本文關(guān)鍵詞：運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【內(nèi)容提要】在漫長的中國歷史上，國家治理主要建立在官僚制的常規(guī)機(jī)制之上，但官僚制度有著內(nèi)在困難，而且這些困難在中國官僚制度特定形式下加劇放大，常常導(dǎo)致組織失敗和危機(jī)。因此，國家治理過程中演變出運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制以應(yīng)對之。本文在這一大歷史背景下，從與韋伯式科層制的比較和當(dāng)代組織理論角度，分析中國國家治理過程中的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，指出常規(guī)機(jī)制與運(yùn)動(dòng)機(jī)制相互矛盾又相輔相成，只有在常規(guī)機(jī)制及其隨之而來的組織失敗背景下才能認(rèn)識運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的定位和意義。在現(xiàn)代社會(huì)中，這一機(jī)制的合法性基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)都受到了極大挑戰(zhàn)，呼喚著新的組織治理模式。

【關(guān)鍵詞】國家治理　運(yùn)動(dòng)式治理　制度邏輯　官僚體制

一、“叫魂”事件、“大躍進(jìn)”、“文革”：重新審視運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制

　　乾隆盛世的1768年，突如其來的一場“叫魂”事件，驚動(dòng)了天子朝野，攪亂了大半個(gè)中國。緣由來自民間傳出有人施法叫魂妖術(shù)的流言，隨之由江南迅速波及長江上游、山東、直隸等地，引起民眾歇斯底里般恐慌，四處涌動(dòng)的流言蜚語被弘歷皇帝解讀為“叛亂”與“謀反”的幌子，親自督導(dǎo)了全國范圍各級官府卷入的大清查，上演了一部謠言彌漫、誣陷栽贓、嚴(yán)刑逼供、人人自危等場景交織其間的大恐慌鬧劇。一時(shí)間多少冤假錯(cuò)案堆積，多少烏紗帽落地。然而，從1768年3月石匠“叫魂”事件浮出水面到11月的不了了之，歷時(shí)大半年，來之突然，去之亦快。正如史學(xué)家孔飛力（1999：244）在其專著《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》所言，“叫魂”事件中的“這些故事相互重疊，幾個(gè)文本寫在歷史的同一頁上”，這些事件、故事背后隱藏著國家運(yùn)行的密碼。叫魂案并不是一個(gè)孤立的偶然事件。乾隆時(shí)期應(yīng)對自然災(zāi)害的“荒政”，也呈現(xiàn)了類似的皇帝直接干預(yù)推動(dòng)，叫停官僚常規(guī)機(jī)制，以運(yùn)動(dòng)方式進(jìn)行緊急動(dòng)員的情形和時(shí)期（魏丕信，2003［1980］）。對于本文主題來說，“叫魂”事件的特殊意義在于弘歷皇帝所采納的“政治動(dòng)員”解決方式，即啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理邏輯來叫停和整頓常規(guī)型治理模式。這一事件為認(rèn)識運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制、反思中國國家治理的制度邏輯提供了一個(gè)極好的切入點(diǎn)。

　　的確，我們在當(dāng)代中國的歷史片段中時(shí)�？吹较嗨频倪\(yùn)動(dòng)式治理情形。周飛舟（2009）的研究呈現(xiàn)了“大躍進(jìn)”時(shí)期毛澤東啟動(dòng)政治動(dòng)員、打破已有常規(guī)官僚體制的“小腳女人”節(jié)奏的嘗試，這一動(dòng)員過程伴以撤換官員、輿論造勢、各行各地各單位跨常規(guī)邊界的競賽（Yang， 1996；宋連生，2002；李銳，1999）。各地基層隨之表現(xiàn)出在緊急動(dòng)員的漩渦中同步高速運(yùn)轉(zhuǎn)的情形（中共山東省委黨史研究室，2002；中共河南省委黨史研究室，2006）。 運(yùn)動(dòng)式治理的種種做法并不僅僅體現(xiàn)在那些驚心動(dòng)魄、疾風(fēng)驟雨般的政治運(yùn)動(dòng)中，也交織發(fā)生在各個(gè)領(lǐng)域的日常事務(wù)中，在當(dāng)今的共和國運(yùn)行中，如村莊選舉、城市維穩(wěn)、植樹造林和資金動(dòng)員等各種場景中，隨時(shí)可見（吳毅，2007；周雪光，2009；折曉葉、陳嬰嬰，2011；狄金華，2010；荀麗麗、包智明，2007）。馮仕政（2011）將新中國成立以來各類運(yùn)動(dòng)概稱為“國家運(yùn)動(dòng)”，其范圍極為廣泛：“包括國家各級部門和政府為了完成特定政治、經(jīng)濟(jì)或其他任務(wù)而發(fā)起和組織的所有運(yùn)動(dòng)，既包括‘反右’、‘文革’等政治性很強(qiáng)的運(yùn)動(dòng)，也包括‘愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)’、‘安全生產(chǎn)大整頓’等生產(chǎn)性運(yùn)動(dòng)；既包括由中央發(fā)起、波及全國的全國性運(yùn)動(dòng)，也包括由某個(gè)部門或地方政府發(fā)起的部門性或地方性運(yùn)動(dòng)�！�

　　在當(dāng)代中國政治史上，各類政治運(yùn)動(dòng)此起彼伏，延綿不斷，是一個(gè)十分突出的政治現(xiàn)象；而且，運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)隱時(shí)現(xiàn)但明晰可辨地貫穿于中國大歷史之中，是中國國家治理邏輯的重要組成部分。運(yùn)動(dòng)式治理的突出特點(diǎn)是（暫時(shí)）打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動(dòng)員的方式來調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)。這些運(yùn)動(dòng)式治理的行為常常由自上而下的指令啟動(dòng)，甚至來自上級領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，但它們的出現(xiàn)不是任意的，而是建立在特有的、穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和象征性資源之上。我把這一類現(xiàn)象背后的制度基礎(chǔ)稱為“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制”。

　　有關(guān)中國政治過程中的運(yùn)動(dòng)式治理現(xiàn)象在許多研究中均有涉及。在分析“大躍進(jìn)”的動(dòng)員過程時(shí)，周飛舟（2009：18） 提出：“大躍進(jìn)的深層機(jī)制在于，看似高度分權(quán)的錦標(biāo)賽實(shí)際上是在高度集權(quán)和國家對社會(huì)資源全面控制的基礎(chǔ)上展開的。也就是說，全面的高度集權(quán)和控制才是錦標(biāo)賽得以發(fā)動(dòng)的最重要條件�！痹谖铱磥�，“大躍進(jìn)”源于高度集權(quán)這一命題不失為一個(gè)重要觀察，但在中國歷史上，高度集權(quán)狀態(tài)存在已久（瞿同祖，2003），大多時(shí)期均體現(xiàn)在一個(gè)穩(wěn)定有序的常規(guī)運(yùn)作制度中，政治動(dòng)員的形式只是間或出現(xiàn)。因此，周飛舟討論的“錦標(biāo)賽體制”是一個(gè)特定的動(dòng)員形式。高度集權(quán)是政治動(dòng)員的必要條件，但不是充要條件，導(dǎo)致政治動(dòng)員的內(nèi)在機(jī)制仍有待發(fā)掘。

　　馮仕政（2011）對“國家運(yùn)動(dòng)”進(jìn)行了目前為止最為系統(tǒng)深入的分析，集中討論了執(zhí)政黨的革命經(jīng)歷以及與此俱來的合法性基礎(chǔ)與人民共和國時(shí)期頻繁國家運(yùn)動(dòng)的因果關(guān)系，他提出了“革命教化政體”的分析框架：

　　力圖以國家政體為中心，為中國國家運(yùn)動(dòng)的形成和變異提供一個(gè)整體性解釋。在這個(gè)解釋中，新中國成立以來的國家運(yùn)動(dòng)被看作1949年以前的革命運(yùn)動(dòng)在革命勝利后的延續(xù)：繼承革命遺產(chǎn)，同時(shí)適應(yīng)推進(jìn)趕超型現(xiàn)代化的需要，革命力量在建立新政權(quán)時(shí)創(chuàng)制了“革命教化政體”；該政體對社會(huì)改造具有強(qiáng)烈的使命感，并把擁有與社會(huì)改造相適應(yīng)的超凡稟賦作為自己的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)。基于這一政體的內(nèi)在壓力，國家需要不斷發(fā)起國家運(yùn)動(dòng)；而基于這一政體所提供的組織和合法性基礎(chǔ)，國家不但能夠發(fā)起國家運(yùn)動(dòng)，而且能夠根據(jù)需要不時(shí)變換國家運(yùn)動(dòng)的形態(tài)。不過，由于目標(biāo)置換、政治凌駕專業(yè)、異化等因素的制約，任何一個(gè)國家運(yùn)動(dòng)都不可能永續(xù)發(fā)展。因此，從總體上看，國家運(yùn)動(dòng)總是間歇性發(fā)生，并從長期來說趨于消退。

　　馮仕政（2011）進(jìn)一步指出：

　　國家運(yùn)動(dòng)的實(shí)際發(fā)生，需要同時(shí)具備三個(gè)條件：一是國家對社會(huì)改造有強(qiáng)烈抱負(fù)或面臨強(qiáng)大的績效合法性壓力，因而對社會(huì)改造的態(tài)度比較積極甚至激進(jìn)；二是國家的基礎(chǔ)權(quán)力嚴(yán)重滯后，致使國家無法通過制度化、常規(guī)化和專業(yè)化途徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)改造目標(biāo)，不得不采用運(yùn)動(dòng)這樣的激進(jìn)手段；三是國家的專斷權(quán)很大，在采用激進(jìn)手段時(shí)無需經(jīng)過社會(huì)同意，社會(huì)也無法制約。

　　馮仕政文章中許多觀點(diǎn)我也深以為然，對本文的研究工作多有啟發(fā)。但我只能部分地同意馮仕政（2011）總結(jié)的“運(yùn)動(dòng)式治理”的基本特征，即“在運(yùn)作方式上具有明顯的非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征”。在我看來，雖然運(yùn)動(dòng)式治理表現(xiàn)出了“非常規(guī)化”特點(diǎn)，但這一機(jī)制植根于穩(wěn)定的制度化的組織基礎(chǔ)之上。在英文文獻(xiàn)中，懷默霆（Whyte， 1973）將運(yùn)動(dòng)式治理與官僚體制失敗聯(lián)系在一起，與本文主題最為接近。但是，懷默霆把運(yùn)動(dòng)式治理看做是革命政體特別是毛澤東對官僚體制的批判，與馮仕政提出的“革命教化政體”的框架頗為相似。乾隆時(shí)代的“叫魂”事件、荒政動(dòng)員，與人民共和國現(xiàn)代史上種種政治運(yùn)動(dòng)有著許多相似之處，啟示我們在更為廣闊的歷史背景下，探討運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制產(chǎn)生和再生產(chǎn)的淵源。因此，本文的討論離開馮仕政提出的“革命教化政體”分析框架，在中國大歷史背景下，引進(jìn)了組織分析的特定角度，著眼于中國官僚體制的特點(diǎn)，在運(yùn)動(dòng)與常規(guī)雙重治理機(jī)制之間共生并存、相互作用之中討論運(yùn)動(dòng)型治理邏輯的淵源和特點(diǎn)。

