本文關鍵詞：“新三農(nóng)問題”背景下農(nóng)地優(yōu)化配置的制度保障研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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源星火資源網(wǎng) w ww.j*_G zy^ w .cOm“新三農(nóng)問題”背景下農(nóng)地優(yōu)化配置的制度保障研究

　　摘要：三農(nóng)問題有新老之分，老三農(nóng)問題集中表現(xiàn)為農(nóng)民稅費負擔非常沉重，而新三農(nóng)問題的矛盾焦點卻是農(nóng)地資源的濫用。農(nóng)地資源被濫用，直接原由于其正外部性未能內(nèi)在化，深層次的原由于農(nóng)地發(fā)展權的缺失。遵循科斯定理，國家立法創(chuàng)設和界定農(nóng)地發(fā)展權、通過農(nóng)地發(fā)展權的市場交易來實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，使農(nóng)民更多地分享到國家的發(fā)展成果。為此目的，需要劃定農(nóng)地發(fā)展權的輸入、輸出區(qū)域，嚴格核定輸入?yún)^(qū)的容積率、建立承擔市場調節(jié)功能的農(nóng)地發(fā)展權交易銀行等配套措施，以保障農(nóng)地發(fā)展權市場交易的順利進行。

　　關鍵詞：新老三農(nóng)問題，農(nóng)地正外部性，農(nóng)地發(fā)展權

　　農(nóng)地資源未能優(yōu)化配置，其根本在于產(chǎn)權的缺失，唯有通過立法創(chuàng)新，，設立農(nóng)地發(fā)展權，方為治本之道。

　　一、新老三農(nóng)問題

　　時至本日中央已連續(xù)9年以發(fā)布一號文件的形式，以表示對“三農(nóng)問題”的高度重視。當下的“三農(nóng)問題”明顯不同于上個世紀的，于是有新老三農(nóng)問題之分：“老三農(nóng)問題”集中表現(xiàn)為農(nóng)民收入低下但稅費負擔卻異常沉重，根本原因在于國家過度汲取農(nóng)業(yè)剩余。其解決之道為讓利于民，公元2006年國家鄭重宣布免去一切農(nóng)業(yè)稅費，“老三農(nóng)問題”遂成為歷史。

　　“老三農(nóng)問題”甫息，“新三農(nóng)問題”相繼而至。何謂“新三農(nóng)問題”？“新三農(nóng)題”是在我國快速產(chǎn)業(yè)化、城市化進程中產(chǎn)生的，包括因新型農(nóng)業(yè)技術的推廣使農(nóng)民從繁重的農(nóng)業(yè)勞動中解放出來，大量涌入城市打工而產(chǎn)生的“農(nóng)民工問題”，土地流轉與規(guī)�；�(jīng)營問題，因城市化、產(chǎn)業(yè)化需要而產(chǎn)生的農(nóng)地非農(nóng)使用問題。這三者中間，農(nóng)地非農(nóng)使用收益的分配直接制約著“農(nóng)民工問題”和土地流轉及規(guī)模化經(jīng)營問題的解決，而成為“新三農(nóng)問題”的核心。[1]之所以如此，關鍵在于現(xiàn)行農(nóng)地制度的缺陷，因此“老三農(nóng)問題”的讓利解決之道，已遠不能奏效，因時而化“賦權于民”才是治本之綱要。

　　時下，我國城市化發(fā)展勢頭迅猛，其成就為世界所矚目，但值得憂心的問題也頗多，最為突出的是城市無序蔓延，農(nóng)地大量被吞噬。這首先發(fā)生在東部沿海地區(qū)，當前述地區(qū)勞動成本上升、產(chǎn)業(yè)升級時，其低端產(chǎn)業(yè)涌入內(nèi)地，大量占用農(nóng)地，集中表現(xiàn)為地方一窩蜂地建設產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，房地產(chǎn)業(yè)大肆擴張等。農(nóng)地大量被非農(nóng)使用，地方政府能收一時之利，但卻嚴重威脅到國家糧油安全，進而是社會穩(wěn)定。國務院雖劃定18億畝的農(nóng)地保護紅線，可是以目前境況觀之，能否守住卻很不樂觀；另一方面，征地補償太低，致使群體性事件層出不窮。

