本文關鍵詞：中國社會保障財政支出成效與問題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2011 年第 5 期 （ 總第 244 期 ）

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術

論

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ACADEMIC

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NO.5，2011 （Cumulatively NO.244)

中國社會保障財政支出成效與問題
龍玉

其
[摘要] 改革開放以來 ，我國政府不斷加大社會保障財政投入 ，取得了明顯成效 ，為保障國民基本生活 、
維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用 。 同時 ， 我國社會保障財政投入與人民群眾的社會保障需 求還有較大的差距 ， 不僅財政支出的總量不足 ， 而且支出結構不合理 ， 社會保障財政支出在調節(jié)收入分配 方面的作用不理想 。 為此 ， 提出了一些加強和完善社會保障財政支出的建議 。

[關鍵詞] 社會保障 ；財政支出 ；總量 ；結構 [作者簡介 ] 龍玉其 ，中國人民大學中國社會保障研究中心博士生 ， 中國人民大學 勞動人事學院 ， 北京 海淀 100872 [中圖分類號 ] F12 [文獻標識碼 ] A [文章編號 ] 1004- 4434(2011)05 - 0120 -04
體可以體現(xiàn)在以下幾個方面 ：（1） 從絕對值來看 ， 廣義的社會保障財政支出從 1978 年的 129.4 億元 增 長 到 2008 年 的 18571.54 億 元 ， 增 長 了 142.52 倍 。 狹義的社會保障財政支出從 1978 年的 18.91 億 元 增 長 到 2008 年 的 6804.29 億 元 ， 增 長 了

在我國 ， 狹義的社會保障主要是指社會保險 、 社會福利 、 社會優(yōu)撫和社會救助 ， 隨著社會保障的 發(fā)展和完善 ， 狹義的社會保障已難以滿足人民群 體 的 社 會 保 障 需 求 ，為 此 ，在 此 基 礎 上 ，還 將 教 育 事業(yè) 、 醫(yī)療衛(wèi)生等納入社會保障的范疇 ， 從狹義和 廣義兩種口徑分析我國的社會保障財政支出情 況 。 廣義的社會保障財政支出包括教育支出 、 醫(yī)療 衛(wèi)生支出 、 住房支出 、 行政事業(yè)單位離退休費支 出 、 社會保障補助支出 ， 撫恤和社會福利救濟支出 等方面 ， 住房支出是整個社會保障支出的重要方 面 ， 但是由于數(shù)據(jù)資料的缺乏 ， 這里沒有包括進 來 ， 留待下一步進行研究 。 狹義的社會保障財政支 出僅指行政事業(yè)單位離退休費支出 、 社會保障補 助支出 、 撫恤和社會福利救濟支出 ， 在改革初期僅 包括撫恤和社會福利救濟支出 。

358.82 倍 。 （2） 從占財政收入的比重來看 ，1978 年
廣 義 支 出 為 11.43% ，2008 年 上 升 到 30.28% ；1978 年 狹 義 支 出 占 財 政 收 入 的 比 重 僅 為 1.67% ；2008 增長到 11.09% 。 （3 ） 從占 財政支出的 比重來 看 ，

1978 年廣義社會保障財政支出占財政總支出的比
重為 11.53% ，2008 年上升到 29.67% ；1978 年狹義 支 出占 1.69% ，2008 年 上 升 為 10.87% 。 （4 ） 從 占

GDP 的比重來看 ，1978 年廣 義的社會 保障支出占 GDP 的比重為 3.55% ，2008 年 上升到 6.18% ；1978 年 狹 義 支 出 占 GDP 的 0.52% ；2008 年 上 升 到 2.26% （見表 1）。 改革開放以來我國社會保障財政
支出體現(xiàn)出明顯的階段性特點 。 改革開放初期 ， 社 會保障財政支出的絕對值和占財政支出的比重都 比較低 ， 隨著改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的加快 ， 社 會保障財政支出總量逐年增長 。
（ 單位 ： 億元 ）