　　周雪光（2011）提出，在中國的大一統(tǒng)體制中，存在著中央集權(quán)與地方治理之間的深刻矛盾，而運(yùn)動(dòng)式治理則是針對這一矛盾及其組織失敗和危機(jī)而發(fā)展起來的應(yīng)對機(jī)制之一，反映了國家治理的深層制度邏輯。本文在這一思路基礎(chǔ)上，對運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制做進(jìn)一步分析。本文的中心思想是：運(yùn)動(dòng)型治理邏輯的產(chǎn)生和延續(xù)反映了中國國家治理面臨的深刻挑戰(zhàn)和困難，反映了特定制度環(huán)境中國家治理的制度邏輯。面對國家的治理規(guī)模和多樣性，官僚體制基礎(chǔ)上的常規(guī)型治理機(jī)制難以勝任，時(shí)常力不從心，表現(xiàn)出組織失控和失�。欢\(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制正是針對常規(guī)型治理機(jī)制失敗而產(chǎn)生的（暫時(shí)）替代機(jī)制或糾正機(jī)制。因此，我們需要從常規(guī)機(jī)制和動(dòng)員機(jī)制的關(guān)系之中認(rèn)識后者。在中國歷史上，我們看到這兩種模式同時(shí)并存，但其主從次序分明：在大多情形和時(shí)段中，常規(guī)機(jī)制是常態(tài)，占主導(dǎo)地位；但在特定歷史時(shí)期，動(dòng)員機(jī)制成為主導(dǎo)動(dòng)力，而常規(guī)機(jī)制被擱置不用，甚至成為運(yùn)動(dòng)的對象。本文的一個(gè)重要命題是，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制不僅有著長久的歷史淵源，而且其合法性基礎(chǔ)在當(dāng)代中國經(jīng)歷了卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化這一重要過程，建立在穩(wěn)定正式組織之上。因此，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制在中國歷史上反復(fù)出現(xiàn)，不是偶然的或個(gè)人意志所為，而是有著一整套制度設(shè)施和環(huán)境，是國家治理制度邏輯的重要組成部分。

　　本文旨在從這一角度進(jìn)一步討論運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，安排如下：首先，在大家耳熟能詳?shù)臍v史事件中尋找線索，從常規(guī)型治理機(jī)制及其組織困境來認(rèn)識運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生的制度淵源；然后，集中討論運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的合法性權(quán)威基礎(chǔ)在當(dāng)代中國的表現(xiàn)形態(tài)；最后，討論運(yùn)動(dòng)式治理的困境和出路。

二、常規(guī)與動(dòng)員雙重過程：官僚體制與運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制

　　從組織學(xué)角度來看，常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制是兩個(gè)互為替代的治理機(jī)制，有著內(nèi)在的緊張和不兼容性。常規(guī)機(jī)制建筑在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)之上，體現(xiàn)在穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各種例行活動(dòng)中。如韋伯（1946）指出，組織正是在這種常規(guī)機(jī)制上得以建立其穩(wěn)定性、可預(yù)測性和高效率。而動(dòng)員機(jī)制恰恰需要通過超越常規(guī)的緊急動(dòng)員過程、突破已有組織結(jié)構(gòu)才能得以啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，“嚴(yán)打”、“從重從快”等運(yùn)動(dòng)式治理恰恰要求突破原有常規(guī)過程而行之。這兩者的緊張表現(xiàn)在，常規(guī)機(jī)制的強(qiáng)化導(dǎo)致組織趨于結(jié)構(gòu)鋼化、邊界高筑，從而抑制運(yùn)動(dòng)型機(jī)制；而運(yùn)動(dòng)型機(jī)制和過程又會(huì)打斷常規(guī)過程，削弱官僚體制的穩(wěn)定性和效率。一方面，常規(guī)型機(jī)制與運(yùn)動(dòng)型機(jī)制相互沖突，互為削弱；另一方面，運(yùn)動(dòng)型機(jī)制恰恰因常規(guī)型機(jī)制的失敗而啟動(dòng)運(yùn)行，而且時(shí)常在正式組織基礎(chǔ)上發(fā)生作用。正因?yàn)榇耍Ｒ?guī)與運(yùn)動(dòng)的雙軌運(yùn)行及其主從關(guān)系的轉(zhuǎn)換不是任意的，而是來自特定的組織結(jié)構(gòu)及其之上的權(quán)威關(guān)系，我們需要關(guān)注這一雙重過程相應(yīng)的組織制度。 

　　連接常規(guī)與運(yùn)動(dòng)雙重過程的是官僚體制，我們對運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的討論必須從它的對應(yīng)機(jī)制——常規(guī)型機(jī)制及其失敗——開始，在兩者相互作用、相互轉(zhuǎn)化過程中認(rèn)識運(yùn)動(dòng)型機(jī)制。在這一節(jié)，我們從兩個(gè)層次討論官僚體制及其組織困難：第一，借用韋伯有關(guān)官僚組織理論，通過對照比較來勾勒中國官僚體制的特有組織運(yùn)作方式及其意義；第二，從現(xiàn)代組織理論角度討論不同組織形式的交易成本及其相互轉(zhuǎn)化，特別是常規(guī)型機(jī)制與運(yùn)動(dòng)型機(jī)制之間的關(guān)系與轉(zhuǎn)化。 

　　欲認(rèn)識中國官僚體制的特征與困難，我們不妨從乾隆時(shí)代的“叫魂”事件說起。如孔飛力所言，“叫魂”事件始于民間歹人惡語謠言，只是造成一時(shí)恐慌，于世事并無大礙，它之所以成為一個(gè)驚動(dòng)上下朝野的重大事件，主要是弘歷皇帝圣駕催逼、欽筆厲責(zé)，啟動(dòng)官僚體制的緊急動(dòng)員所致。而啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的主要意義，即在于它打斷了原有的常規(guī)機(jī)制和節(jié)奏，使得整個(gè)官僚體制進(jìn)入一個(gè)高度關(guān)聯(lián)、急速運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

　　“叫魂”事件將官僚體制內(nèi)部信息傳遞的困難一覽無余地暴露在我們面前。從孔飛力的描述中，我們看到有關(guān)妖術(shù)蠱惑的事件信息在官僚體制中是如何被收集、加工和解釋的，又是如何在州縣、府、省和皇帝間傳遞的，及其這一過程中的種種困難：首先，從縣府到省督的下屬官員面臨著如何解釋叫魂案例、是否上報(bào)自己屬地發(fā)生案件的困難。在官僚等級結(jié)構(gòu)中，位于基層的州縣官吏直接經(jīng)手審訊處理叫魂案件。比起發(fā)號施令的上級以至皇帝來說，他們有著更為豐富、準(zhǔn)確的信息。在早期的案件處理中，基層官吏準(zhǔn)確地判斷出這些叫魂案件是相互孤立的個(gè)人行為，也發(fā)現(xiàn)了犯人被屈打成招的現(xiàn)象并加以糾正。如孔飛力（1999：28）觀察道：“通過省里官員們處理春天的妖術(shù)事件的方式可以看出，他們既因責(zé)任所在而需謹(jǐn)慎行事，卻又對迷信民眾不以為然。”然而，這些案件信息應(yīng)該如何解讀、是否上報(bào)成為基層官吏的棘手問題——上報(bào)本來就莫名其妙的空頭事件，極可能無事生非，惹上司煩心，成為執(zhí)政不力的佐證，但不上報(bào)就可能擔(dān)當(dāng)“欺君罔上”的罪名：“要使地方上那些令人煩惱的妖術(shù)事件不為皇帝所知，就要冒皇帝會(huì)從流言的網(wǎng)絡(luò)獲知這些事件發(fā)生的某種風(fēng)險(xiǎn)�！保ǹ罪w力，1999：103）其次，我們看到皇帝與官僚之間有著深深的猜疑。在弘歷皇帝看來，“地方官出于自身利益總是對手邊的問題輕描淡寫以減輕他失職的過失”（孔飛力，1999：177）。操縱信息的可能性引起了弘歷對對方動(dòng)機(jī)的猜疑。這一不確定性誘發(fā)了雙方的過度反應(yīng)。值得一提的是，弘歷皇帝、諸位官員對同一信息的解釋也往往大相徑庭。在事件發(fā)生過程中的不同階段和不同壓力下，官員對同樣的信息也可能有著不同解釋。信息流通渠道堵塞、諸方解釋各異和深深猜疑使得弘歷皇帝看到了這一官僚體制的組織失敗，即下屬官員面對重大危機(jī)或視而不見，或搪塞責(zé)任，因而啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型機(jī)制來叫停常規(guī)型機(jī)制。但隨著自上而下、定調(diào)定性的高壓政策，從省督巡撫到州縣官吏都放棄了信息處理、判斷理解的獨(dú)立性，帶著“完成任務(wù)”的有色眼鏡去尋找陰謀和謀反者，為這一事件的荒唐發(fā)展起到了推波助瀾的作用。

　　為什么會(huì)發(fā)生如此重大的組織失敗呢？讓我們回到1768年間的中國官僚體制中——那時(shí)天朝所經(jīng)營的是一個(gè)泱泱大國：

　　按照十八世紀(jì)世界的標(biāo)準(zhǔn)，弘歷的行省官僚在1768年統(tǒng)治著龐大的人口。如兩江總督治下的三省人口有七千萬，比當(dāng)時(shí)的法國人口的兩倍還多。而三省最大、也是全國人口最多的江蘇省，其巡撫治下的人口有三千萬，是當(dāng)時(shí)英國人口的三倍。即使是叫魂案所牽涉到的最小省份山西，也有八百萬人口，大約與大不列顛減去蘇格蘭的人口相當(dāng)。（孔飛力，1999：167）

　　眾所周知，中國歷史上早已存在著一個(gè)成熟的官僚體制，在整合和治理這個(gè)幅員遼闊、數(shù)以億萬計(jì)民眾的國家中起到了關(guān)鍵作用。中華帝國的國家形態(tài)自秦的郡縣制度以來，雖歷朝各代均有修訂更動(dòng)，但中央集權(quán)的實(shí)質(zhì)可以說是一脈相承。如許多學(xué)者所指出的，一統(tǒng)國家是以一統(tǒng)科舉制度為前提。通過科舉制度挑選出的官員不斷進(jìn)入等級有序、繁文縟節(jié)的官僚組織，依次逐級在這一體制中見習(xí)磨練，為官執(zhí)政。官僚體制中的官吏在全國范圍內(nèi)的任免、調(diào)配、流動(dòng)為維持一統(tǒng)體制和國家整合起到了關(guān)鍵作用。但是，中國歷史上的官僚制度與韋伯意義上的現(xiàn)代社會(huì)中的官僚制度有著重要的區(qū)別，而這些不同之處為我們認(rèn)識中國官僚制度提供了有益的切入點(diǎn)。

