有相關(guān)政策進(jìn)行銜接，社會保險(xiǎn)關(guān)系難以在異地之間轉(zhuǎn)移接續(xù)，這種低層次的統(tǒng)籌與農(nóng)民工高流動性極不相適。當(dāng)農(nóng)民工在地區(qū)之間、省內(nèi)不同城市之間流動或返鄉(xiāng)時(shí)，多數(shù)人會選擇退保，導(dǎo)致參保中斷。2008年2月23日中央電視臺《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》節(jié)目報(bào)道了廣東農(nóng)民工春節(jié)期間每日上千人排隊(duì)退保，而辦理轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系的則寥寥無幾。這種缺乏靈活性的制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，使農(nóng)民工社會保險(xiǎn)成為“紙上畫餅”。

6.農(nóng)民工收入水平偏低與社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高之間的矛盾。農(nóng)民工收入來源十分單一，調(diào)查顯示，90.7% 的農(nóng)民工以打工收入為主要生活來源。但農(nóng)民工大多就業(yè)于次屬勞動力市場，就業(yè)形式大多屬于非正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)，工資低，收入來源不穩(wěn)定，利益普遍受損，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，這導(dǎo)致農(nóng)民工無力繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，或因經(jīng)費(fèi)困難而中斷社會保險(xiǎn)關(guān)系。調(diào)查顯示，造成農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)中斷的原因中，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)困難的分別為41.4%、36.7%。從社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率來看，一方面由于考慮到與未來城鎮(zhèn)保障體系接軌，大部分地方的農(nóng)民工社會保險(xiǎn)繳費(fèi)水平通常以城鎮(zhèn)職工繳費(fèi)水平為標(biāo)準(zhǔn)，而未考慮到農(nóng)民工的實(shí)際繳費(fèi)能力。另一方面，近年來我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集模式開始由現(xiàn)收現(xiàn)付型向部分積累型轉(zhuǎn)變，“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式逐漸確立，但由于短期內(nèi)政府無力承擔(dān)高額的轉(zhuǎn)軌成本，采取提高當(dāng)期繳費(fèi)水平的方式來消化轉(zhuǎn)軌成本，繳費(fèi)能力有限的農(nóng)民工面對高費(fèi)率望而卻步。

7.各地保障模式的多樣性與實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌之間的矛盾。由于農(nóng)民工社會保障是在我國社會轉(zhuǎn)型過程中社會保障領(lǐng)域產(chǎn)生的新問題，對于應(yīng)該構(gòu)建什么樣的農(nóng)民工社會保障制度，學(xué)術(shù)界對此看法不一，目前存在“回歸說”、“吸入說”和“綜合說”三種不同的觀點(diǎn)，各地也進(jìn)行了探索和嘗試。(1)將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系。如蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的本地農(nóng)民工大都參加了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民住院保險(xiǎn)；(2)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系。如廣東省從1994年開始就將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)體系，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣參加各項(xiàng)社會保險(xiǎn)；(3)對農(nóng)民工實(shí)行綜合保險(xiǎn)，即單獨(dú)建立一套有別于城鎮(zhèn)職工基本社會保險(xiǎn)制度的新的保障制度。如上海市從2002年9月開始對外來從業(yè)人員實(shí)施綜合保險(xiǎn)制度，為包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來從業(yè)人員量身定制社會保險(xiǎn)。成都市于2003年為非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員建立了綜合社會保險(xiǎn)制度。

各地農(nóng)民工保障模式呈現(xiàn)出多樣性，保障政策不一致，進(jìn)展不平衡，在參保率、參保方式、具體措施上都不盡相同。同時(shí)由于地區(qū)之間、省份之間和城鄉(xiāng)之間缺乏轉(zhuǎn)移銜接和互連互通的措施，農(nóng)民工因暫時(shí)失業(yè)或頻繁變動工作，難以達(dá)到規(guī)定的最低繳費(fèi)年限(15年)，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移困難，保險(xiǎn)關(guān)系經(jīng)常中斷。這就造成了地區(qū)之間、農(nóng)民工之間新的不平衡和不公平，給社會保障實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌設(shè)置了新的障礙。

8.保障供給單一化與農(nóng)民工二次分化導(dǎo)致的保障需求多樣化之間的矛盾。農(nóng)民工二次分化后日益成為一個(gè)異質(zhì)性的群體。根據(jù)“市民化”程度的不同，農(nóng)民工大致分化成三類：“市民化”較高的農(nóng)民工、處于流動狀態(tài)的農(nóng)民工和農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工的傳統(tǒng)農(nóng)民。同時(shí)，由于對生產(chǎn)資料、資金、技術(shù)等社會資源的占有狀況不同，他們面臨的社會風(fēng)險(xiǎn)以及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力存在較大差異，對不同項(xiàng)目的社會保障需求的急迫程度也不一樣。因