一 、不斷增長的中國社會保障財政支出
從我國社會保障財政支出的總體情況來看， 無論是廣義支出還是狹義支出 ， 都有快速增長 。 具
表1

中國社會保障財政支出情況

廣義支出占其中的比重 年份 廣義支出 狹義支出 財政總 收入 財政總 支出

狹義支出占其中的比重 財政總 收入 財政總 支出

GDP 3.55%

GDP 0.52%

1978

129.4

18.91

11.43%

11.53%

1.67%

1.69%

120

續(xù)表 廣義支出占其中的比重 年份 廣義支出 狹義支出 財政總 收入 財政總 支出 狹義支出占其中的比重 財政總 收入 財政總 支出

GDP 4.21% 3.02% 3.45% 4.44% 5.53% 5.17% 5.34% 6.18%

GDP 0.35% 0.20% 0.71% 1.53% 2.19% 1.95% 2.06% 2.26%

1986 1994 1998 2000 2002 2004 2006 2008

432.53 1456.2 2911.99 4406.61 6650.72 8260.76 11309.69 18571.54

35.58 95.14 595.63 1517.57 2636.22 3116.08 4361.78 6804.29

20.38% 27.91% 29.49% 32.90% 35.18% 31.29% 29.18% 30.28%

19.62% 25.14% 26.97% 27.74% 30.16% 29.00% 27.98% 29.67%

1.68% 1.82% 6.03% 11.33% 13.95% 11.80% 11.25% 11.09%

1.61% 1.64% 5.52% 9.55% 11.95% 10.94% 10.79% 10.87%

數(shù)據(jù)來源 ： 如未注明 ， 本文的數(shù)據(jù)均根據(jù)歷年 《 中國財政統(tǒng)計年鑒 》、《 中國統(tǒng)計年鑒 》、《 中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒 》 整理而成 。

二 、社會保障財政支出取得積極成效
中國社會保障財政支出對于保障城鄉(xiāng)居民的 基本生活發(fā)揮了重要作用 ， 改革開放以來 ， 城鄉(xiāng)居 民收入不斷增長 ， 生活水平不斷提高 。 2008 年我國 農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為 43.7% ， 比 1978 年的

全 國 參 加 城 鎮(zhèn) 基 本 養(yǎng) 老 保 險 人 數(shù) 23498 萬 人 ， 參 加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù) 40061 萬人 ， 參加城 鎮(zhèn)醫(yī)療保險的農(nóng)民工 4335 萬人 ， 參加失業(yè)保險的 人數(shù) 12715 萬人 ， 參加工傷保險的 人數(shù) 14861 萬 人 ， 參加生育保險的人數(shù) 10860 萬人 ， 新型農(nóng)村合 作醫(yī)療參合率為 94.0% ， 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試 點順利啟動 ， 全年 2347.7 萬城市居民得到政府最 低 生 活 保 障 ，4759.3 萬 農(nóng) 村 居 民 得 到 政 府 最 低 生 活保障 ④。 在 1997 年東南亞金融危機和 2008 年席 卷全球的金融危機中 ， 國家通過采取多種措施發(fā) 展社會保障 ， 加大社會保障的財政投入 ， 為有效應 對金融危機發(fā)揮了重要作用 [1]（P12-25）。

67.7% 下降了 24.0 個百分點 ； 農(nóng)村絕對貧困發(fā)生率
不斷下降 ，1978 年農(nóng)村絕對貧困發(fā)生率為 30.7% ，

2008 年下降到 4.2%①。 2008 年我國城鎮(zhèn)居民家庭
恩格爾系數(shù)為 37.9% ， 比 1978 年的 57.5% 下降了

19.6 個百分點 ②。 根據(jù) 1981 年的農(nóng)民家庭收支抽
樣調查 ， 全年人均收入為 223 元 ；2009 年農(nóng)民人均 純 收 入 為 5153 元 ， 是 1981 年 的 23.1 倍 。 根 據(jù)