　　韋伯（Weber， 1946）在20世紀(jì)初首先提出，以官僚等級結(jié)構(gòu)為核心的正式組織是現(xiàn)代社會(huì)的基本組織形式。“官僚制”一詞是英文“bureaucracy”翻譯而來，又譯為“科層制”。在中文文獻(xiàn)中，“官僚制” 與“科層制”兩個(gè)術(shù)語通用，均指韋伯意義上的那種有著正式等級結(jié)構(gòu)、各司其職、按章辦事的組織形式。①本文是從組織學(xué)角度把它作為一個(gè)組織形態(tài)來研究，其一般形式表現(xiàn)出韋伯意義上的以等級結(jié)構(gòu)為核心的正式組織。換言之，我們把“官僚體制”看做是一個(gè)中性的組織形式，討論其組織特點(diǎn)以及由此產(chǎn)生的組織行為。 

　　今天，有關(guān)官僚體制的形式、特點(diǎn)及其作用在現(xiàn)代公共管理和組織理論中已有大量討論。在韋伯筆下，現(xiàn)代組織因資本主義大生產(chǎn)所需要的準(zhǔn)確、高效的運(yùn)作過程而應(yīng)運(yùn)而生，建立在法理理性（legal-rational）基礎(chǔ)之上。官僚組織中的官員受到專業(yè)化訓(xùn)練，以文牘工作為職業(yè)生涯，在正式職位的權(quán)威關(guān)系基礎(chǔ)上互動(dòng)，以規(guī)章制度為安身立命之本，恪盡職守。這與傳統(tǒng)的非正式組織或建立在個(gè)人魅力之上的組織有著明顯不同。在官僚組織中，管理層對下級屬員的約束大多以正式規(guī)章制度實(shí)施之（Gouldner， 1964）；而員工為了抵制上級管理人員任意干涉權(quán)力，也訴諸于正式規(guī)章制度的保護(hù)�？肆_齊埃（Crozier， 1964）有關(guān)法國官僚組織中規(guī)章制度林林總總、無處不在情形的描述正是這個(gè)制度的一個(gè)極端例子。如此，現(xiàn)代組織表現(xiàn)出穩(wěn)定性、可測性和高效率。正是這種規(guī)則為本、按章辦事的組織基礎(chǔ)造就了常規(guī)型治理機(jī)制。為了區(qū)別于下面討論的中國官僚體制，我們把韋伯筆下的現(xiàn)代正式組織形式稱為韋伯式官僚體制。

　　穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和過程誘發(fā)出相應(yīng)的組織行為。社會(huì)學(xué)家莫頓（Merton， 1952：365）指出，在韋伯式官僚體制中，“官僚組織結(jié)構(gòu)給予官員持續(xù)的壓力，要求他們‘有序、謹(jǐn)慎、守規(guī)’。一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)如果能夠成功運(yùn)轉(zhuǎn)，它必須達(dá)到一個(gè)高水平的行為可靠性，對既定行為方式的高度服從……而社會(huì)結(jié)構(gòu)的效能最終依賴于這些官僚成員內(nèi)化了相應(yīng)的態(tài)度和心態(tài)”。在莫頓看來，為了保證其規(guī)則的遵守，這些守規(guī)心態(tài)的內(nèi)化強(qiáng)度常常超過了技術(shù)上的要求；由此，“工具性價(jià)值轉(zhuǎn)化為終極價(jià)值”（Merton， 1952：365）。換言之，來自組織制度的“按章辦事” 規(guī)則超越了技術(shù)要求，循規(guī)蹈矩內(nèi)化為第二天性，從而塑造了官僚的基本行為定勢。因此，這一制度有其弊病，即規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、墨守成規(guī)、刻板僵化，為制度之牢所禁錮等。在組織學(xué)的文獻(xiàn)中，有著這些官僚弊病的大量實(shí)例（Wilson， 1989）。例如，在組織學(xué)家韋克（Weick， 1993）提供的一個(gè)案例研究中，消防隊(duì)員職業(yè)訓(xùn)練而產(chǎn)生了固執(zhí)的專業(yè)觀念意識，將手中救火工具視為其身份象征（identity）而無法割舍丟棄，在大火撲面而來的生死關(guān)頭，拒絕聽從“丟掉你的工具”的指令，導(dǎo)致火海喪命。這一情節(jié)極好地說明了正式組織對身居其中的成員行為的深深影響。 

　　中國歷史上形成的官僚組織制度與韋伯式現(xiàn)代官僚制度有著重要的不同。按照韋伯的說法，中國的官僚體制是植根于古老的地基上而延續(xù)下來的，而這一地基在西方早就因古代城邦的發(fā)展而崩潰了（韋伯，2004b：219）。與現(xiàn)代資本主義時(shí)期的韋伯式官僚組織不同，中國歷史上“把分封諸子功臣，直接食于其封國封邑的方式，改作‘以公賦稅重賞賜之’，‘以俸祿給養(yǎng)之’的方式”，這一官僚體制自秦王朝一統(tǒng)天下時(shí)就已見雛形（王亞南，1981：60）。王亞南（1981：42-43）指出了中國官僚體制的包容性、延續(xù)性、貫徹性：“歐洲專制時(shí)代的學(xué)術(shù)、思想與教育并不象它們以前在所謂政教統(tǒng)治時(shí)代那樣與政治結(jié)合在一起。反之，在中國卻不同，中國文化中的這每一個(gè)因素，好像是專門為了專制官僚統(tǒng)治特制的一樣，在幾千年的專制時(shí)代中，仿佛都與官僚政治達(dá)到了水乳交融的調(diào)和程度。”關(guān)于中國官僚制度的研究文獻(xiàn)汗牛充棟，尤其是在歷史學(xué)研究中有著關(guān)于中國官僚體制的豐富研究成果。但如王亞南批評的那樣，這些研究工作大多把中國官僚體制人格化，從明君、賢臣、順民的道德價(jià)值觀加以判斷，或者從階級分析角度把官僚群體作為與皇權(quán)相對的利益集團(tuán)加以討論，而借用當(dāng)代社會(huì)科學(xué)分析視角特別是組織分析的研究工作卻寥若晨星。

　　從韋伯的分析思路來審視對比韋伯式官僚組織與中國官僚體制，我們可以指出后者的以下突出特征：第一，與韋伯式官僚組織的法理理性基礎(chǔ)不同，中國官僚體制是建立在家產(chǎn)式體制之上的，“家長”（皇帝）有著至高絕對權(quán)力，即皇帝有著干預(yù)官僚體制任何層次和過程的“專斷權(quán)力”。按照韋伯的說法， 國家規(guī)模使得家長制（家長統(tǒng)領(lǐng)）支配形式轉(zhuǎn)化為家產(chǎn)制（類似于現(xiàn)代組織學(xué)文獻(xiàn)中所說的委托—代理關(guān)系），即通過官僚制的官員代皇帝掌管各地事務(wù)。而家長通過各種組織措施如科舉選拔、流動(dòng)、任期等來約束和確保官員的忠誠。強(qiáng)調(diào)道德約束而不重技術(shù)管理的傾向?qū)е铝诵姓喜豢杀苊獾氖璺判裕f伯，2004a：159-164）。家產(chǎn)制的支配形式誘發(fā)官員的壟斷利益傾向，威脅君主權(quán)力和一統(tǒng)體制。因此，如何制約、削弱這一威脅成為國家治理和組織制度面臨的中心問題。第二，這一體制的核心是“向上負(fù)責(zé)制”，即官僚體制的官員受皇權(quán)指派在各地代皇帝執(zhí)政，因此，皇帝有專斷權(quán)力來干涉下屬官員的決策和晉升。與此相應(yīng)的是，在龐大的帝國官僚體制中，這一家長權(quán)力也體現(xiàn)在各層次上下級權(quán)威關(guān)系之上，即上司對于下屬的工作有著隨時(shí)隨地介入、干涉、評判的專斷權(quán)力。因此，中國官僚體制與按章辦事的韋伯式組織不同，官吏表現(xiàn)、賞罰、任命、晉遷在很大程度上依賴其上司的主觀評判。第三，與以規(guī)章制度為本的韋伯式組織不同，中國官僚制度對官吏的約束長期以來以“道德”為本，以“仁政”為表。然而，“道德治吏”的困難在于，其伸縮解釋的尺度很大：“仁政”可以是以等級特權(quán)行事，也可以是反其道而行之，如黃仁宇（1997）筆下的包公。第四，以上的官僚體制特點(diǎn)意味著，組織內(nèi)部的非正式關(guān)系有著極為重要的作用。官僚體制雖有各種評估獎(jiǎng)懲制度，但仍以人脈關(guān)系為上，官員的行為評判有著極大的不確定性。如孔飛力（1990）所指出的，在官僚體制的實(shí)際運(yùn)作過程中，有著兩套制度來約束官員：其一為正式常規(guī)制度，其二為特殊性的個(gè)人關(guān)系。人際關(guān)系不是官僚體制的副產(chǎn)品，而是這一體制的有機(jī)組成部分。簡言之，在正式結(jié)構(gòu)上中國傳統(tǒng)的官僚制度與韋伯式組織頗為相似，但是各自的權(quán)威基礎(chǔ)以及實(shí)際運(yùn)作過程和行為迥然不同（瞿同祖，2003）。因此，中國官僚體制不僅僅是一個(gè)組織形式，而是建立在繁文縟節(jié)、社會(huì)價(jià)值和實(shí)際運(yùn)作過程等一系列制度實(shí)施之上，經(jīng)歷了長期歷史演變而形成的國家基本組織形態(tài)。 

　　在這里，韋伯式官僚體制與中國官僚體制有著鮮明對比：韋伯式官僚體制的核心是作為組織結(jié)構(gòu)和組織行為基礎(chǔ)的規(guī)章制度。自上而下的約束機(jī)制和自下而上的保護(hù)機(jī)制都以規(guī)章制度為本；韋伯式官僚在規(guī)章制度下謹(jǐn)慎行事，因?yàn)檫@些冷冰冰的規(guī)則給了他們最基本的行為規(guī)范和保護(hù)。結(jié)果是，對規(guī)章制度的關(guān)注、修訂和執(zhí)行成為官僚體制演變的一個(gè)重要?jiǎng)恿�。與此相反，中國官僚制度的核心是由上下級間的忠誠、信任、庇護(hù)關(guān)系交織而成的向上負(fù)責(zé)制。在這一體制中，官吏沒有規(guī)則條文保護(hù)，行為評判沒有客觀可測的標(biāo)準(zhǔn)，他們只能在上司鼻息下小心翼翼，因?yàn)槭巧纤镜闹饔^好惡而不是客觀規(guī)則決定他們的職業(yè)生涯。因此，上司和下屬間有著庇護(hù)關(guān)系，而這種庇護(hù)關(guān)系必然溢出正式制度邊界，與各種非正式的人際社會(huì)關(guān)系交融起來。在這個(gè)意義上，中國的官僚體制不僅是一個(gè)組織制度，而且是一個(gè)人際關(guān)系交錯(cuò)相連的社會(huì)制度。由此，我們不難看到中國官僚制度下的組織行為：首先，官員趨于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是晚清官僚制度的突出特點(diǎn)，也是莫頓指出的韋伯式官僚制的特點(diǎn)。但在這兩個(gè)制度下，同一現(xiàn)象卻有著不同淵源和不同后果。前者來源于內(nèi)化的規(guī)則約束，不能越雷池一步；而后者不是因?yàn)橐?guī)章制度束縛，而恰恰來自缺乏穩(wěn)定明晰的規(guī)章制度提供保護(hù)。在向上負(fù)責(zé)制中，上級主觀判斷評價(jià)非常重要，因此小心翼翼、避免出錯(cuò)成為行為準(zhǔn)則。 其次，關(guān)注投資于人際關(guān)系，特別是強(qiáng)化上下級間私人關(guān)系以降低風(fēng)險(xiǎn)，在出現(xiàn)問題時(shí)可以得到庇護(hù)。最后，揣摩上級意圖成為官僚行為的一個(gè)重要表現(xiàn)。在這一體制中，向上負(fù)責(zé)制和評價(jià)不確定性導(dǎo)致了下級官員對自上而下的意圖指令極為敏感。揣摩意圖、觀顏察色、拿捏分寸，成為下屬應(yīng)對上司的重要能力。事事上報(bào)，會(huì)被認(rèn)為沒有能力，問題上交；而隱瞞不報(bào)，卻可能背負(fù)欺君罔上罪名，導(dǎo)致大難臨頭。因此，盤根錯(cuò)節(jié)的人際關(guān)系為降低風(fēng)險(xiǎn)、疏通關(guān)節(jié)起到了重要作用，而這些做法是以官僚體制的正式制度為代價(jià)的。無怪乎，在這一體制中上下級信息流通成為一個(gè)突出問題。

