[論文摘要]農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)涵不清、職能定位不準、法律人格不健全等問題，已成為制約農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，明確其法律職能，是推進農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革和實現(xiàn)村民自治良性發(fā)展的關鍵所在。

　　[論文關鍵詞]農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 村民自治 法律職能 分析

　　一、法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能定位

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一概念以法律形式出現(xiàn)，最早是在1982年《憲法》第八條中，1991年黨的十三屆八中全會又將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織稱之為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織�，F(xiàn)行《憲法》等法律法規(guī)中則規(guī)范為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。上世紀九十年代初期，許多地方又對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行股份合作制改革。然而，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵及職能定位，至今尚未有統(tǒng)一、明確和專門的法律界定，目前我們對其了解，主要從憲法或相關法律法規(guī)中獲得。分析起來，主要有三個方面：一是憲法和法律已涉及到該組織的概念。如《憲法》第8條第l款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”從本款規(guī)定看，法律所說的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要是指以土地為依托、以土地的集體所有為紐帶、以農(nóng)民為成員的“村組織”，該村組織既區(qū)別于村民自治組織，也區(qū)別于農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的經(jīng)濟合作組織。二是具有民事法律主體資格的其他社會組織，對本組織內(nèi)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)享有管理權和經(jīng)營權的職能。如《憲法》第17條 “集體經(jīng)濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權。”《農(nóng)業(yè)法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當在家庭承包經(jīng)營基礎上，依法管理集體資產(chǎn)……”三是重合于村民自治組織，作為經(jīng)濟組織之外，它還承擔著一些社會管理和服務方面的職能，它超越了單純經(jīng)濟組織本身，帶有綜合性組織的特點。如按照《憲法》和《村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織是同一機構，即兩塊牌子，一套人馬，具有“政社合一性”。

　　二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織法律職能的沖突

　　據(jù)統(tǒng)計，有近3000部法律法規(guī)多處涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一概念，但均未對其有明確定性，缺乏專門的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，以至于在一個村是否存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，無論理論上還是法律上，并不清楚。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織概念長期沒有得到權威定性，使其發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的職能由村民自治組織代為行使，于是在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟中確實產(chǎn)生諸多問題，如土地所有權主體缺位問題，集體資產(chǎn)所有者不明問題，村集體企業(yè)與村民自治組織關系不清等問題。
　　不僅如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能地位弱化，其職能常常由村民自治組織代行致使其無法正確地行使農(nóng)民集體的財產(chǎn)管理權和經(jīng)營權，許多地方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織處于名存實亡的境地。實踐中，，村民自治組織往往因基層政權的委托，享有一定行政管理權，但因行政權本身具有的侵益性，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏良好的運行機制，缺乏正常運行所必需的自主決策、經(jīng)營管理及監(jiān)督維護機制。2010年10月新修訂的《村民委員會組織法》也未明確村委會和集體經(jīng)濟組織關系，雖然一方面明確了村委會自我管理、自我教育、自我服務的職能，應當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權，但另一方面卻規(guī)定村委會管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。另根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定，在發(fā)包土地方面，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均可對外發(fā)包集體所有和使用的土地，以自治功能取代生產(chǎn)經(jīng)營功能，視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織于可有可無的境地。
　　《憲法》中多次出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一名稱，顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一類法律主體，但是主體身份如何？究竟是法人還是其他組織？法律并未明確規(guī)定。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一類法律主體的地位是毫無疑問的，但由于法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設立、變更、終止、機構設置及功能等方面規(guī)定的缺失，導致其法人地位受到其他市場主體的質(zhì)疑。結果是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法與其他經(jīng)濟主體簽訂合同，只好以村民自治組織的名義參與經(jīng)濟活動，無法辦理資產(chǎn)產(chǎn)權證明，限制了對資產(chǎn)的經(jīng)營管理能力。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位混亂，直接影響到了村民自治功能的實現(xiàn)。

　　三、對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律職能重構

　　進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律概念，有利于明確其與村民自治組織的法律定位，將賦予村民自治全新的理念。只有將其法律內(nèi)涵予以明確，才能界定其作為市場主體應有的權利和義務，將其納入統(tǒng)一規(guī)范的法律體系之下，使其良性運行。為解決目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定義五花八門的的現(xiàn)象，立法中應考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的歷史繼承性、現(xiàn)在股份合作制改革實踐以及部分地方的立法經(jīng)驗�？梢赃@樣定義，它是在農(nóng)村集體所有制基礎上建立的，以行政村為單位，以土地為核心的集體生產(chǎn)資料所有權的代表者，是農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織載體，是與村民自治組織并列的經(jīng)濟組織實體。
　　從現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織關系的規(guī)定來看，二者時而相互并列，時而相互取代�！稇椃ā贰ⅰ洞迕裎瘑T會組織法》、《民法通則》以及《土地管理法》等授權村民自治組織有權經(jīng)營管理包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)，行使了本應由集體經(jīng)濟組織行使的經(jīng)營管理權。其實，它們的職能是完全不同的，一個是農(nóng)村公共事務管理者，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營者。作為公共事務者，村民自治組織受村民授權，行使公共權力，管理公共事務，從事公益事務，不具有營利性，不承擔市場風險。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，它擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)，用集體資產(chǎn)實現(xiàn)農(nóng)民的生產(chǎn)和福利，開展經(jīng)營活動，
　　承擔市場風險，它與村民自治組織不應當存在管理與服從的隸屬關系。因此，要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)的所有者職能，使其真正成為自主經(jīng)營、自主決策的市場主體，其法人財產(chǎn)完全按市場法則運作，有其獨立的運營模式，以利潤最大化為目標；要加快村民自治組織職能轉(zhuǎn)變，它是準行政組織，其運行遵循政治規(guī)則，以服務村民、貫徹執(zhí)行法規(guī)政策為目標。
　　農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)的實際產(chǎn)權人，代表本集體全體成員行使所有權，其性質(zhì)是合作經(jīng)濟組織，其職能是經(jīng)營管理土地等農(nóng)村集體資產(chǎn)，其目的是為全體成員謀求經(jīng)濟利益。為了達到這些目標，必須在立法上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的企業(yè)法人地位，在此基礎上劃清哪些屬于集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)，哪些是村民自治組織的財產(chǎn)。在法人地位明確后，要按照企業(yè)法人發(fā)展模式對其運行機制進行完善，完善決策機構、經(jīng)營管理機構以及監(jiān)督機構，形成完善的制度章程和管理體制，明確加入資格、土地等集體財產(chǎn)范圍、權利義務關系、集體資產(chǎn)量化、生產(chǎn)經(jīng)營分配、運行監(jiān)管與責任追究等重大問題，從而維護組織及其成員對集體資產(chǎn)的權益，增強成員的權利意識和責任感，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織始終在制度監(jiān)管下良性發(fā)展。這不僅有利于激發(fā)集體經(jīng)濟活力，壯大集體經(jīng)濟實力，還可從根本上解決其與村民自治組織的混亂關系，增強其為村民自治發(fā)展和服務的功能。