　　我國農(nóng)地非農(nóng)使用過程大致如下：政府首先將農(nóng)村集體組織的土地征收為國有，然后再利用招拍掛的形式將其使用權轉讓給開發(fā)商。國家僅按農(nóng)地的經(jīng)濟功能給予農(nóng)民補償，未涉及其社會功能，1畝地也就數(shù)萬元而已，而開發(fā)商支付給政府的出讓金，卻十倍、數(shù)十倍、甚至上百倍于對農(nóng)民的補償。如此一來，農(nóng)民失地，失業(yè)，又失去保障，嚴重影響社會和諧；另一方面，政府征地行為的正當性備受質疑，頗讓人有“與民爭利”之觀感。因而亟需進行制度創(chuàng)新，以制止農(nóng)地的濫征濫用，公道配置農(nóng)地資源，保障農(nóng)民權益，重塑政府親民之形象。

　　政府在征收農(nóng)民土地時，僅按農(nóng)地現(xiàn)有經(jīng)濟功能給予補償，那么農(nóng)民要求更多補償?shù)囊罁?jù)何在？這緣于農(nóng)地的多功能性。農(nóng)地的經(jīng)濟功能僅是這一生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務功能之一——供給功能，其他尚有調節(jié)服務、支持服務、文化服務等多項生態(tài)服務功能，農(nóng)地經(jīng)濟功能的價值在其全部生態(tài)服務功能價值中所占比例甚低。①此外，農(nóng)地還有為農(nóng)民提供社會保障、為國家提供糧油安全等重要社會功能。除農(nóng)地供給功能可通過市場交易實現(xiàn)其價值外，其他諸項功能的價值均不能通過市場途徑來實現(xiàn)，也就是農(nóng)地為具有頗多正外部性的準公共物品，在無產(chǎn)權制度約束下，農(nóng)地濫用在所難免。

　　國內(nèi)外實踐經(jīng)驗表明，惟有設立農(nóng)地發(fā)展權，才能真正解決此類問題。②參照西方農(nóng)地使用和保護經(jīng)驗，結合我國基本國情，創(chuàng)設具有中國特色的農(nóng)地發(fā)展權制度，亦即通過制度供給來解決農(nóng)地未能優(yōu)化配置的社會困難。

　　二、農(nóng)地正外部性的內(nèi)在化——農(nóng)地發(fā)展權的創(chuàng)設

　　農(nóng)地未能優(yōu)化配置，緣于我國現(xiàn)行農(nóng)地制度未能保障其正外部性內(nèi)部化。現(xiàn)行制度以經(jīng)濟效益為導向，忽略農(nóng)地的社會效益，助長人們急于將其變現(xiàn)的短期行為。因農(nóng)地非農(nóng)使用的經(jīng)濟效益非常明顯，故只要存在可能，作為理性經(jīng)濟人的政府官員和農(nóng)民就想方想法為之。但我國土地法規(guī)嚴禁農(nóng)民將土地用于非農(nóng)開發(fā)，政府主導下的非農(nóng)開發(fā)，正外部性未給予補償，即正外部性未能內(nèi)部化。

　　唯有實現(xiàn)正外部性的內(nèi)部化，方可消除其對資源配置的影響。何謂正外部性的內(nèi)部化？也就是使經(jīng)濟主體外溢的收益轉化為其私人收益的過程。主要途徑有兩個：一是庇古路徑；二是科斯路徑。庇古主張國家干預(提供補助或補貼)，而科斯則訴諸于產(chǎn)權交易。因國家代表公益，就理論層面而言，庇古理論有其公道性，但在實踐中，由于政府信息不對稱和權力尋租等因素，庇古路徑的實際效果便會大打折扣；科斯路徑充分發(fā)揮市場的主體作用，可克服庇古路徑的缺陷。固然正外部性因經(jīng)濟主體收益的外溢而產(chǎn)生，但以制度經(jīng)濟學的視角觀之，則意味著一個新權利——收益權的產(chǎn)生。依照科斯進路一切正外部性的內(nèi)在化，都是對這一新收益權的設置或界定問題。只要國家通過立法創(chuàng)新，使這種收益權得到界定，也就是對正外部性設置了產(chǎn)權，而產(chǎn)權一經(jīng)設定，便可在市場上自由交易，藉此正外部性也就內(nèi)部化了。依照科斯進路，農(nóng)地的正外部性，可通過設立農(nóng)地發(fā)展權來實現(xiàn)其內(nèi)部化，進而使農(nóng)地資源得以優(yōu)化配置。