　　上述的韋伯理論視角從“理想類型”角度強(qiáng)調(diào)了不同的“支配類型”以及由此衍生的官僚行為，而當(dāng)代組織理論和概念則提供了進(jìn)一步認(rèn)識官僚組織諸種現(xiàn)象和問題的分析工具。交易成本理論對我們討論常規(guī)與運(yùn)動(dòng)機(jī)制的交替轉(zhuǎn)換有著啟發(fā)意義（Coase， 1937； Williamson， 1985）： 因?yàn)榻灰椎母鞣剑òńM織內(nèi)部雇員間）有著不同的利益和信息，任何組織形式（如正式組織、合約、市場等）都有其特定的交易成本，例如達(dá)成合約的成本、監(jiān)管成本、協(xié)調(diào)成本、激勵(lì)成本等等（Milgrom and Roberts， 1992）。降低交易成本是選擇組織方式的一個(gè)重要考慮，交易成本的變化導(dǎo)致了不同組織形式間的轉(zhuǎn)化。同類組織形式因制度背景不同也可能有著不同的交易成本。因此，如果官僚體制的常規(guī)機(jī)制在運(yùn)行中出現(xiàn)問題，導(dǎo)致交易成本的急劇上升，就會(huì)誘發(fā)尋求其他組織形式的努力，促就新的組織形式應(yīng)運(yùn)而生。這是理解常規(guī)與運(yùn)動(dòng)兩種治理機(jī)制相互轉(zhuǎn)化的一個(gè)理論思路。

　　中國官僚體制有其運(yùn)作成本，而且這些運(yùn)作成本有時(shí)會(huì)達(dá)到負(fù)荷累累、不堪重負(fù)的地步。我們以組織內(nèi)部上下級間信息流通為例。信息加工、解釋和傳遞的諸種問題在任何正式組織內(nèi)部都普遍存在。按照今天的組織學(xué)理論術(shù)語來說，皇帝與官僚之間，如同正式組織中上下級之間，有著委托—代理關(guān)系。在這一關(guān)系中有著雙方間信息不對稱性的基本特點(diǎn)，即一方比對方有著更多的信息。這意味著，有著更多信息的一方可以通過私有信息來謀私利。組織管理的一個(gè)重要目標(biāo)是通過各種組織機(jī)制設(shè)計(jì)來有效地防止信息不對稱所導(dǎo)致的組織失敗。這些問題并不是中國官僚組織所特有的，而是所有官僚組織面臨的一般性問題。在現(xiàn)代社會(huì)，不同領(lǐng)域中的正式組織如公司、企業(yè)和其他各類組織有著不同的治理機(jī)制來解決這些困難（Hirschman， 1970； Miller， 1992），例如市場競爭壓力可以迫使企業(yè)組織改善管理，提高效率，以避免淘汰；企業(yè)組織可以通過各種戰(zhàn)略規(guī)劃以及兼并或剝離來改變發(fā)展方向；通過更換管理者來調(diào)整組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　但是，這些潛在問題在中國官僚體制中有著加劇放大的趨向：第一，政府的壟斷性和封閉性特點(diǎn)使得許多市場性機(jī)制失靈（周雪光，2005）。例如，政府組織的各類問題難以通過市場競爭機(jī)制解決，日積月累，組織運(yùn)行矛盾重重。第二，官僚體制的等級制度和分工結(jié)構(gòu)的規(guī)模導(dǎo)致信息流動(dòng)困難，而這些特點(diǎn)因中國官僚體制的龐大規(guī)模和漫長管理鏈條而大大加劇（葛劍雄，1994，201-220；周雪光，2008）。第三，地方性差異使得這一體制必須保持執(zhí)行政策在各地的靈活性，而靈活性誘發(fā)偏離行為，加劇了上下級間的猜疑和失控（周雪光，2011）。第四，組織規(guī)模所帶來的監(jiān)管難度極大、成本高昂，是技術(shù)治理所難以滿意解決的（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。 

　　因此，中國國家治理面臨的重要挑戰(zhàn)之一，是必須不時(shí)地打破帝國封閉型官僚體制的常規(guī)狀態(tài)，震動(dòng)和打斷常規(guī)型治理機(jī)制的束縛和惰性以及這一狀態(tài)所產(chǎn)生的既得利益，或者將官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)納入新的軌道。周飛舟（2009：6）在討論“大躍進(jìn)”的政治動(dòng)員時(shí)注意到了政治動(dòng)員與官僚體制的關(guān)系，把這一事件放在大歷史的背景之下：“在外敵環(huán)伺、內(nèi)寇猖獗的情況下，或者是君主欲大有作為的時(shí)候，管理機(jī)構(gòu)保守因循、效率低下的積弊就成為極大的障礙。所以，君主意欲發(fā)憤圖強(qiáng)，最主要的斗爭對象就是官僚集團(tuán)。”當(dāng)一種治理機(jī)制負(fù)荷累累、積習(xí)日久時(shí)，其交易成本不堪重負(fù)；如此，在國家治理運(yùn)作中必須另辟蹊徑，尋找一個(gè)可以（暫時(shí)）替代官僚體制常規(guī)機(jī)制的機(jī)制——這就是我們下面討論的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制。 

三、專斷權(quán)力、卡理斯瑪權(quán)威與運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制

　　以上討論的常規(guī)機(jī)制特點(diǎn)及其組織失敗提供了運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制產(chǎn)生和再生產(chǎn)的組織背景。如上所述，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制以政治動(dòng)員來打斷、叫停官僚體制各就其位、按部就班的常規(guī)機(jī)制，通過自上而下的各類運(yùn)動(dòng)方式調(diào)動(dòng)資源和注意力來追求某一目標(biāo)或完成某一特定任務(wù)。在中國歷史上，我們看到這兩種治理模式同時(shí)共生并存，但在具體時(shí)間點(diǎn)上主從次序分明：在大多情形和時(shí)段中，常規(guī)機(jī)制是常態(tài)，占主導(dǎo)地位，但在特定時(shí)期，動(dòng)員機(jī)制成為主導(dǎo)動(dòng)力，而常規(guī)機(jī)制被擱置不用或被沖擊癱瘓。在這一節(jié)，我們分析解釋在中國國家治理過程中，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的淵源、表現(xiàn)形式及其后果，以及常規(guī)與運(yùn)動(dòng)機(jī)制之間的關(guān)系和兩者間轉(zhuǎn)化的機(jī)制。 

　�。ㄒ唬⿲鄼�(quán)力與卡理斯瑪權(quán)威：運(yùn)動(dòng)式治理的制度邏輯

　　為了探究運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的淵源，我們再次把眼光投向盛清帝國，從歷史事件中尋找線索。在“叫魂”事件背后，我們看到了常規(guī)機(jī)制和運(yùn)動(dòng)機(jī)制的交替作用：在事件早期，常規(guī)機(jī)制起著主導(dǎo)作用，地方官吏按照常規(guī)審理叫魂妖術(shù)案件，或就事論事地加以處置，或見怪不怪地推之一邊；若無意外，這些日常生活中層出不窮的大小事件就會(huì)在官僚機(jī)器按部就班的運(yùn)作過程中銷聲匿跡。官僚體制的“政治問題行政化取向”（Mannheim， 1936）所描述的正是這樣一種情形。然而，叫魂妖術(shù)引起的持續(xù)社會(huì)動(dòng)蕩，終于溢出了官僚過程的封閉渠道，驚動(dòng)了弘歷皇帝，導(dǎo)致了運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的啟動(dòng)。隨著整個(gè)過程轉(zhuǎn)換為運(yùn)動(dòng)式治理，官僚體制的轉(zhuǎn)動(dòng)進(jìn)入了一個(gè)新的變速器檔位：上面急催厲責(zé)，下面趨步緊跟，整個(gè)過程大張旗鼓，雷厲風(fēng)行，立竿見影。

　　為什么皇權(quán)可以叫停官僚常規(guī)過程而以運(yùn)動(dòng)型機(jī)制替而代之呢？為什么清朝各層官僚沒有像韋伯式組織官員那樣據(jù)以規(guī)章制度來抵制和對抗呢？在以上討論的中國官僚體制的“家產(chǎn)制支配”形態(tài)上，我們已經(jīng)看到了回答這一問題的線索：常規(guī)與運(yùn)動(dòng)雙重過程建筑在特定的“官僚君主制”之上，這也是孔飛力在《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》一書中提出的一個(gè)重要命題。孔飛力區(qū)分了官僚君主制中兩種上下有序的權(quán)力：常規(guī)權(quán)力（routine power）和專斷權(quán)力（arbitrary power）。前者建立在官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度之上，以常規(guī)程序和文牘制度來處理日常事務(wù)；而后者則來源于君主超越官僚體制的最高權(quán)力。在這一制度中，官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度塑造了常規(guī)治理機(jī)制，并通過各種制度規(guī)則對官僚體制中的官吏從科舉錄用、流動(dòng)晉升、考核獎(jiǎng)懲各方面加以約束控制（瞿同祖，2003）。如上所述，對于一個(gè)管理著數(shù)以億萬計(jì)民眾的龐大官僚體制來說，這一體制經(jīng)過日積月累的修補(bǔ)增訂，難免層次繁多，疊床架屋，誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、見機(jī)行事的官僚行為。官僚機(jī)器一旦運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有著自身節(jié)奏軌跡，其慣性和惰性都難以有效制約，并不總是按照君主意志行事，時(shí)常有失控傾向。而且，這些規(guī)則一旦切實(shí)行使，也會(huì)束縛君主手腳。“君主不得不用成文法規(guī)來約束成千上萬為他服務(wù)的官僚，以確保他們每個(gè)人都按照體現(xiàn)他的利益與安全的行政程序行事。與此同時(shí)，他對于如何保持自己的特殊地位、超官僚權(quán)力和自主性，也會(huì)理所當(dāng)然地感到關(guān)切。結(jié)果，他不得不持續(xù)斗爭掙扎，以避免自身的官僚化。”（孔飛力，1999：249-250）

