本文關(guān)鍵詞：財稅法治的破局與立勢——一種以關(guān)系平衡為核心的治國之路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　五、財稅治理的縱向進路：政府間財稅關(guān)系的法治化

　　央地關(guān)系在中國是一個很復(fù)雜的問題。《憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則�！钡诂F(xiàn)實生活中，地方只被視為中央的派出機構(gòu)，中央擁有很大的財政決定權(quán){19}。為理順央地財政關(guān)系，我國1994年開始實行“分稅制”，短時期內(nèi)解決了中央收入占比過低的問題，但事權(quán)與財權(quán)不一致的局限日益嚴重{20}。特別是隨著地方債問題的凸顯，央地關(guān)系更須納入法治規(guī)范。為了防止道德風(fēng)險，有必要將地方建設(shè)成法律上獨立的財政主體，類似于中央作為母公司、地方作為子公司的模式。要實現(xiàn)這個目標，在我國單一制體制下，地方自治在所難免。

　　民主憲政國家以地方自治為基礎(chǔ){21}。地方自治是指在一國憲法規(guī)范體系內(nèi)，地方政府自主地治理本地的公共事務(wù)，不受或少受中央政府的干預(yù){22}。地方自治具有分權(quán)制衡的憲政品格，能夠抑制中央過度集權(quán)，形成權(quán)力的多中心格局{23}，成為現(xiàn)代國家的發(fā)展趨勢。美國實行典型的聯(lián)邦制，聯(lián)邦和州之間的職權(quán)劃分受憲法規(guī)范，州以下的縣、鎮(zhèn)、市都實行自治{24}。歷史背景與中國相似的日本實行單一制，中央享有絕對的權(quán)威，但同時也制定了《地方自治法》{25}。就連具有高度中央集權(quán)傳統(tǒng)的法國，從20世紀80年代初開始了兩次大規(guī)模的地方分權(quán)改革，也已經(jīng)轉(zhuǎn)向地方分權(quán)。到2003年，地方分權(quán)原則寫入法國《憲法》，地方自治成為常態(tài){26}。

　　我國沒有實行普遍的地方自治，僅有民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的高度自治兩種類型，中央政府事實上決定著財權(quán)和財力的配置，，在制度上地方對中央財政權(quán)缺乏行之有效的制衡。然而，我國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平各地不一，居民的需求偏好和能享受到的公共物品存在顯著差異，由中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌提供公共物品已不合時宜。相對而言，地方政府更了解本轄區(qū)內(nèi)居民的偏好，更能代表本地區(qū)居民的利益。倘若由中央政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品，可能造成地區(qū)居民偏好與實際受益之間的差異，產(chǎn)生跨地區(qū)外部效應(yīng){27}。

　　中國目前正處于轉(zhuǎn)型社會，政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡{28}，需要充分調(diào)動地方的積極性。如果地方財政完全由中央支配，很容易忽視地方的自主空間，影響國家治理現(xiàn)代化的進度及實效{18}20-34。另一方面，法治已成為國家治理的基本方略，必須善于運用法治思維，規(guī)范政府間財政關(guān)系�；谥醒胝旧淼穆毮�，它可以保留對地方財政的干預(yù)權(quán)，但這種干預(yù)應(yīng)該通過法律，而不是直接的行政命令。

　　綜合上述因素，筆者以為，要實現(xiàn)政府間財政關(guān)系法治化，值得考慮的路徑有：

　　第一，中央與地方的財政關(guān)系必須立法，以保證其穩(wěn)定性、規(guī)范性和權(quán)威性，防止中央隨意調(diào)整。如果《憲法》暫時不可能對財政分權(quán)的基本原則和基本制度作出規(guī)定，不妨考慮制定單獨的《財政法》，作為財政領(lǐng)域的法律通則，另外再制定專門的《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》，明確中央與地方的財政權(quán)限{29}。

　　第二，中央對地方財政的干預(yù)必須于法有據(jù)，凡屬于地方財政自主權(quán)范圍內(nèi)的事項，除非出于重大公共利益，中央政府不得干預(yù)，地方政府對中央政府的非法干預(yù)可以拒絕。為了解決央地之間的自治爭議，可以考慮建立準司法機構(gòu)，如在全國人大常委會設(shè)立專門委員會，或者建立專門的行政法院，允許地方政府投訴或起訴。

　　第三，強化地方人大建設(shè)，規(guī)范人大代表的選舉，允許實行競爭選舉、差額選舉和代表專職化。地方人大是地方國家權(quán)力機關(guān)，政府重大財政行為都必須經(jīng)過其審批，接受其監(jiān)督。雙方的法律權(quán)限界定清楚之后，雖然地方也需要接受中央的指導(dǎo)，但主要接受地方國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。對中國而言，這是一種國家治理方式，也是一種全新的財稅治理方式，需要高度的智慧和膽識。

　　財稅乃經(jīng)濟政策、政治體制和法律規(guī)則的綜合載體，是全面深化改革的突破口和著力點。作為國家治理的重要抓手，財稅治理應(yīng)追求良法善治，擺脫財稅統(tǒng)制的傳統(tǒng)思路，以法治保障財稅體制改革。伴隨著國家治理從傳統(tǒng)行政主導(dǎo)管理模式向現(xiàn)代社會治理模式轉(zhuǎn)換，財稅治理亦應(yīng)積極尋求治道變革，從治民轉(zhuǎn)向治權(quán)，強調(diào)協(xié)商共治，注重治理手段和方式的多元化，推動國家權(quán)力向社會的回歸。

　　【作者簡介】

　　熊偉（1971-），男，湖南岳陽人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

　　【注釋】

　　[1]參見：我國《憲法》第5條、第6條。

　　[2]參見：財稅[2015]11號文、財稅[2014]106號文、財稅[2014]94號文。

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�。ㄘ�(zé)任編輯：曹 飛）

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