1981 年的職工家庭收支抽樣調查 ， 平均每人可用 于生活費的 收入 為 463 元 ；2009 年 城 鎮(zhèn) 居 民 家 庭
可支配收入為 17175 元 ， 是 1981 年的 37.1 倍③。 此 外 ， 社會保障制度在為國有企業(yè)改革服務 、 促進經(jīng) 濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的關鍵時期發(fā)揮了 “ 穩(wěn)定 器 ”、“ 安全網(wǎng) ”、“ 調節(jié)器 ” 的作用 。 在改革過程中逐 步建立了一整套的失業(yè)保障體系 ， 包括城鎮(zhèn)職工 失業(yè)保險制度 、“ 兩個確保 ” 制度 、“ 再就業(yè)工程 ”、 城市居民最低生活保障制度等 。 截至 2009 年末 ，

三 、社會保障財政支出存在的問題
第一 ， 社會保障財政投入的總量不足 。 到 2008 年 ， 狹義的社會保障財政支出占財政收入 、 財政支 出 和 GDP 的 比 重 也 僅 分 別 為 11.09% 、10.87% 、

2.26% ， 廣 義 的 支 出 分 別 為 30.28% 、29.67% 、 6.18% 。 與部分國家社會保障支出水平相比 ， 我國
社會保障財政支出體現(xiàn)出較大的差距 。 2004 年我 國的人均 GDP 與部分國家 1960 年的水平接近 ， 但

① 由于受到了金融危機對農(nóng)民收入的影響 ，2008 年的貧困發(fā)生率有所提高 ，2006 年為 2.3% 。 ② 國家 統(tǒng) 計 局 . 城 鄉(xiāng) 居 民 生 活 從 貧 困 向 全 面 小 康 邁 進 [EB/OL]. 見 國 家 統(tǒng) 計 局 網(wǎng) 站 ， qzxzgcl60zn/t20090910_402585849.htm ，2009-09-10 。 ③ 見國家統(tǒng)計局 ：1981-2009 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報 。 ④ 見 2009 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報 。

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我國廣義和狹義的社會保障財政投入占 GDP 的比 重分別為 5.17% 和 1.95% ， 明 顯 低 于 這 些 國 家 的 支出水平
[2](P36-42)

央和地方政府的財政收入相比 ， 在社會保障方面 的財政支出方面比例失衡 ， 地方政府支出比例大 大超過中央政府 。 從 2008 年中央和地方財政社會 保障支出情況來看 ， 中央政府在社會保障和就業(yè) 支出 （ 狹義的社會保障支出 ） 比例占整個國家財政 支出的比例為 40.3% ， 醫(yī)療衛(wèi)生支出占 30% ， 教育 支出僅占 17.8% 。 從財政收入來看 ，2008 年中央財 政收入占了全部財政收入的 53.3% ， 地方財政收入 只占 46.7% 。

。 這里要注意的是 ， 由于各個國家

的發(fā)展歷史背景 、 經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境 、 社會保障模 式 、 統(tǒng)計口徑等方面的不同 ， 不宜進行完全絕對的 比較和借鑒 。 但是 ， 我國社會保障財政支出的總量 不足是明顯的 。 第二 ， 社會保障在調節(jié)居民收入分配方面效 果不理想 。 雖然城鄉(xiāng)居民的收入都得到了快速增 長 ， 但是城鎮(zhèn)家庭可支配收入增長的速度明顯大 于農(nóng)村人均純收入 ，1981~2009 年間 ， 農(nóng)民人均純 收入增長了 22.1 倍 ， 而城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入 增長了 36.1 倍 ， 城鄉(xiāng)居民收入差距越來越大 。 從城 鄉(xiāng)內(nèi)部的差距來看 ， 體現(xiàn)在不同收入家庭消費水 平的差距上 ，1980~2008 年 ， 農(nóng)村低收入家庭的人 均生活消費支出年均增長 11.4% ； 高收入家庭年均 增長 12.4% 。 城市不同收入家庭也同樣如此 ，1985~