　　運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是君主在這一體制中的得力武器。在家產(chǎn)制支配權(quán)力制度下，官僚組織為家長權(quán)力所支配，而向上負(fù)責(zé)制的結(jié)構(gòu)為行使這一支配權(quán)力提供了組織基礎(chǔ)。君主任意干涉官僚體制過程的專斷權(quán)力是其最高權(quán)力的體現(xiàn)，而運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制則是這一權(quán)力有力實(shí)施的表現(xiàn)方式，即皇權(quán)通過運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制來打斷官僚機(jī)制的慣性過程，將官僚體制的運(yùn)行重新納入君主意圖期待的軌跡之上。以上討論指出，中國官僚體制的核心是其“向上負(fù)責(zé)制”。這一體制隨之而來的一個(gè)突出特點(diǎn)是潛在的高度動(dòng)員可能性。向上負(fù)責(zé)的制度造就了官員的兩重性：一方面，日常工作中小心翼翼，避重就輕，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，一旦把握上司意圖，則積極跟進(jìn)，以求賞識。因此，官員行為的動(dòng)力并不如韋伯式組織的成員那樣固守規(guī)則以圖規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，陷入規(guī)則之牢，而是揣度上司意圖，唯上司馬首是瞻，從而為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的啟動(dòng)和運(yùn)作注入了重要?jiǎng)恿Α?/p>

　　如果說常規(guī)權(quán)力來自官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度，那么專斷權(quán)力的淵源來自哪里呢？換言之，是什么樣的力量可以使大小官吏放棄他們安身立命的規(guī)則程序，投入到政治動(dòng)員過程中呢？韋伯有關(guān)合法性權(quán)威淵源的理論提供了一個(gè)解釋思路。韋伯指出，任何支配性權(quán)力都不能通過暴力強(qiáng)制來維持，而必須建筑在合法性基礎(chǔ)之上：“任何權(quán)力一般都有為自己之正當(dāng)性辯護(hù)的必要……任何支配的持續(xù)運(yùn)作，都有通過訴諸其正當(dāng)性之原則的、最強(qiáng)烈的自我辯護(hù)的必要。”（韋伯，2004a：19-20）這意味著，皇帝或上司行使專斷權(quán)力，必須建筑在合法性基礎(chǔ)之上。我們可以從專斷權(quán)力所依據(jù)的特定合法性基礎(chǔ)上認(rèn)識這一權(quán)力來源。韋伯提出了支配權(quán)力合法性基礎(chǔ)的三個(gè)“理想類型”：一是傳統(tǒng)習(xí)慣使然（如家長制）；二是來自所謂的“卡理斯瑪” 權(quán)威（charismatic authority），即因其超凡稟賦魅力而建立的合法性；三是建立在法律理性基礎(chǔ)上的權(quán)威（如選舉產(chǎn)生的領(lǐng)袖）。這些不同的合法性基礎(chǔ)導(dǎo)致了權(quán)力行使和掌權(quán)者更替繼承諸方面的各自特點(diǎn)。

　　“官僚君主制”體制中的專斷權(quán)力建立在傳統(tǒng)權(quán)威和皇權(quán)“受命于天”的卡理斯瑪權(quán)威雙重合法性之上。韋伯在討論這兩種權(quán)威時(shí)也時(shí)常以中國皇權(quán)為例。社會(huì)學(xué)家艾森斯塔得（Eisenstadt，1968）指出，在卡理斯瑪權(quán)威體系中，追隨者的角色意義重大。正是追隨者對這一社會(huì)秩序的接受和追求、對超凡能力的期待和認(rèn)同，提供了卡理斯瑪權(quán)威的基礎(chǔ)。換言之，卡理斯瑪權(quán)威的有效性來自各層官員以及民眾對這一權(quán)威無條件的認(rèn)可和服從。一旦卡理斯瑪權(quán)威建立，在領(lǐng)袖與追隨者之間的關(guān)系中，領(lǐng)袖不是體現(xiàn)或表達(dá)民意，而是指出追隨者的義務(wù)和責(zé)任；官僚體制則是按照卡理斯瑪權(quán)威的意圖和指令行事的一個(gè)組織機(jī)器。卡理斯瑪權(quán)威需要不斷的“奇跡”和各種神秘化儀式來維系和強(qiáng)化人們對君王的超凡稟賦的認(rèn)同。中國傳統(tǒng)文化中，特別是漢代罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)以來的“天道觀念”與皇權(quán)的卡理斯瑪權(quán)威息息相關(guān)。如陳旭麓（1991：17）指出：“這種人格化了的天帶有相當(dāng)大的神秘性。在這一觀念之下，借助于天的權(quán)威又豎立起了皇帝的權(quán)威。所謂‘王道之三綱，可求于天’。新舊王朝的更替，寄托著天命所歸，皇帝的另一稱呼是天子，‘唯天子受命于天，天下受命于天’……皇權(quán)在觀念上同天道連在一起，在世代承襲的過程中積淀而成傳統(tǒng)�！笔苊谔斓木蹙哂谐卜A賦，得到其追隨者的認(rèn)同，在此基礎(chǔ)上建立了卡理斯瑪權(quán)威，置官僚體制于其麾下，擁有任意干涉的專斷權(quán)力。而皇權(quán)通過安邦興國、仁政治國、天下太平等景象和敬神祭祖、祈求雨水等儀式來不斷強(qiáng)化這一權(quán)威。在這里，卡理斯瑪權(quán)威經(jīng)過歷史演變與傳統(tǒng)權(quán)威交織在一起，為天子的專斷權(quán)力提供了合法性基礎(chǔ)。

　　即使在卡理斯瑪權(quán)威和傳統(tǒng)體制中，專斷權(quán)力的行使也不是任意的。也就是說，從常規(guī)過程到運(yùn)動(dòng)過程的切換需要時(shí)機(jī)和藉口。在孔飛力筆下，“政治罪”提供了這樣一個(gè)契機(jī)。政治罪，特別是擁有常規(guī)權(quán)力的官吏的政治罪，反映了常規(guī)過程的失敗，因此必須叫停常規(guī)機(jī)制，以運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制替代之，以便有效、高速地經(jīng)由自上而下渠道貫徹君主最高意志。在這里，制造政治事件成為關(guān)鍵一環(huán)�！罢绻倭啪髦瓶恐袊鐣�(huì)的經(jīng)濟(jì)剩余為生一樣，它要以社會(huì)中的‘事件’為原料來推動(dòng)制度內(nèi)部各種關(guān)系的運(yùn)作。官僚君主制的內(nèi)在機(jī)制則對所有這些‘事件’進(jìn)行加工，使它們轉(zhuǎn)換為權(quán)力和地位�！保ǹ罪w力，1999：288）“叫魂”事件的過程正是反映了運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制啟動(dòng)和運(yùn)行的這些特點(diǎn)。其結(jié)果是，“像叫魂案這樣一樁政治罪所造成的最大沖擊，就在于它動(dòng)搖了官僚用以有效保護(hù)自己的常規(guī)行為方式，從而為弘歷創(chuàng)造一個(gè)環(huán)境，使他得以就自己所關(guān)心的問題同官僚們直接攤牌”（孔飛力，1999：276）。在這里，皇權(quán)用以定義和指證政治罪的權(quán)力正是來自卡理斯瑪權(quán)威基礎(chǔ)。在其他情形下，如特定的自然災(zāi)害、外敵入侵，則自然而然地成為政治動(dòng)員的契機(jī)。

　　在現(xiàn)代社會(huì)，科層制的常規(guī)機(jī)制常在，而且隨著現(xiàn)代國家規(guī)模和范圍的擴(kuò)大而不斷擴(kuò)展強(qiáng)化。隨著晚清帝國的崩潰，傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的合法性與共和政體相去甚遠(yuǎn)，受命于天的卡理斯瑪基礎(chǔ)理應(yīng)隨著皇朝一起退出歷史舞臺，然而實(shí)際情況卻不是這樣的：在人民共和國的當(dāng)代史上，專斷權(quán)力叫停、打斷常規(guī)權(quán)力的情形不時(shí)可見，如文章開始所談及的“大躍進(jìn)”、“文革”以及各種政治運(yùn)動(dòng)的歷史片段。當(dāng)我們把目光從晚清帝國移至當(dāng)代中國，一個(gè)相應(yīng)的問題油然而生：在現(xiàn)代社會(huì)中，專斷權(quán)力的合法性基礎(chǔ)在哪里？

　　（二）卡理斯瑪權(quán)威的常規(guī)化及其組織設(shè)施

　　在現(xiàn)代社會(huì)，卡理斯瑪權(quán)威并不是完成了歷史使命后全身而退，銷聲匿跡；恰恰相反，在現(xiàn)代社會(huì)的制度建設(shè)過程中，卡理斯瑪權(quán)威還可能會(huì)經(jīng)過一個(gè)常規(guī)化過程而以新的形式生存下來，繼續(xù)發(fā)揮巨大作用；這一情形在不同社會(huì)背景下均有存在（Eisenstadt， 1968）。馮仕政（2011）強(qiáng)調(diào)了卡理斯瑪權(quán)威在“革命教化政體”中的意義，討論了這一權(quán)威對發(fā)動(dòng)國家運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)力量。本文關(guān)注卡理斯瑪權(quán)威在當(dāng)代中國政體中的常規(guī)化過程，即卡理斯瑪權(quán)威如何通過常規(guī)化過程轉(zhuǎn)化為新的組織形式從而為專斷權(quán)力提供合法性基礎(chǔ)。這一常規(guī)化過程與當(dāng)代國家制度建設(shè)交織在一起，為我們解讀國家治理的制度邏輯提供了重要線索。

　　艾森斯塔得（Eisenstadt， 1968）關(guān)于韋伯的卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的討論極有啟發(fā)意義。韋伯指出，卡理斯瑪常規(guī)化的一個(gè)重要渠道是“組織設(shè)施卡理斯瑪化”（charisma of office），即某些特定組織形態(tài)獲得了超凡稟賦的特征，從而成為卡理斯瑪權(quán)威的化身�！绊f伯使用‘組織設(shè)施卡理斯瑪化’這一概念來描述卡理斯瑪特征從獨(dú)特的人格或沒有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的群體轉(zhuǎn)化到有序的制度現(xiàn)實(shí)的過程。”（Eisenstadt， 1968：21）在這一過程中，某些特定組織機(jī)構(gòu)由此獲得了卡理斯瑪權(quán)威的象征意義，進(jìn)而為這一權(quán)威提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)。在這里，一個(gè)社會(huì)的中心社會(huì)制度起到了關(guān)鍵作用。任何社會(huì)都有中心價(jià)值觀念以及相應(yīng)的制度設(shè)施，如中國社會(huì)的儒家倫理以及相應(yīng)的君臣父子等級秩序。社會(huì)制度一方面反映在價(jià)值觀念之上，一方面建筑在穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)之上，“正是社會(huì)制度的這一雙重性——組織的必然性和它們與價(jià)值中心的密切關(guān)系——為我們提供了切入點(diǎn)來理解世俗與超常如何在制度構(gòu)建的過程中不斷融合為一體”（Eisenstadt， 1968：38）。因此，與歷史上卡理斯瑪權(quán)威依附于某一個(gè)人或群體（皇室）不同，在現(xiàn)代社會(huì)卡理斯瑪權(quán)威經(jīng)過了常規(guī)化過程后通常被賦予某一特定組織機(jī)構(gòu)，，并體現(xiàn)在相應(yīng)的價(jià)值觀念之上。

