本文關鍵詞：民主法治視角下的近代國家審計會議思想，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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民主法治視角下的近代國家審計會議思想

發(fā)布日期： 2012-12-11 發(fā)布：  

  2012年第2期目錄       本期共收錄文章16篇

　　摘要：近代國家審計會議思想主要包括：把審計法規(guī)和審計機關內部管理制度的變更、主要審計人員的獎懲和調度、重要審計業(yè)務的決定等納入會議議題；在審計會議程序中規(guī)定會議開會人數(shù)、少數(shù)服從多數(shù)的原則以及回避條款等；會議決定的結果可以復議及實行會議結果公開。審計會議體現(xiàn)了對審計機關內部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合的思想，有助于實現(xiàn)審計實體民主。審計會議程序體現(xiàn)了審計程序民主思想。審計會議對民主法治的成本具有雙重影響。
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　　關鍵詞：民主法治；近代；國家審計；審計會議；審計思想史
　　中圖分類號：F239.22文獻標識碼：A文章編號：1008-2972（2012）02-0093-07
　　一、引言
　　100年前的辛亥革命不僅推翻了封建王朝，建立了中華民國，更主要的貢獻是它直接推動了中國近代民主和法治的發(fā)展。辛亥革命后，民主和法治的觀念不但深入社會民眾的意識，更直接地影響著國家制度層面的建設。近代國家審計會議制度是當時民主法治發(fā)展到一定階段的產物，近代國家審計會議思想滲透著民主法治的思想。
　　目前學術界對相關問題的研究主要分為以下三類。一是研究現(xiàn)代國家審計與民主法治的關系。例如，文碩（1996）認為近代民主政治的孕育是推動現(xiàn)代國家審計誕生的最深層動力；現(xiàn)代國家審計是保障民主政治的核心——分權與制衡機制實現(xiàn)的不可或缺的方式之一，就是從經濟監(jiān)督角度出發(fā)對行政部門所承擔的經濟責任進行的一種制衡。二是研究近代國家審計制度。例如，張達聰（1997）認為民國時期在審計機構的設立和審計法規(guī)建設方面開始由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計演進，并取得了一定成績。馮敏（2001）認為通過對西方現(xiàn)代國家審計的改良，民國時期的國家審計逐步發(fā)展，審計體制得以健全和完善。劉鼎銘（2004）認為民國時期是我國審計發(fā)展史上的一個重要歷史時期，經過逐年的發(fā)展，審計機構日趨完備，審計制度日趨健全和完善，并走向成熟。三是研究民國時期的審計思想。這一方面的研究，首推方寶璋著的《民國審計思想史》，該著“比較全面、系統(tǒng)地分專題對民國審計思想的主要方面、基本發(fā)展脈絡以及時代特征進行了闡述，初步揭示了民國時期審計思想的總體面貌�！�
　　以上成果為本文的進一步研究提供了啟迪，但主要側重于從外部角度探討國家審計的作用，缺乏對近代國家如何從制度上加強對審計機關本身內部監(jiān)督的研究，更沒有從民主法治的視角加以剖析�，F(xiàn)代國家審計是民主法治的工具，國家審計接受人民的委托對政府各部門進行審計，其本身也要遵循民主法治的要求，做到民主審計和依法審計。近代國家審計會議所體現(xiàn)的民主法治思想對完善我國現(xiàn)階段國家審計程序、加強審計機關的內部監(jiān)督、促進審計機關民主審計和依法審計仍有一定的借鑒意義。