四 、 加強和完善中國社會保障財政支出 的建議
針對存在的問題和不足之處 ， 對今后加強和 完善社會保障財政支出提出幾點建議 ： 第一 ， 進一步加大社會保障財政投入 ， 提高社 會保障水平 。 今后一個時期 ， 需要逐步探索建立社 會保障財政投入的長效機制 ， 在完善公共財政體 制的同時 ， 建立和完善社會保障預算 ， 為社會保障 事業(yè)的發(fā)展提供充分 、 適度 、 持續(xù)的財政保障 。 未 來為了進一步提高我國經(jīng)濟社會發(fā)展的公平性與 可持續(xù)性 ， 需要建立全民共享的發(fā)展型社會福利 體 系 ， 預 計 到 2012 年 ， 要 實 現(xiàn) 基 本 建 立 全 民 共 享 型的新型社會福利體系的目標 ， 達到 “ 制度全覆 蓋 ”， 需要財政投入約 26000 億元 。 到 2020 年 ， 要 基本實現(xiàn) “ 人群全覆蓋 ”， 需要財政投入約 57400 億元 ， 社會福利支出的比重要提高到 GDP 的 9% 以 上[4](P2-11)。 至于財政投入增量資金的籌集 ， 主要是通 過壓縮行政管理支出和經(jīng)濟建設支出來實現(xiàn) ，增 加財政投入不宜一步到位 ， 而應該結合經(jīng)濟社會 發(fā)展的實際情況 ， 分步增加投入 。 第二 ， 優(yōu)化社會保障財政支出結構 ， 提高社會 保障財政支出績效水平 。 近期內(nèi)政府醫(yī)療衛(wèi)生支 出 應 該 盡 快 提 高 到 財 政 支 出 的 6% ， 以 后 逐 步 增 加 ， 到 2020 年爭取達到財政支出的 8-10% 。 在教 育投入方面 ， 國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生 產(chǎn) 總 值 的 比 重 到 2012 年 要 達 到 4% [5] (P24-30)， 2020 年達到 5% 以上 ， 占財政支出的比重達到 20% 。 在 住房保障方面 ， 考慮到低收入家庭對廉租房的巨 大需求 ， 財政在近期內(nèi)急需增加投入 ；2012 年用于 住房保障的投入達到 2600 億元左右 ，2020 年達到

2008 年 ， 城鎮(zhèn)居民最低收入家庭的人均生活消費
支出年均增長 10.5% ； 最高收入家庭人均生活消費 支出年均增長 14.6%①。 養(yǎng)老保險制度不但沒有發(fā) 揮縮減不同群體之間的差距的作用 ， 在一定程度 上還擴大了不同群體之間的差距 。 1990 年 ， 城鎮(zhèn)企 業(yè)職工 、 事業(yè)單位人員和公務員的月人均養(yǎng)老金 待遇之比為 1 ：1.06 ：1.10 ， 三者之間的待遇水平基 本 接 近 ； 到 2005 年 ， 事 業(yè) 單 位 的 月 人 均 養(yǎng) 老 金 擴 大為城鎮(zhèn)企業(yè)職工的 1.89 倍 ， 而公務員的月均養(yǎng) 老金擴大為企業(yè)職工的 2.06 倍[3](P9-12)。 第三 ， 社會保障財政投入的重點不明確 。 目前 對社會保障的財政投入中有較大一部分用于補貼 社會保險基金和補充全國社會保障基金 ， 一方面 由于社會保險制度設計的不完善 ， 對社會保險的 補貼給高收入群體帶來的收益要大于低收入群 體 ， 容 易 造 成 “ 劫 貧 濟 富 ”， 進 一 步 擴 大 收 入 差 距 ； 另一方面 ， 積累了一大筆資金 ， 而這筆資金沒有發(fā) 揮相應的作用 ， 對積累基金的管理和投資 、 促進基 金的安全和保值增值成為我國資本市場不健全背 景下的一個難題 。 其它急需要財政投入的項目又 沒有充分的投入 ， 比如 ， 醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入極為 欠缺 。 政府教育支出在財政支出中的比例一直徘 徊不前 ， 對保障性住房的投入也很欠缺 。 第四 ， 中央和地方財政支出比例不合理 。 中央 和地方社會保障財政支出比例不合理是我國中央 和地方政府財權和事權不一致的表現(xiàn)之一 。 與中
① 具體數(shù)據(jù)見歷年統(tǒng)計年鑒 。