此作為一個(gè)異質(zhì)性群體，農(nóng)民工的社會保障需求呈現(xiàn)多樣化。

但實(shí)際中對農(nóng)民工的社會保障供給卻比較單一。(1)沒有考慮到農(nóng)民工的“市民化”程度差異。目前，大多數(shù)城市的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的供給模式單一、缺乏組合，希望用一種保障供給模式來滿足所有農(nóng)民工的保障需求，如單獨(dú)采取直接擴(kuò)面或建立綜合社會保險(xiǎn)，沒有考慮到農(nóng)民工的“市民化”程度差異將這兩種社會保險(xiǎn)供給模式進(jìn)行組合，從而只分別適合農(nóng)民工群體中的部分人群。(2)沒有考慮到農(nóng)民工規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)能力的強(qiáng)弱。由于農(nóng)民工的就業(yè)狀況不同，他們面臨的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)能力也不一樣，因此各種社會保障項(xiàng)目對他們的急迫程度也不一樣。目前一部分農(nóng)民工面臨的最大的、最緊迫的風(fēng)險(xiǎn)是工傷、失業(yè)、疾病等即時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)，而退休后的收入保障風(fēng)險(xiǎn)是長期的，并且取得社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付資格需要長期繳費(fèi)積累，這相應(yīng)地要求提供勞動者在短期喪失勞動能力或暫時(shí)失去工作崗位時(shí)的收入保障，以使勞動者在長期內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)以維持繳費(fèi)能力。目前保障項(xiàng)目過分注重農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的未來收入保障項(xiàng)目，忽視工傷、失業(yè)、醫(yī)療生育等短期保險(xiǎn)項(xiàng)目。

9.個(gè)人賬戶“空帳化”風(fēng)險(xiǎn)與向農(nóng)民工擴(kuò)面之間的矛盾。隨著“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐漸確立，我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集模式開始由現(xiàn)收現(xiàn)付型向部分積累型轉(zhuǎn)變。但由于近期內(nèi)政府無力承擔(dān)高額的轉(zhuǎn)軌成本，在退休人員不斷增多的情況下，“統(tǒng)帳結(jié)合”的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度利用個(gè)人賬戶和社會統(tǒng)籌兩部分混賬管理的財(cái)務(wù)制度向個(gè)人賬戶透支，導(dǎo)致個(gè)人賬戶的“空帳運(yùn)行”。據(jù)原勞動和社會保障部有關(guān)資料顯示，到2005年底，我國養(yǎng)老金“空賬”已經(jīng)達(dá)到8000億元。如果政府不能盡快支付轉(zhuǎn)軌成本，承擔(dān)財(cái)務(wù)上的兜底責(zé)任，個(gè)人賬戶就會始終存在“空帳化”的風(fēng)險(xiǎn)，并且風(fēng)險(xiǎn)將不斷積累。在這種情況下，向農(nóng)民工群體擴(kuò)面固然會降低制度內(nèi)撫養(yǎng)率，養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)收支狀況會得到改善，但這只會導(dǎo)致新加入的農(nóng)民工群體個(gè)人賬戶空帳運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。所以，這種擴(kuò)面只會在推遲風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)積累更多的風(fēng)險(xiǎn)。這一方面達(dá)不到向農(nóng)民工群體提供保障的目的，另一方面不利于城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。

10.制度之間的關(guān)聯(lián)性與制度網(wǎng)絡(luò)不健全之間的矛盾。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體可以被看作是相互依賴的制度之間穩(wěn)固而連貫的整體性安排(即制度關(guān)聯(lián))。制度之間的相互依賴、相互影響可以稱之為制度的互補(bǔ)性�；パa(bǔ)性的存在意味著富有活力的制度安排——在結(jié)合不同域的制度的意義上——構(gòu)成一個(gè)連貫的整體，任何單個(gè)制度在孤立情況下都不會輕易被改變或設(shè)計(jì)。一個(gè)制度的建立、成長與廢止都和現(xiàn)存的制度網(wǎng)絡(luò)有著千絲萬縷的聯(lián)系。一項(xiàng)新制度的建立客觀上要求現(xiàn)存的制度網(wǎng)絡(luò)留下足夠的成長空問和對接的可能性，否則，新制度的建立就會遇到障礙和阻力。農(nóng)民工社會保障制度作為一項(xiàng)新的制度安排，它是國家政治經(jīng)濟(jì)制度網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它的確立也必然要求現(xiàn)存的制度網(wǎng)絡(luò)與之銜接和融合。

目前，與農(nóng)民工社會保障制度相關(guān)聯(lián)的制度網(wǎng)絡(luò)還十分不健全，相關(guān)制度的改革還很滯后。例如，城鄉(xiāng)勞動力市場的二元分割還沒消除，全國統(tǒng)一的勞動力市場體系還沒真正確立；由于農(nóng)村社會保障制度的缺失，城鄉(xiāng)之間基本保障的差別還難以消除；由于城鄉(xiāng)對立的二元戶籍制度的存在，農(nóng)民工很難實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化等，這些都對建立覆蓋農(nóng)民工群體的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度構(gòu)成了障礙。

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