　　在人民共和國經(jīng)歷中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨正是卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的具體體現(xiàn)。從象征意義上來說，執(zhí)政黨具有的“偉大光榮正確”的性質(zhì)與卡理斯瑪超凡稟性如出一轍；執(zhí)政黨被賦予具有無可替代的內(nèi)生的領(lǐng)導(dǎo)能力、糾錯(cuò)能力、更新能力。而執(zhí)政黨的有效組織、嚴(yán)密紀(jì)律、統(tǒng)領(lǐng)全局的能力為卡理斯瑪權(quán)威提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)。正是執(zhí)政黨的卡理斯瑪權(quán)威為專斷權(quán)力提供了合法性基礎(chǔ)。既然執(zhí)政黨（或體現(xiàn)在其最高領(lǐng)導(dǎo)人身上）有著超凡稟性的卡理斯瑪權(quán)威，那么它在領(lǐng)導(dǎo)民族大業(yè)、駕馭常規(guī)權(quán)力、動(dòng)員資源、頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌安排諸方面則義不容辭，且不容他人置啄，可以在很大程度上替代和排斥現(xiàn)代社會(huì)中法理權(quán)威的出現(xiàn)。如此，它具有專斷權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，在必要情勢下叫停常規(guī)權(quán)力，或者將常規(guī)權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)切換到變速器的不同檔位。我們不難看到，在這里卡理斯瑪權(quán)威的延續(xù)不再是與傳統(tǒng)合法性交融鑄造，而是建立在現(xiàn)代組織制度之上。②

　　以上提出的卡理斯瑪權(quán)威在現(xiàn)代社會(huì)的常規(guī)化過程這一命題，把我們的目光引向運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的制度設(shè)施。我以為，這一制度設(shè)施包括了以下諸要素：黨政并存的組織結(jié)構(gòu)、相應(yīng)的紅專人事管理，以及動(dòng)員機(jī)制的日常工作節(jié)奏化，表現(xiàn)在將行政問題轉(zhuǎn)化為政治問題的種種做法。

　　在現(xiàn)代社會(huì)下，卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化體現(xiàn)在穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)之上，我們可以從這個(gè)角度來解讀共和國官僚體制中的黨政雙重權(quán)威并存的組織結(jié)構(gòu)。本文的命題是：執(zhí)政黨繼承了中國傳統(tǒng)上的卡理斯瑪權(quán)威，并將這一權(quán)威常規(guī)化的組織基礎(chǔ)放在執(zhí)政黨的黨務(wù)系統(tǒng)，與“政府系統(tǒng)”的常規(guī)型治理機(jī)制交織并驅(qū)，形成了常規(guī)與運(yùn)動(dòng)機(jī)制雙重權(quán)威并存的日常組織結(jié)構(gòu)。我們首先來審視政府組織：政府系統(tǒng)體現(xiàn)了官僚制的等級明確、分工精細(xì)、按部就班、各司其職的常規(guī)運(yùn)行機(jī)制；這一政府結(jié)構(gòu)和運(yùn)作過程與其他現(xiàn)代社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置大同小異，沒有實(shí)質(zhì)性差異。但這一常規(guī)體制面臨重大挑戰(zhàn)：一方面，這一體制因其規(guī)模所累，信息傳遞、執(zhí)行監(jiān)管、人際關(guān)系等成本加劇放大，常常導(dǎo)致組織失敗；另一方面，政府各部門邊界明確、按部就班、各司其職，殊難脫離常規(guī)軌道而變奏運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，專斷權(quán)力的糾偏能力不可須臾缺失，而運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的啟動(dòng)和運(yùn)行則落實(shí)于這一體制的黨務(wù)權(quán)威之上。我們將目光轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的黨務(wù)系統(tǒng)設(shè)置，其運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的制度安排跡象處處可見：

　　第一，在制度安排上，黨務(wù)系統(tǒng)聽命于最高層卡理斯瑪權(quán)威，其基本任務(wù)是貫徹上級意圖，其行為方式以政治動(dòng)員為主要特點(diǎn)。黨務(wù)系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)恰恰是打破行政邊界統(tǒng)領(lǐng)各方（如政法委、農(nóng)村工作辦公室等）的特點(diǎn)，打通官僚邊界壁壘，以供統(tǒng)籌安排、政治動(dòng)員之需。懷默霆（Whyte， 1973：151）指出：“中國共產(chǎn)黨人從根本上否認(rèn)了有必要允許組織自主性的思路�！块T主義’、‘地方主義’、‘山頭傾向’等一系列詞語被用來描述主張組織自主性的做法。強(qiáng)調(diào)與此相對的做法體現(xiàn)在‘政治掛帥’這一口號上。”歷次政治運(yùn)動(dòng)和黨內(nèi)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)時(shí)常是針對官僚體制的常規(guī)過程及其困難而發(fā)起的。在人民共和國的歷史上，黨政兩條線在各類組織中、在不同時(shí)期的主次關(guān)系隨著常規(guī)與運(yùn)動(dòng)治理的互動(dòng)而不斷變化。近年來的變化趨勢是，在“條條”業(yè)務(wù)部門實(shí)行黨政合一，但在“塊塊”政府層次，黨務(wù)系統(tǒng)仍然有著強(qiáng)大、完整的動(dòng)員功能。在政府業(yè)務(wù)部門（如環(huán)保部），行政領(lǐng)導(dǎo)通常有著更大的權(quán)威，而在綜合機(jī)構(gòu)層次（如“塊塊”上的地方政府），黨務(wù)系統(tǒng)占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，以便有利于貫徹自上而下的指令、意圖。不難看出，正是在“塊塊”的空間領(lǐng)域中，組織失控的憂患最為突出，因此運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的制度設(shè)施凸現(xiàn)。

　　第二，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制也體現(xiàn)在人事制度安排上。執(zhí)政黨長期以來的人事管理原則是又紅又專。這一原則落實(shí)在組織結(jié)構(gòu)上，表現(xiàn)為黨務(wù)干部以紅為主，不需要專業(yè)知識，因?yàn)槠涫姑皇翘幚砣粘Ｊ聞?wù)，而是執(zhí)行自上而下的動(dòng)員指令，因此政治忠誠至關(guān)重要。馮仕政（2011）借用“政治官僚制”的概念，對此有進(jìn)一步的分析。而在政府部門，則以“�！睘橹�。在同一部門，黨政兩條線并行，紅專各司其職，但以紅統(tǒng)專。從這一角度，我們可以認(rèn)識中國官僚體制中不同類型官員共生并存的生態(tài)學(xué)（Walder， 1995）。中國官僚體制研究很早注意到了干部選擇上“又紅又�！钡臉�(biāo)準(zhǔn)，這與通常的韋伯式組織的官員專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭。從以上有關(guān)卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的角度來看，這一標(biāo)準(zhǔn)恰恰是從黨政兩條線上來確保運(yùn)動(dòng)與常規(guī)雙重機(jī)制既要服從自上而下的指令，又能在所在位置上恪盡職守。值得指出的是，政治忠誠與技術(shù)治理之間的區(qū)別和緊張?jiān)谥袊鴼v史上早已存在。在這個(gè)意義上，又紅又專實(shí)質(zhì)上是中國大歷史上向上負(fù)責(zé)制的現(xiàn)代標(biāo)簽，但體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)管理的特點(diǎn)和需要。③

　　第三，政治動(dòng)員與運(yùn)動(dòng)式治理編織進(jìn)官僚體制的日常工作的節(jié)奏之中，從這個(gè)意義上說，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制也隨之常規(guī)化了。周而復(fù)始的黨內(nèi)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、各類貫徹上級指示動(dòng)員、工作重點(diǎn)部署、上級計(jì)劃實(shí)施落實(shí)等活動(dòng)正是運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制常規(guī)化的表現(xiàn)。而這些日常工作中的隱形動(dòng)員機(jī)制是建筑在卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的黨務(wù)系統(tǒng)之上的。在2008年北京奧運(yùn)前后，筆者在北京鄰省基層觀察到這樣的情形：省政府從各省屬機(jī)關(guān)抽調(diào)大批干部到基層單位進(jìn)行維穩(wěn)工作，要求進(jìn)駐每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；縣政府上行下效，在縣屬各機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位抽調(diào)干部，進(jìn)駐每一個(gè)村莊；而鎮(zhèn)政府則是叫停其他一切工作，將鎮(zhèn)政府工作人員集中調(diào)配，站崗查路，密集監(jiān)管，為奧運(yùn)安保服務(wù)。由省及市及縣及鎮(zhèn)，如此這般，長達(dá)數(shù)月。與中國歷史上運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制相比，當(dāng)代中國的黨務(wù)系統(tǒng)有著更為廣泛的作用：一方面，它成為常規(guī)權(quán)力的制約機(jī)制；另一方面，它成為貫徹專斷權(quán)力的意圖的動(dòng)員裝置，通過政治動(dòng)員方式來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)——發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)，等等（馮仕政，2011）。

　　簡言之，黨政雙重權(quán)威在各類組織中共生并存的結(jié)構(gòu)正是專斷權(quán)力與常規(guī)權(quán)力在執(zhí)政政體中的現(xiàn)代版本。黨務(wù)系統(tǒng)建立在穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)之上，與行政機(jī)構(gòu)并存且凌駕其之上，向上負(fù)責(zé)制和“政治罪”意識形態(tài)成為其啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)的制度設(shè)施。在這一結(jié)構(gòu)中，官僚體制中的常規(guī)治理是常態(tài)；但是執(zhí)政黨可以通過黨的系統(tǒng)打斷常規(guī)治理過程，啟動(dòng)政治動(dòng)員機(jī)制，以此超越前者束縛，達(dá)到某一目標(biāo)，或者解決前者自身的問題。