　　二、近代國家審計會議思想的主要內容
　　在西學東漸的影響下，近代國家審計機關注重民主審計，通過召開審計會議決定國家審計的重大事務，其體現(xiàn)的審計會議思想主要有會議議題思想、會議程序思想和會議結果思想。
　�。ㄒ唬⿲徲嫊h議題思想
　　1 審計法規(guī)和審計機關內部管理制度的變更。近代國家把審計法規(guī)和審計機關內部管理制度的變更納入審計會議議題。例如1928年審計院第二次院務會議討論《本院黨義研究班規(guī)則修正案》、《體院各廳辦事通則草案》和《審查支付命令通知書及報告書案》。審計院下屬的第一廳和第二廳也建立廳務會議制度，廳內重要的法規(guī)交廳務會議討論。如第二廳第一次廳務會議討論《暫行辦事細則》和《審計院發(fā)給核準狀規(guī)則》。另外，審計院還通過召開第一廳和第二廳聯(lián)席會議，審議重要法規(guī)。例如1930年審計院兩廳審計協(xié)審第一次聯(lián)席會議對《修正會計法草案》進行討論，兩廳審計協(xié)審第七次聯(lián)席會議復議《財政部編制十九年度預算章程草案》等。
　　2 審計人員的獎懲和審計工作的考核。北京政府時期制定的《審計官懲戒法》規(guī)定：“對審計官、協(xié)審官有違背或廢弛職務、有失官職上威嚴或信用的懲戒由審計官懲戒委員會議決”，即審計人員的懲戒需由審計官懲戒委員會會議決定。1942年7月11日公布的《審計部工作考核委員會工作考核辦法》規(guī)定：“對審計部各廳處及所屬各處每月及年度工作報告、審計部所屬各處關于縣財務之抽查及調查報告、本部所屬各處之審核會議記錄、部長交辦事項等審計工作的考核由審計部工作考核委員會會議決定�！�
　　3 主要審計人員的調度和重要工作的分派。1936年審計部草擬的《審計法》草案以審計根本大法的高度明確了主要審計人員調度由審計會議決定的精神，該法第十條規(guī)定：“審計機關，關于處理重要審計事務及調度主要審計人員，在部以審計會議，在處以審核會議之決議行之。”
　　4 重要審計業(yè)務的決定。1914年3月12日公布的《審計條例》第二十八條規(guī)定：“關于審查決算及審計成績之報告事項并第二十二條規(guī)定事項及其他重要事項須經審計官吏會議決定�！边@是近代國家審計法規(guī)中第一次明確審查決算等重要事項須經審計會議決定。1928年4月19日公布的《審計法》第十一條規(guī)定：“審計院對于第五條所列決算及計算之審查以院會議或廳會議決定之�！边@是南京國民政府時期在《審計法》中第一次明確審查決算和計算須經審計會議決定。
　　（二）審計會議程序思想
　　1 規(guī)定會議前準備時間。為縮短會議時間，提高會議的效率，做好會議前的準備工作十分重要。國民政府審計院第八次院務會議通過了《以后院務會議案程序及議案原文應于會議前三日內送各委員以便出席時有相當之預備案》，這樣在會議前參會人員就可以對會議議題有一定的了解，從而縮短會議時間，提高會議決策的正確性。
　　2 規(guī)定會議時間。國民政府審計院時期頒布的《審計院院務會議規(guī)則》第九條規(guī)定：“本會議例會每兩周舉行一次，遇有必要時由院長副院長召集臨時會議�！蹦暇﹪裾畬徲嫴繒r期，《審計會議規(guī)則》第四條規(guī)定：“本會議每月開常會一次，但部長認為有必要時，得召集臨時會議�！�
　　3 規(guī)定召開會議的法定人數(shù)。北京政府時期制定的《審計官懲戒法》第十七條規(guī)定：“審計官懲戒會議非合委員長委員七人以上列席不得開議�！眹裾畬徲嬙簳r期頒布的《審計院院務會議規(guī)則》第四條規(guī)定：“本會議以出席人員過半數(shù)為法定人數(shù)�！眹裾O(jiān)察院審計部時期頒布的《審計會議規(guī)則》規(guī)定：“本會議須有法定人數(shù)過半數(shù)出席方能開議�！本C上所述，召開審計會議的出席人數(shù)必須達到半數(shù)以上才能開會。 　　4 會議結果由多數(shù)人決定。南京國民政府時期，《審計院院務會議規(guī)則》第五條規(guī)定：“議決案須經出席人員過半數(shù)同意始能成立�！薄秾徲嬙涸O計委員會會議規(guī)則》第五條規(guī)定：“建議案須出席委員過半數(shù)之同意始得成立。”可見，南京國民政府時期相關審計法規(guī)明確了多數(shù)的含義，即半數(shù)以上。
　　5 規(guī)定回避條款。為確保審計人員獨立、客觀和公正地行使審計職權，近代國家審計會議中規(guī)定了回避條款。例如北京政府時期制定的《審計官懲戒法》第十八條規(guī)定：“被任為懲戒委員長或委員者與懲戒事件有關系時，應聲明回避�！薄秾徲嬙涸簞諘h規(guī)則》第八條規(guī)定：“本會議出席人員對于與其直系親屬及本身有關系之議案不得預議�！�
　　6 聽取關系人意見�！秾徲嬙涸簞諘h規(guī)則》第七條規(guī)定：“凡與提案有關系之人員經主席許可，得列席陳述意見。”聽取與提案有關人員的意見，可以使參會人員更加詳細地了解提案的內容，可以保證審計會議決策的正確性。曾任國民政府監(jiān)察院審計部上海市審計處處長的林襟宇也認為審計會議應聽取關系人的意見，在他草擬的《審計法》草案中第八部分《審計會議》第五款中有這樣的表述：“審計會議于審議決算報告時，得由審計部函請有關系之主管機關，派負責代表列席會議，陳述意見�！�
　�。ㄈ⿲徲嫊h結果思想
　　1 復議思想。1914年10月2日頒布的《審計法》第九條規(guī)定：“審計院審查各官署之支出計算書及證明單據(jù)議決為正當者應發(fā)給核準狀解除出納官吏之責任，議決為不當者應通知該主管長官執(zhí)行處分，但出納官吏得提出辨明書請求審計院再議論�！痹谶@里，出納官吏對審計院審計會議做出的處分決議不服時，可以提請審計院再議論。顯然這體現(xiàn)了復議思想，它可以防止或糾正違法以及不當?shù)膶徲嫑Q議，確保出納官吏的申訴權。
　　2 編制審計成例。近代國家頒布的《審計會議暨審核會議議決案整理辦法》規(guī)定：“審計部審計會議和各審計處審核會議的案件，可以作為案例者，應當半年編定一次，提交審計會議審定后，編成《審計成例》，向全國公布。”即把經審計會議決議的審計案件的結果作為案例，以后相同的案件，可以不經過審計會議討論，直接查閱《審計成例》，做出審計決定。例如審計部第604次審計會議審定的《審計成例》，分成事前審計、事后審計和稽察三部分。其中事前審計第一、第二兩例如下：
　　“審字第一號：無法支付案之支付書未便核簽（一）財政部送簽二十八年度湘岸淮商中西南三路貼邊補助費，查二八年度總預算未列該科目，未便核簽，原支付書退還。參照審計法第三十二條。審字第二號：無法支付案之支付書未便核簽（二）財政部送簽某稅務局二十九年一月份經常費支付書，查二十九年度總預算未列此項經費，已否辦理追加案，本部無案可稽，除將支付書暫存外，函請查復。參照審計法第三十二條�！�
　　3 會議結果公開。近代國家審計機關還注重審計會議結果的公開。其公開的內容主要有審計會議的時間、地點、出席人員、審議案件的具體內容和會議決議結果等。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，在《審計院公報》上共公開50多次審計會議記錄，在《審計部公報》上共公開800多次審計會議記錄。
　　三、近代國家審計會議思想的民主法治分析
　　近代國家審計會議是民主法治發(fā)展到一定階段的產物，審計會議中體現(xiàn)的民主法治思想主要有：一是審計會議有助于實現(xiàn)審計實體民主思想；二是審計會議體現(xiàn)了審計程序民主思想；三是審計會議對民主法治成本具有雙重的影響。