7000 億元左右 。 在養(yǎng)老保障方面 ，根據(jù)未來老齡化 程 度 的 加 快 對 養(yǎng) 老 保 障 的 需 求 （ 下 轉 第 198 頁 ），

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于管理 、 易于建設的優(yōu)勢 ， 應該作為加強馬克思主 義理論素養(yǎng)教育的有效載體加以充分利用 ， 提高 教育的影響力 、 滲透力和覆蓋面 。 充分利用網(wǎng)絡等 陣地 ， 把集中性宣傳和經(jīng)常性宣傳結合起來 ，， 廣泛 深入地對馬克思主義理論進行宣傳 ， 讓大學生了 解其重大意義和深刻內(nèi)涵 ， 形成思想共識 ， 進一步 提升他們的馬克思主義理論素養(yǎng) 。
科學版 ),1997,(1).

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[ 責任編輯 ： 舒 生 ]

（ 上接第 122 頁 ） 到 2012 年 ， 用于養(yǎng)老 保障 的 財 政 支出達到 8000 億元左右 ，2020 年達到 14000 億元 左右
[4](P2-11)

作用 。 通過調整投入結構和方向 ， 明確財政投入的 重點項目 、 地區(qū)與人群 ， 來實現(xiàn)調節(jié)收入分配的功 能 。 財政投入應該向城鄉(xiāng)中低收入群體傾斜 ， 滿足 中低收入群體的社會保障需求 ， 提高中低收入群 體的收入水平 ； 應該向農(nóng)村傾斜 ， 大力發(fā)展農(nóng)村社 會保障事業(yè) ， 將發(fā)展農(nóng)村社會保障與新農(nóng)村建設 相 結 合 ，提 高 農(nóng) 村 居 民 的 收 入 水 平 ；應 該 向 中 、西 部地區(qū)傾斜 ， 主要是指中央財政應該通過轉移支 付渠道支持中 、 西部地區(qū)的社會保障事業(yè)發(fā)展 ， 提 高中西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入水平 。
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中共黨史研究 ,2010 ，（6 ）．

；近 期 投 入 的 重 點 是 城 鄉(xiāng) 無 保 障 老 人 和

農(nóng)村居民 。 在調整社會保障財政支出結構的過程 中 ， 既要確保實現(xiàn)財政支出的公平性 ， 又要提高財 政支出的效率 ， 建立社會保障財政支出績效評估 體系 ， 從政治績效 、 經(jīng)濟績效 、 社會 績 效 等 方 面 提 高社會保障財政支出的績效水平
[6](P115-119)

。

第三 ， 完善不同層級政府的社會保障財政投 入責任分擔機制 。 加強社會保障財政投入 ， 既不能 由中央政府全部負責 ， 也不能加重地方政府負擔 ， 而應該在中央和地方政府之間合理劃分支出責 任 ，要在明確中央和地方政府社會保障事權的基礎 上 ，明確各級政府在不同社會保障項目中的財政投 入責任 。 在我國 ， 由于經(jīng)濟發(fā)展水平和政府掌控財 力的限制 ， 中央政府將較多的支出責任下放給地方 政府 ，從而使得地方政府在絕大多數(shù)支出項目上承 擔主要支出責任 ， 這是我國中央政府財政支出僅 占國家全部財政支出 30% 的直接原因 [7](P77-81)。 考慮 到財政支出能力和社會保障的實際需要 ， 應該進 一步加 大中央政府 的社會保障 財政支 出 力 度 ，通 過轉移支付來平衡地方政府之間的財政支出水 平 ， 進而縮小地區(qū)之間的差距 。 第四 ， 完善社會保障財政支出的收入分配調 節(jié)功能 ， 縮小不同居民的差距 。 一方面 ， 應該通過 完善社會保障的制度設計 ， 通過社會保障制度來 維護社會公平正義 ； 另一方面就是要發(fā)揮社會保 障財政支出在調節(jié)收入分配 、 縮小貧富差距中的

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[ 責任編輯 ： 周志華 ]

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  本文關鍵詞：中國社會保障財政支出成效與問題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。