　　國家的黨政一體化在實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生了相互滲透、同化的現(xiàn)象。首先，在實(shí)際運(yùn)行中，黨政兩條線的人事不是獨(dú)立并行的，而是互為流動(dòng)的。例如，在“塊塊”政府中，行政一把手（如縣長）轉(zhuǎn)而晉升為黨務(wù)一把手（縣委書記），而從事黨務(wù)的官員可能被任命為業(yè)務(wù)部門（如環(huán)保局）的領(lǐng)導(dǎo)。如此，“又紅又專”集兩個(gè)角色于一體，要求官員不但要業(yè)務(wù)專業(yè)化，而且要聽命于自上而下的專斷權(quán)力。由此產(chǎn)生的個(gè)人層次上的矛盾體在實(shí)際過程中如何操作，長期以來未有令人滿意的解答。其次，不同組織系統(tǒng)形式也互為影響：一方面，黨務(wù)系統(tǒng)本身的官僚化，導(dǎo)致政治動(dòng)員時(shí)常流于組織儀式；另一方面，政府機(jī)構(gòu)的政治化，即行政部門借用動(dòng)員機(jī)制來落實(shí)其任務(wù)目標(biāo)。這些演化趨勢形成了當(dāng)代中國官僚制度的新特點(diǎn)。正是在這個(gè)意義上，我們可以認(rèn)識中國官僚體制的一個(gè)突出特點(diǎn)——把行政問題轉(zhuǎn)化為政治問題的趨向。韋伯式官僚體制的一個(gè)突出特點(diǎn)，是其“官僚制思維的一個(gè)基本傾向是把所有的政治問題都轉(zhuǎn)化為行政問題”（Mannheim， 1936：105）。這是因?yàn)槌Ｒ?guī)權(quán)力體制中對規(guī)章制度的追求導(dǎo)致了把所有政治問題都轉(zhuǎn)化為行政問題，納入已有官僚軌道之上。但是，中國政體的特點(diǎn)恰恰相反，趨于把行政問題轉(zhuǎn)化為政治問題；如此，卡理斯瑪權(quán)威的有效性可以通過不斷的政治動(dòng)員得到強(qiáng)化，黨務(wù)權(quán)威和動(dòng)員能力有了合法性，以此超越常規(guī)機(jī)制和隨之而來的惰性和失控狀況。而對于各級官員來說，運(yùn)動(dòng)型機(jī)制成為他們推動(dòng)落實(shí)其意圖、目標(biāo)的（暫時(shí)）有效手段。常規(guī)和運(yùn)動(dòng)的雙重過程常常在實(shí)際運(yùn)行中交織為一體，其意義有待深入研究。

　　（三）運(yùn)動(dòng)型機(jī)制向常規(guī)機(jī)制的轉(zhuǎn)化

　　以上討論的“專斷權(quán)力”概念強(qiáng)調(diào)了君主或上級部門超越常規(guī)程序的權(quán)力，但并不是說這一權(quán)力可以任意使用而毫無限制或代價(jià)。專斷權(quán)力凌駕于常規(guī)權(quán)力之上，而后者也發(fā)展出種種應(yīng)對、制約前者的策略，導(dǎo)致了運(yùn)動(dòng)式治理的局限性和代價(jià)，其中代價(jià)之一是失控的危險(xiǎn)性。運(yùn)動(dòng)式治理一旦啟動(dòng)，難為啟動(dòng)者所持續(xù)有效控制。趨于聽命的官員可能在高度動(dòng)員的漩渦中推波助瀾，導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)超出預(yù)期的目的。弘歷皇帝深諳此理：“朕于事之應(yīng)寬者，寬一二事，而諸臣遂相率而爭趨于寬。朕于事之應(yīng)嚴(yán)者，嚴(yán)一二事，而諸臣遂相率而爭趨于嚴(yán)�！保ǹ罪w力，1999：261）在向上負(fù)責(zé)制體制激勵(lì)下，官吏只能聞風(fēng)而動(dòng)，甚至投機(jī)取巧。因此，動(dòng)員力度越強(qiáng)，偏離越大。官僚體制向上負(fù)責(zé)制的弊病在高速運(yùn)轉(zhuǎn)的官僚機(jī)器中、在歷次政治運(yùn)動(dòng)中表現(xiàn)得淋漓盡致：運(yùn)動(dòng)式治理導(dǎo)致基層官員失控，為私利勒索、開脫責(zé)任而濫用權(quán)力，不重證據(jù)、嚴(yán)打措施為誣陷、報(bào)復(fù)、私憤敞開大門。運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制本身的失控傾向?qū)鄼?quán)力造成了新的威脅，為運(yùn)動(dòng)型機(jī)制的啟動(dòng)和運(yùn)行在無形中設(shè)置了限制。因此，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制大多是針對某一特定目標(biāo)或情形而已有常規(guī)機(jī)制無法應(yīng)對而啟動(dòng)的，其啟動(dòng)和運(yùn)行是暫時(shí)的、有針對性的和策略性的，表現(xiàn)出間斷性和不確定性。運(yùn)動(dòng)式治理活動(dòng)常常是通過官僚體制實(shí)施的，例如上述“叫魂”事件、“大躍進(jìn)”時(shí)期、奧運(yùn)安保動(dòng)員都是經(jīng)由官僚體制組織實(shí)施的，這些運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制旨在打破原有常規(guī)節(jié)奏，使之進(jìn)入一個(gè)高度動(dòng)員、高度運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。在運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制高速運(yùn)轉(zhuǎn)的階段之后，科層制的常規(guī)機(jī)制又占據(jù)主導(dǎo)地位。 

　�。ㄋ模┻\(yùn)動(dòng)型機(jī)制的特點(diǎn)

　　周雪光（2011）將運(yùn)動(dòng)式治理作為權(quán)威體制與有效治理之間基本的應(yīng)對機(jī)制之一，討論了其特點(diǎn)。本文以上的討論也指出了運(yùn)動(dòng)式治理的諸種特點(diǎn)，一并歸納如下。

　　第一，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的最大特點(diǎn)是，暫時(shí)叫停原科層制常規(guī)過程，以政治動(dòng)員過程替代之，以便超越科層制度的組織失敗，達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖。但是，運(yùn)動(dòng)式治理本身突破常規(guī)、集中資源和注意力的特點(diǎn)，常常為不同群體借此追求利益和訴求提供了契機(jī)，導(dǎo)致失控的危險(xiǎn)和高昂的交易成本。因此，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的啟動(dòng)和運(yùn)行大多是間歇的、短期的。隨著運(yùn)動(dòng)式治理編織進(jìn)官僚體制的日常工作節(jié)奏中，運(yùn)動(dòng)式治理也常常表現(xiàn)出了更為頻繁、常態(tài)的特點(diǎn)。但是，運(yùn)動(dòng)式治理一旦進(jìn)入常規(guī)（routinization）， 就會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，為官僚體制的常規(guī)節(jié)奏所制約，從而失去了運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制本身的特點(diǎn)，重新陷入常規(guī)機(jī)制的潛在危機(jī)中。 

　　第二，運(yùn)動(dòng)式治理作為常規(guī)機(jī)制失敗的應(yīng)對機(jī)制這一思路幫助我們認(rèn)識其啟動(dòng)的條件和時(shí)機(jī)。首先，運(yùn)動(dòng)式治理常常發(fā)生在組織環(huán)境突變的情形下，如重大災(zāi)害、危機(jī)，官僚體制的常規(guī)機(jī)制無法應(yīng)對之。其次，當(dāng)某一重大事件暴露出官僚體制常規(guī)機(jī)制的嚴(yán)重弊病，這為當(dāng)權(quán)者啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制提供了口實(shí)和契機(jī)�？罪w力筆下的“叫魂”事件正是這樣一個(gè)例子。再次，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制常常是在政策發(fā)生重大變動(dòng)但常規(guī)機(jī)制慣性未能適從的情形下啟動(dòng)的。周飛舟（2009）對“大躍進(jìn)”中政治錦標(biāo)賽的啟動(dòng)和過程可以從這個(gè)角度來理解。

　　第三，運(yùn)動(dòng)式治理常常采用大張旗鼓、制造輿論聲勢、全面動(dòng)員的形式。運(yùn)動(dòng)式治理的要害是叫停原有的常規(guī)機(jī)制，打斷其慣性和節(jié)奏。即使使用原來的官僚體制來進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，也需要官僚體制的各個(gè)部門放棄慣習(xí)，運(yùn)行在新的時(shí)速檔位上。上述政治動(dòng)員的突出特點(diǎn)即是震動(dòng)、突破按部就班的科層制體制，在短期內(nèi)將中央的意圖和信號傳遞到各個(gè)領(lǐng)域、部門。

 

　　第四，運(yùn)動(dòng)型機(jī)制的作用之一，是對在國家政策執(zhí)行過程中各地方政府表現(xiàn)出的靈活性的糾偏和規(guī)范邊界（周雪光，2011）。我們常常觀察到，整治過程中對個(gè)別案例嚴(yán)厲處罰，以儆效尤；但懲處做法和對象有很大的隨意性，往往治標(biāo)不治本，痼疾難除。這是因?yàn)�，�?zhí)行的“靈活性”與執(zhí)行過程中的“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標(biāo)簽。也就是說，同一現(xiàn)象可能有著截然不同的解釋，一旦超越了某種臨界度，觸動(dòng)權(quán)威體制的神經(jīng)，靈活性就演變成為偏離甚至對抗。但是，這些運(yùn)動(dòng)治理的目的并不是取消這些靈活性，而是通過間或的運(yùn)動(dòng)來規(guī)范靈活性的邊界，從而在權(quán)威體制和有效治理間保持一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡。因此，運(yùn)動(dòng)型機(jī)制和相應(yīng)的運(yùn)動(dòng)型政府是權(quán)威體制不可缺失的組成部分。

四、中國國家治理邏輯的再思考

　　在中國政治過程中，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制在各個(gè)領(lǐng)域普遍存在，時(shí)常發(fā)生，且意義重大。近年來，這一現(xiàn)象得到了社會(huì)科學(xué)學(xué)者越來越多的關(guān)注。本文在中國大歷史的背景下，在韋伯有關(guān)權(quán)威類型及其演變的思路和不同組織形式交易成本及其組織轉(zhuǎn)化的理論文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，從組織學(xué)角度分析解讀當(dāng)代中國的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制。本文試圖在兩個(gè)方面推進(jìn)有關(guān)中國官僚體制的研究工作：一是從常規(guī)與運(yùn)動(dòng)雙重過程機(jī)制的角度討論運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的淵源、特點(diǎn)以及由此帶來的中國官僚體制的特征；二是從運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的角度分析解讀中國國家組織制度和政治現(xiàn)象，以便深入理解中國國家治理的制度邏輯。下面，簡要總結(jié)本文在這兩方面的研究結(jié)論，然后討論運(yùn)動(dòng)型治理邏輯之后的制度改革思路。