　�。ㄒ唬⿲徲嫊h有助于實現(xiàn)審計實體民主
　　民主審計是衡量一個國家和社會民主的重要組成部分�！懊裰髡伟鴮嶓w民主和程序民主兩部分”，實體民主側重于民主目標，程序民主側重于民主過程。審計實體民主是民主審計的目標，審計程序民主是民主審計的過程。審計機關是審計活動的實體，因此衡量審計實體民主的關鍵是看審計機關的審計活動是否民主。審計機關的審計活動包括審計管理活動和審計業(yè)務活動。因此，審計實體民主的實現(xiàn)取決于審計管理活動和審計業(yè)務活動是否遵循民主的原則。從上可知，近代國家的審計會議議題主要有四項，其中，前三項屬于審計管理活動，第四項屬于審計業(yè)務活動。規(guī)定上述四項議題都必須經過審計會議的民主討論決定，這可以防止個別人獨斷審計管理活動和審計業(yè)務活動，實現(xiàn)審計實體民主。
　　民主需要監(jiān)督，監(jiān)督是民主的保證。對審計的民主監(jiān)督是確保審計實體民主的重要一環(huán)。審議同樣體現(xiàn)了對審計的民主監(jiān)督思想。民主監(jiān)督包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。在上述四項審計議題中，由審計機關自身制定的法規(guī)中規(guī)定的須經審計會議討論決定的議題，屬于審計機關的內部監(jiān)督。由立法機關制定的法律中規(guī)定的須經審計會議討論決定的議題，屬于對審計機關的外部監(jiān)督。因為，從理論上來說，立法機關是民意的代表，立法機關制定的審計法律體現(xiàn)了民眾對審計機關的監(jiān)督。例如上述的1928年《審計法》第十一條和1938年《審計法》第十條的規(guī)定就體現(xiàn)了這種外部監(jiān)督。
　�。ǘ⿲徲嫊h體現(xiàn)了審計程序民主思想
　　要實現(xiàn)審計實體民主需要審計的程序民主來保障。審計會議體現(xiàn)了審計的程序民主思想，主要體現(xiàn)在以下七個方面。
　　1 法定人數(shù)原則。在議會政治中，議會議事，特別是通過法案和決議，議員的出席必須達到一定的數(shù)量才能生效，出席者的最低限額，即為法定人數(shù)。法定人數(shù)是程序民主的重要表現(xiàn)，如果沒有達到一定的人數(shù)，那么會議的程序是不民主的，不公正的。近代國家審計會議規(guī)定了會議召開必須有一定的人數(shù)出席，這體現(xiàn)了程序民主之法定人數(shù)原則。
　　2 多數(shù)決定原則。民主是多數(shù)人對少數(shù)人的統(tǒng)治。洛克在談到所謂的“大多數(shù)”時說：“當某些人基于每個人的同意組成一個共同體時，他們就因此把這個共同體形成一個整體，具有作為一個整體而行動的權力，而這是只有經大多數(shù)人的同意和決定才能辦到的……人人都應根據(jù)這一同意而受大多數(shù)人的約束�！苯鷩覍徲嫊h規(guī)定了審計結果的決定由半數(shù)以上人員決定，這體現(xiàn)了民主之多數(shù)決定原則。它可以防止少數(shù)人對審計事務的專斷。
　　3 回避原則�；乇茉瓌t最初產生于司法程序，它是指在執(zhí)法過程中，因司法工作人員與其所處理的事務有直接利害關系，為保證程序的公正，法律授權當事人申請辦案人員回避或要求司法機關工作人員自行請求回避，并由有權機關決定是否由其他不具有直接利害關系的工作人員負責處理該項事務的法律制度。它是確保司法公正的必要條件。后來，司法的回避原則逐漸影響到行政程序法或其他相關行政決策。近代國家，在大多數(shù)時間里，國家審計和監(jiān)察都實行監(jiān)審合一，因此，國家審計可以說是一種司法型審計。從這種意義上來說，審計會議中規(guī)定的回避條款，體現(xiàn)了司法的回避原則。 　　4 聽取意見制度。它是指行政或司法機關在做出對相對人不利的決定前，必須聽取對方意見，給對方以申訴答辯機會的程序制度，又稱聽證制度。近代國家在審計會議中規(guī)定應當聽取與審計案件有關系人員的意見，體現(xiàn)了聽證制度的思想，這項規(guī)定有利于規(guī)范審計機關的審計行為，保護與審計案件有關人員的利益。