　　何謂農(nóng)地發(fā)展權？農(nóng)地發(fā)展權是自20世紀50年代始，英、法、美、加等國相繼設置的一項土地產(chǎn)權制度，是農(nóng)業(yè)用地轉變?yōu)榉寝r(nóng)用地的權利。農(nóng)地發(fā)展權主要有兩種歸屬模式，即英國的國家所有和美國的所有人所有。但在實踐中，這兩種模式各有利弊：美國的農(nóng)地發(fā)展權制度是以效率為導向，在保護優(yōu)質耕地、生態(tài)環(huán)境等方面成效明顯，但該權利僅由土地所有人獨享，有失社會公允；英國的發(fā)展權制度，因農(nóng)地所有人怠于合作，未能完全實現(xiàn)預定目標，但該權利由國家專有，對社會成員一視同仁，可以防止因有無農(nóng)地或農(nóng)地的多少及區(qū)位差異而造成不公平。我國雖無農(nóng)地發(fā)展權制度，但農(nóng)地用途管制和征地審批制度已經(jīng)隱含著將農(nóng)地發(fā)展權賦予國家的制度設計，在此意義上講我國設立農(nóng)地發(fā)展權有其制度基礎。我國現(xiàn)行事實上的農(nóng)地發(fā)展權歸國家的制度設計，其弊端很大，主要矛盾體現(xiàn)在被征地農(nóng)民因無法分享農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，而產(chǎn)生的而不滿和抗爭。[2]但若農(nóng)地發(fā)展權僅為所有者獨享，則是以效率為趨向的制度設計，在人多地少的我國顯失公允。因此，參照英美經(jīng)驗，結合我國國情，在農(nóng)地發(fā)展權歸屬問題上，筆者支持“二元主體論”，即國有農(nóng)地的發(fā)展權歸國家，農(nóng)村集體組織的農(nóng)地，其發(fā)展權歸該組織所有，這樣的制度設計使得國家和農(nóng)村集體(進而是個人)，都可分享到農(nóng)地增值收益，可兼顧公平和效率。同時，又因不需要進行土地所有制變革，亦即不觸動我國現(xiàn)行的兩種土地所有制形式，不僅可節(jié)約大量的制度變遷成本，亦使得農(nóng)地發(fā)展權制度易于推行。

　　農(nóng)地發(fā)展權以其可否能在原地實施，可細分為實體發(fā)展權和虛擬發(fā)展權。虛擬發(fā)展權的價值，為提供生態(tài)服務、提供社會保障、保障糧油安全等功能的價值之和。農(nóng)地生態(tài)服務價值為供給服務、調節(jié)服務、支持服務、文化服務等諸項服務價值之和；農(nóng)地社會保障價值是指當前國家對農(nóng)民社會保障的投入有限、農(nóng)民自發(fā)的社會救濟基本缺失的條件下，農(nóng)地在相當程度上仍發(fā)揮著為農(nóng)民提供基本社會保障的價值；保障糧油安全的價值，我國人口數(shù)量世界第一，糧油安全對維護社會穩(wěn)定和國家安全，其價值不問可知。農(nóng)地實體發(fā)展權的價值可由農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)出讓收入減去虛擬發(fā)展權價值、征地補償、土地開發(fā)成本(含相關稅費)等得到。特別需要指出的是集體農(nóng)地的實體發(fā)展權雖歸農(nóng)村集體組織所有，但國家可通過開征農(nóng)地開發(fā)增值稅的形式實現(xiàn)共享，以此專用于為農(nóng)民提供飲水、交通、通訊、水利等基礎設施。

　　三、農(nóng)地發(fā)展權價值實現(xiàn)的制度設計

　　通過市場交易來實現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權的價值，必須滿足兩個條件條件：一是農(nóng)地發(fā)展權的價值必須得到精確計量，二是農(nóng)地發(fā)展權的輸出區(qū)與輸入?yún)^(qū)必須得到公道劃分。

　　農(nóng)地發(fā)展權價值的精確計量是進行市場交易的條件。農(nóng)地虛擬發(fā)展權的各項價值的計量，學界已有較為深入的研究，可參見美國學者Costanza、[3]我國學者謝高地、[4]張安祿等人研究，[5]此不贅述；農(nóng)地實體發(fā)展權的價值可由農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)出讓收入減去征地補償、土地開發(fā)成本(含相關稅費)、虛擬發(fā)展權價值等得到。

　　公道劃分農(nóng)地發(fā)展權的輸入與輸出區(qū)，是其進行市場交易的另一個必要條件。根據(jù)國務院制定的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，我國國土被分成四類主體功能區(qū)，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)。與此相適應農(nóng)地發(fā)展權的輸出區(qū)為限制開發(fā)區(qū)，而農(nóng)地發(fā)展權的接受區(qū)則為：優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)。農(nóng)地發(fā)展權輸出區(qū)輸出的是虛擬發(fā)展權，該權利一經(jīng)出售，則相應的農(nóng)地就不能進行任何形式的非農(nóng)開發(fā)，保持其原有功能；實體發(fā)展權則是在開發(fā)礦產(chǎn)資源、發(fā)展工貿(mào)易、房地產(chǎn)業(yè)和建設公路、鐵路、水電站等基礎設施時，因農(nóng)地的征用而實現(xiàn)。農(nóng)地一經(jīng)破壞很難再生，因而應對進行實體開發(fā)的農(nóng)地進行嚴格審查，避免造成不可逆轉的生態(tài)破壞。