　　本文的研究指出，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與常規(guī)型治理機(jī)制是中國國家治理的雙重過程和有機(jī)組成部分；兩者既相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下互相轉(zhuǎn)化。從這個(gè)意義上，我們可以重新審視和界定運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：首先，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是相對于常規(guī)機(jī)制而言的，即因常規(guī)型官僚體制的組織失敗而存在和啟動(dòng)——遼闊國土的管轄治理依賴于龐大多層次的官僚組織及其常規(guī)型治理機(jī)制。但是，信息不對稱、激勵(lì)設(shè)置、表現(xiàn)測評、監(jiān)管成本等一系列組織設(shè)計(jì)通常所見的困難因組織復(fù)雜性和規(guī)模龐大而放大加劇，導(dǎo)致組織失敗。而運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制恰恰是針對常規(guī)機(jī)制，旨在打斷常規(guī)過程，治理常規(guī)過程的惰性與失控。在這個(gè)意義上，運(yùn)動(dòng)式治理可以解讀為應(yīng)對這一組織失敗、校正其積習(xí)惰性和偏離軌道的機(jī)制，常規(guī)機(jī)制本身即是運(yùn)動(dòng)的對象。在更一般意義上，運(yùn)動(dòng)型機(jī)制是當(dāng)常規(guī)機(jī)制無法應(yīng)從專斷權(quán)力的意志和指向時(shí)所啟動(dòng)的替代機(jī)制。因此，官僚體制可能仍然是運(yùn)動(dòng)過程的載體，但是其常規(guī)節(jié)奏被置換到一個(gè)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的離合器檔位上。其次，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制不是任意啟動(dòng)的，而是建立在一整套組織制度之上的。本文探討了歷史上運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的專斷權(quán)力淵源及其卡理斯瑪權(quán)威的基礎(chǔ)，特別分析了在中國當(dāng)代史上，卡理斯瑪權(quán)威的常規(guī)化過程以及由此產(chǎn)生的組織基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我們指出了運(yùn)動(dòng)型機(jī)制的合法性基礎(chǔ)、組織和象征意義的制度設(shè)施，以及一系列相關(guān)現(xiàn)象，如黨政并存的制度設(shè)置、不同的紅專干部人事管理、頻繁發(fā)生但“治標(biāo)不治本”的政治運(yùn)動(dòng)，等等。對這些現(xiàn)象的分析可以更為清楚地解讀一系列的現(xiàn)實(shí)狀況，如黨務(wù)系統(tǒng)作為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制在政治運(yùn)動(dòng)中起到的獨(dú)特作用，如堅(jiān)持意識形態(tài)的偉大光榮正確，不能實(shí)施法制的治理困境。在這個(gè)意義上，本文的觀點(diǎn)與馮仕政（2011）一文有別。馮仕政認(rèn)為“運(yùn)動(dòng)型”治理“在運(yùn)作方式上具有明顯的非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征”，而以上的討論指出，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的存在不是任意的，不是非制度化的，而是建筑在穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境之上的，是現(xiàn)有國家制度的一個(gè)有機(jī)部分。

　　對運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的深入分析有助于我們反思中國國家治理的制度邏輯。在當(dāng)代中國，歷史上由來已久的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制以各種形式持續(xù)下去，甚至愈演愈烈，反映了體制內(nèi)在矛盾在中國歷史不同時(shí)期并沒有質(zhì)的變化。當(dāng)代中國的治理邏輯與晚清甚至更早的朝代都有著深厚的歷史淵源。今天的國家領(lǐng)導(dǎo)人與當(dāng)時(shí)的國君都面臨著同樣的挑戰(zhàn)：如何統(tǒng)治——或用今天的術(shù)語來說，如何“治理”——一個(gè)遼闊龐大的國土以及居住其中的數(shù)以億萬計(jì)的民眾？在歷史上，常規(guī)與運(yùn)動(dòng)雙重過程成為中國國家治理的重要機(jī)制�；实蹮o為，天朝可以憑借官僚體制的常規(guī)機(jī)制依然運(yùn)轉(zhuǎn)如常（黃仁宇，1997）；當(dāng)天子欲有所作為，而常規(guī)機(jī)制成為束縛時(shí)，則可以另辟蹊徑，啟用運(yùn)動(dòng)型機(jī)制。惰性與失控是官僚體制的潛在威脅：中國官僚體制的向上負(fù)責(zé)制和多層次的官僚結(jié)構(gòu)常常導(dǎo)致地方性封閉。由于政府內(nèi)部沒有真正的競爭市場，人際關(guān)系的重要性有利于滋生盤根錯(cuò)節(jié)的利益集團(tuán)。歷史上的中華帝國，特別是晚清的簡約國家導(dǎo)致了治理上的無能為力（Kuhn， 2002）。在當(dāng)代人民共和國時(shí)代，國家通過龐大的官僚體制有效地將社會(huì)不同群體、領(lǐng)域、地區(qū)組織起來，但由此而來的代價(jià)是官僚體制的常規(guī)機(jī)制常常導(dǎo)致各種組織失敗，從而不得不更為頻繁地依賴運(yùn)動(dòng)型機(jī)制中斷和糾正官僚體制的慣性和惰性。因此，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制有其特定的歷史意義。隨意干涉權(quán)和運(yùn)動(dòng)式治理有著極強(qiáng)的動(dòng)員能力和突變能力，有利于突破已有常規(guī)束縛，轉(zhuǎn)變已有方向，有助于（暫時(shí)）打破地方性壁壘和利益割據(jù)。在這一背景下，自上而下的政治動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制成為國家治理制度邏輯的一個(gè)重要組成部分。

　　然而，在當(dāng)代社會(huì)，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制本身面臨深刻的危機(jī)。首先，在體制內(nèi)部，運(yùn)動(dòng)型機(jī)制出現(xiàn)了一系列危機(jī)：黨務(wù)系統(tǒng)的官僚化和政務(wù)系統(tǒng)的政治化，使得常規(guī)與運(yùn)動(dòng)作為雙重治理機(jī)制的邊界越來越不明晰。 一旦運(yùn)動(dòng)式治理“長效化”即常規(guī)化，它必然受到官僚體制常規(guī)機(jī)制的束縛和同化，表現(xiàn)出政治動(dòng)員活動(dòng)儀式化，結(jié)果是運(yùn)動(dòng)式治理的效果每況愈下。而且，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的制度設(shè)施導(dǎo)致了黨政之間、紅專之間、常規(guī)與運(yùn)動(dòng)之間的多方位緊張，嚴(yán)重影響了組織效率。其次，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與現(xiàn)代社會(huì)日益強(qiáng)勢的法理權(quán)威摩擦碰撞，十分緊張�？ɡ硭宫敊�(quán)威及其常規(guī)化組織形式與當(dāng)代社會(huì)的多元趨勢相悖，與法制理性不兼容；在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)和民主趨勢沖擊下受到多方質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，難以為繼，反映在信仰危機(jī)、公信危機(jī)和各類治理危機(jī)等一系列險(xiǎn)象環(huán)生現(xiàn)象上。而且，行政問題政治化的傾向?qū)е略诓煌I(lǐng)域中危機(jī)頻繁。政治動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)式治理為官員、民眾超越常規(guī)渠道的行為和利益追求提供了重要契機(jī)，有可能導(dǎo)致無組織的集體行為，威脅統(tǒng)治秩序（Zhou， 1993）。最后，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制折射出了國家治理的深層困境，即國家—社會(huì)的高度關(guān)聯(lián)（tight-coupling）：既然國家的專斷權(quán)力必須建立在超自然的卡理斯瑪權(quán)威基礎(chǔ)上，而且這一權(quán)威必須得到民眾認(rèn)可，那么國家必須對民眾的信仰、敬畏和恐懼做出反應(yīng)。在“叫魂”事件中，如孔飛力指出，“普通百姓在上蒼與實(shí)際政治之間起著一種調(diào)停聯(lián)接的作用”（孔飛力，1999：121），表明“社會(huì)上存在著一個(gè)有著緊密內(nèi)在聯(lián)系的文化網(wǎng)絡(luò)”（孔飛力，1999：32）。因此，皇帝、官吏都不得不對民眾的驚恐失控做出時(shí)常過激和失當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。在這里，國家的專斷權(quán)力和官僚體制的常規(guī)權(quán)力又受到了大眾社會(huì)的反制約。 

　　本文從中國官僚體制的組織失敗角度討論了運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制產(chǎn)生的起因，指出運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是中國歷史上國家治理過程中發(fā)展起來的針對官僚體制失敗的應(yīng)對機(jī)制，在人民共和國歷史上有了新的表現(xiàn)形式和規(guī)模。我們的討論隱含著常規(guī)與運(yùn)動(dòng)互為因果的循環(huán)過程：官僚體制的常規(guī)機(jī)制越發(fā)達(dá)，其組織失敗越是凸現(xiàn)，從而更為可能誘發(fā)運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制；而后者的啟動(dòng)有可能造成失控局面，打斷社會(huì)正常節(jié)奏，迫使國家治理回歸常規(guī)軌道之上。我們也看到，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制正面臨著危機(jī)，越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的演變，受到社會(huì)多元化趨勢的挑戰(zhàn)。然而，無論國家治理的意識形態(tài)如何選擇，無論國家領(lǐng)導(dǎo)人如何更替，其面臨的組織困難都是一樣的。欲從根本上解決運(yùn)動(dòng)式治理帶來的問題和危機(jī)，必須找出新的替代機(jī)制來應(yīng)對和治理官僚體制和常規(guī)機(jī)制的組織失敗。若基本治理邏輯未變，替代機(jī)制缺失，則運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制不廢。

　　*文章初稿在2012年7月“第九屆組織社會(huì)學(xué)實(shí)證研究工作坊”上宣讀，得益于曹正漢、馮仕政、劉世定、張靜、周飛舟等批評指正。

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【注釋】
①需要說明的是，官僚制與“官僚主義”在中文文獻(xiàn)中經(jīng)常混淆通用為貶義詞，用于批評這一組織形式常常產(chǎn)生的繁文縟節(jié)、刻板冷酷的各種行為弊端。官僚體制作為一個(gè)組織形態(tài)和歷史現(xiàn)象，可以從不同角度加以分析解讀。例如王亞南（1981）從階級分析角度把官僚群體作為一個(gè)“社會(huì)形態(tài)”來討論其作為利益集團(tuán)、官僚政治等問題。這些階級特點(diǎn)和行為對于研究官僚體制有著重要意義，在許多方面也與本文討論的組織失敗有關(guān)，但本文主要從運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與常規(guī)組織形態(tài)關(guān)系上加以討論。
②這里討論的另外一個(gè)重要含義是執(zhí)政黨統(tǒng)管意識形態(tài)的重要性。卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化不僅需要穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)，而且需要建立在社會(huì)中心價(jià)值之上。如果放任意識形態(tài)“自由化”或多元化，就會(huì)對隱含著卡理斯瑪權(quán)威的組織制度產(chǎn)生疑問，削弱或挑戰(zhàn)其權(quán)威性。因此，政治教化及其儀式化是中國國家治理的另一重要邏輯（周雪光，2011）。
③在中國歷史上的簡約國家（即官僚體制官員數(shù)目較少、管理范圍有限）中，“官”經(jīng)科舉制度選拔出來，并沒有專業(yè)知識。他們?yōu)榛实壑概�，代皇帝�?zhí)一方之政，行貫徹自上而下指令的職責(zé)，以政治忠誠為本；而“僚”則是他們手下使用的各種幕僚、役吏，在具體領(lǐng)域（賦稅衡量、司法裁決等）有著技術(shù)治理知識（參見瞿同祖，2003）。

周雪光：美國斯坦福大學(xué)社會(huì)學(xué)系

責(zé)任編輯：鄭　英

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