　　5 效率準則。程序所追求的價值準則除了公正之外，還有一個效率的問題。程序雖然能夠促進公正，但也要講究效率；沒有效率，最好的程序也難以實行。因此，效率就成為程序法制的價值標準�！俺绦蛎裰魇且环N法制化的民主，一種公正的民主，一種有效率的民主�！�1938年7月23日公布的《審計法施行細則》第九條規(guī)定：“因處理重要審計案件而調度主要審計人員時，應依審計法第十條之規(guī)定，但遇緊急處分得提出最近會議追認之�！边@一條體現(xiàn)了程序的效率思想。如果遇到緊急事件，來不及開會，可以以會議追認的方式，這樣可以避免程序冗長造成的決策效率低下問題。
　　6 一般公正和個別公正相結合。審計程序的公正分為一般公正和個別公正。前者是指審計人員面對一般的審計事項，可以根據(jù)相關審計法規(guī)直接做出公正的審計決定。它強調審計人員不折不扣地執(zhí)行審計法規(guī)，很少需要審計人員的自由裁量權。后者是指審計人員面對審計法規(guī)里沒有直接明確規(guī)定的具體的、特殊的審計事項時，發(fā)揮主觀能動性，依靠自己對法規(guī)原則的理解，對這些審計事項做出公正的審計決定。為貫徹個別公正原則，需要給審計人員自由裁量權�！秾徲嫵衫敷w現(xiàn)了法治中程序的個別公正和一般公正相結合的思想�！秾徲嫵衫穪碜杂趯徲嫊h中討論的案件，這些案件許多都是疑難案件，現(xiàn)存的審計法規(guī)找不出直接的答案，而是需要審計人員在深刻理解現(xiàn)存審計法規(guī)的精神和案件性質的基礎上，發(fā)揮主觀能動性，做出公正的判斷，以實現(xiàn)個別公正�！秾徲嫵衫芬坏┕己�，以后相同的類似的案件，無須再召開審計會議，可以直接根據(jù)《審計成例》做出審計決定，從而促使一般公正的實現(xiàn)。
　　7 程序公開原則。程序民主不僅要得到實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)，這就是程序公開問題。列寧曾經說過：“廣泛民主原則要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性來談民主是很可笑的�！睂徲嫵绦蚬_有利于加強對審計機關審計權力的監(jiān)督。近代國家公開審計會議的結果和過程，包括審計會議的時間、地點、出席人員、會議議題、審計結果等。顯然，，這體現(xiàn)了程序公開的原則。
　�。ㄈ⿲徲嫊h對民主法治成本具有雙重影響
　　審計會議是為了保障民主審計和依法審計，但是召開審計會議需要花費成本，因此，召開審計會議的成本是一種民主法治成本。從這種意義上來說，召開審計會議的次數(shù)越多，審計會議的成本越大，亦即民主法治的成本越大。但是，近代國家審計會議在增加民主法治成本的同時，卻在另一方面降低了民主法治成本，其主要體現(xiàn)為以下四個方面。
　　1 審計會議的議題是重要審計事項，而不是所有審計事項。這體現(xiàn)了審計會議既注重保證審計工作的質量，維護審計結論的客觀公正，又要講求審計效率，減少審計成本。
　　2 規(guī)定會議前的準備可以縮短會議的時間，減少會議成本。一般來說，會議時間越長，民主法治的成本越大。因此，縮短會議時間，可以減少民主法治的成本。