　　農(nóng)地發(fā)展權上市交易，制度保障不可或缺。為治理農(nóng)地展權交易，國家有必要設立農(nóng)地發(fā)展權交易治理委員會，其核心職能為制定交易規(guī)則、監(jiān)管制度的執(zhí)行，協(xié)調地區(qū)間發(fā)展權的輸出、輸入，但不參與具體交易事項。農(nóng)地發(fā)展權交易，完全是買賣雙方當事人之間的事情。但因賣方很多，而買方相對較少，易形成買方市場壟斷，嚴重影響資源配置，所以國家有必要設立一國有政策性銀行——農(nóng)地發(fā)展權銀行，來調節(jié)市場交易，它完全獨立于農(nóng)地發(fā)展權交易治理委員會。其基本業(yè)務是以不低于虛擬發(fā)展權價值的價格收購農(nóng)地發(fā)展權，擇機出售給開發(fā)商。這樣，既有利于市場穩(wěn)定，又有利于良性競爭。

　　農(nóng)地發(fā)展權接受區(qū)的城鎮(zhèn)依照經(jīng)濟職能劃分為產(chǎn)業(yè)區(qū)、貿(mào)易區(qū)、居住區(qū)等職能區(qū)。綜合本城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位、人口等諸要素，對不同的職能區(qū)設立不同的基準容積率，考慮到人居環(huán)境和基礎設施的承載能力等諸多因素，同時也應設定上限容積率，同一職能區(qū)的容積率嚴格統(tǒng)一。開發(fā)商欲進行超過基準容積率開發(fā)，必須購買農(nóng)地發(fā)展權。這首先要將所需的容積率換算成農(nóng)地發(fā)展權，[6]然后開發(fā)商在農(nóng)地發(fā)展權交易市場上購買相應額度的農(nóng)地發(fā)展權。如此一來，農(nóng)村可紓解民眾貧困、資本缺乏，為進一步發(fā)展奠定基礎；開放商則因進行高密度開發(fā)獲得更多的收益；國家則通過農(nóng)地發(fā)展權的交易，不僅可優(yōu)化農(nóng)地資源的配置，制止農(nóng)地濫用，還有助于實現(xiàn)協(xié)調區(qū)域差異、全民共享改革成果、調控房地產(chǎn)業(yè)、扼制土地財政等諸多目標。

　　注釋：

　�、賲⒁奀onstanza于1997年在《Nature》卷386上發(fā)表的論文，謝高地于2003在《自然科學學報》第2期和2008年在《資源科學》第1期上所發(fā)相關論文。

　�、凇癓AND DEVELOPMENT RIGHTS”直譯為“土地發(fā)展權”，但由于“土地發(fā)展權”創(chuàng)設的主要目的在于保護農(nóng)地、保護自然資源、保護生態(tài)環(huán)境等社會公共利益，因而又稱之為“農(nóng)地發(fā)展權”。

　　參考文獻：

　　〔1〕華生.老“三農(nóng)”問題的終結與新“三農(nóng)”問題的挑戰(zhàn)[J].農(nóng)經(jīng)，2010，(08).

　　〔2〕楊明洪，劉永湘.壓抑與抗爭：一個關于農(nóng)村土地發(fā)展權的理論分析框架[J].財經(jīng)科學，2004，(06).

　　〔3〕Constanza R, Arge R, Groot R, et al. The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J].Nature, 1997, (386).

　　〔4〕謝高地等.生態(tài)系統(tǒng)服務的供給、消費和價值化[J].資源科學，2008，(01).

　　〔5〕宋敏，張安錄.湖北省農(nóng)地資源正外部性價值量估算[J].長江流域資源與環(huán)境，2009，(04).

　　〔6〕劉國臻.論美國的土地發(fā)展權制度及其對我國的啟示[J].法學評論，2007，(03).

　�。ū疚南�2011年度國家社科基金“地方政府農(nóng)地非農(nóng)化失范問題及其制度規(guī)制研究”(編號：11BF*064)、中國法學會2011年重點課題“資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展的法制保障研究”(編號：CLS(2011)B02)的階段性研究成果。）

　　（作者系河南師范大學法學院研究員）

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