　　3 編制《審計成例》以降低會議總成本。編制《審計成例》后，以后和《審計成例》相同的案件就不需要再召開審計會議。這樣，審計會議的初始成本比較固定，但隨著以后相同審計案例的增多，其每件審計案例承擔的成本減少，其邊際成本為零，即每增加一件相同的審計案例，并不會增加審計會議成本總額。
　　4 對審計人員的獎懲、審計工作報告、審計法規(guī)通過會議表決的方式來決定可以降低民主法治的執(zhí)行成本。對審計人員的懲戒通過審計會議決定，而不是個別領導決定，在很大程度上保證了懲戒結果的公平和公正性，這樣其結果可以得到普遍的認可和接受，降低了這些結果的執(zhí)行成本。
　　四、近代國家審計會議思想對當代的借鑒
　　近代國家審計雖然受當時腐敗的政治環(huán)境制約，沒有發(fā)揮它對政府各部門外部監(jiān)督的應有作用，但近代國家審計會議對于加強近代國家審計機關的內部監(jiān)督起到了積極的作用，它可以為當代國家審計改革提供以下幾點借鑒。
　　（一）規(guī)定重要審計事務必須經過審計會議決定
　　目前，我國現(xiàn)行的《審計法》和《審計法實施條例》都沒有規(guī)定哪些審計事項須經審計會議決定。提到“審計會議”的只有《中華人民共和國國家審計準則》，該準則第一百四十七條規(guī)定：“審計報告、審計決定書原則上應當由審計機關審計業(yè)務會議審定�！北容^近代國家審計會議中審計議題思想，我國現(xiàn)行審計法規(guī)中審計會議的規(guī)定有兩個方面的不足。一是法律層次較低。審計會議相關規(guī)定只在審計準則中體現(xiàn)，而在《審計法》中沒有體現(xiàn)；二是審計會議的議題范圍較窄。只規(guī)定審計報告和審計決定書由審計業(yè)務會議決定，而對審計管理事項沒有做出規(guī)定。借鑒近代國家審計會議中的議題思想，應當規(guī)定重要審計事務必須經過審計會議決定。具體而言：一是在《審計法》中增加相關條款，規(guī)定重要審計人員的調動、國家審計準則的制定和修改、審計人員的考核和獎懲、重大審計事項的審計報告都應由審計會議決定；二是在《審計法實施條例》中規(guī)定審計機關重要的內部管理制度由各級審計機關審計會議決定。
　�。ǘ┩晟茖徲嫊h的具體程序
　　我國現(xiàn)行的《中華人民共和國國家審計準則》第一百四十七條規(guī)定：“審計報告、審計決定書原則上應當由審計機關審計業(yè)務會議審定”，但是對于審計業(yè)務會議開會時間、開會人數(shù)、如何決定、回避事項等都沒有做出具體的決定，導致實際操作過程中，形成重大審計事項由審計機關主要負責人決定，其他人員只有發(fā)表意見的權利，一般審計事項則由審計機關主管領導決定的局面。這嚴重影響了民主審計和依法審計。借鑒近代國家審計會議中的審計程序思想，應當完善現(xiàn)行審計會議的具體程序。在審計會議規(guī)則中明確審計會議的召開時間、法定出席人數(shù)、多數(shù)決定原則和回避原則等。
　�。ㄈ┕_審計會議的內容
　　為構建透明型、服務型的政府，需要加強政府信息的公開。審計機關作為政府機關的一部分，要更好地履行受托審計責任，就要公開審計事務的信息，做到陽光審計和透明審計，接受人民和媒體的監(jiān)督，“促使審計人員依法行使監(jiān)督權力，防止腐敗的滋生”。我國目前的國家審計公告中，公開的內容多為被審計機關，對審計署下屬部門的審計公開較少，對于審計機關內部會議的具體過程和結果幾乎沒有公開。公開審計機關內部會議的過程和結果，有助于社會公眾加強對審計機關審計過程及其審計權力的監(jiān)督。借鑒近代國家審計會議公開思想，國家審計機關應該公開審計會議的全過程，包括會議議題、會議時間、出席人數(shù)、會議的決議結果等。

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