本文關(guān)鍵詞：國家治理體系，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　衡量國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化程度的方法是“世界治理指數(shù)”，由6個指標構(gòu)成，分別是：公民表達與政府問責、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治以及控制腐敗。按照世界銀行2012年的評估，中國的國家治理體系在百分制中的得分，大致與中下等收入國家的平均水平相當

　　十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標”包括“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。治理能力盡管作為學(xué)術(shù)概念早已出現(xiàn)，但還是首次進入中共中央文件。會議公報還多次使用“治理”、“社會治理體制”等字樣。

　　三大錯誤認識

　　學(xué)者包剛升刊文說，國人對國家治理能力存有三大誤解。第一種誤解是，政府的職能范圍與權(quán)力的控制范圍越大，國家治理能力就越高。這種觀點實際上是舊的計劃經(jīng)濟體制與全能主義國家治國思想的遺產(chǎn)。他們在潛意識中認為應(yīng)該建立一個無所不包的國家(政府)既能控制政治領(lǐng)域，又能控制經(jīng)濟、社會、文化與思想領(lǐng)域。這種國家形態(tài)盡管曾經(jīng)在20世紀出現(xiàn)過，但都無法實現(xiàn)長治久安的治理。這類國家的治理能力是不可持續(xù)的。政府擅長的事情是有限的，而有效政府的關(guān)鍵在于做好政府擅長的事情，而不是無限擴大政府掌控的范圍。要實現(xiàn)有效治理，首先需要確定政府的“作用應(yīng)該是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。認識到政府不能做什么，恰恰是現(xiàn)代治國思想的智慧。

　　第二種誤解是，政府的自由裁量權(quán)越大，國家治理能力就越高。甚至認為，政府權(quán)力受到約束會削弱治理能力。從歷史上看，絕對主義國家的自由裁量權(quán)要高于立憲主義國家，傳統(tǒng)君主國政府的自由裁量權(quán)要高于現(xiàn)代民主法治國家，但實際上前一類國家的治理能力高度不穩(wěn)定，而且通常都會不斷弱化。在最近曝光的返鄉(xiāng)6次辦理護照的事件中，江蘇某縣公職人員就隨意行使自由裁量權(quán)，結(jié)果是削弱了治理的有效性。在此類事件中，公職人員的自由裁量權(quán)越大，就越有可能損害公民的權(quán)益，也越有可能創(chuàng)造尋租與腐敗的機會。而凡有過此種經(jīng)歷的公民容易對政府部門產(chǎn)生不滿，甚至喪失對政府的信任，這將會削弱國家治理能力。

　　第三種誤解是，各級別領(lǐng)導(dǎo)人的個人權(quán)力越大，國家治理能力就越高。有效的治理能力當然需要一個有效能的行政部門，但這并不意味著該部門領(lǐng)導(dǎo)人的個人權(quán)力越大越好。反腐敗中落馬的一些所謂“政治強人”都昭示著：無論是哪個級別的領(lǐng)導(dǎo)人，一旦個人權(quán)力過大、不受約束，都有可能破壞政府的正常功能與行政的有序運作，結(jié)果反而損害了治理能力。

　　關(guān)鍵是制度現(xiàn)代化

　　在理解國家治理能力問題上，學(xué)者把政治權(quán)力劃分為專斷性權(quán)力與制度性權(quán)力(也稱為基礎(chǔ)性權(quán)力、建制性權(quán)力)。國家在行使專斷性權(quán)力時，無須與社會協(xié)商，可以獨斷專行。因此，專斷性權(quán)力的基礎(chǔ)是強制力，決策過程可能比較迅速，運行方式是自上而下式的。盡管專斷性權(quán)力看似一種“雷厲風(fēng)行”的權(quán)力，卻存在兩個問題：一是這種權(quán)力具有較高的隨意性，權(quán)力執(zhí)掌者甚至可能“為所欲為”，這與現(xiàn)代國家要求的科層制管理和穩(wěn)定預(yù)期會發(fā)生沖突；二是這種權(quán)力更有可能做出社會不歡迎的決策，這樣就容易遭到社會的抵制甚至反抗。反之，，國家在行使制度性權(quán)力時需要與社會協(xié)商，需要征得社會的同意和尋求社會的支持。因此，制度性權(quán)力的基礎(chǔ)是國家與社會的有效互動，以及被治者的合作與服從，運行方式則是自下而上式與自上而下式的結(jié)合。盡管國家在行使制度性權(quán)力時決策過程看似緩慢，但由于決策過程中存在國家與社會的有效互動，重要決策事先已得到社會的多數(shù)支持，其執(zhí)行效能與效率便會大大提高。

　　因此，國家治理能力建設(shè)的關(guān)鍵是要加強制度性權(quán)力，而非加強專斷性權(quán)力。從傳統(tǒng)國家治理體系向現(xiàn)代國家治理體系轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，也在于從國家單方面支配社會，過渡到國家與社會的有效互動與互相制衡。這就需要重構(gòu)國家與社會、政府與公民、政治權(quán)力與政治權(quán)利的關(guān)系�，F(xiàn)代國家治理能力建設(shè)的重點，是如何做到既實現(xiàn)社會有效控制國家、又實現(xiàn)國家有效管理社會。倘若國家行使權(quán)力時無須與社會協(xié)商，倘若公民沒有掌握最終有效控制政府的手段，政治權(quán)力幾乎必然會異化，這樣就難以實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

　　六大衡量指標

　　如何衡量國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的程度呢？目前最流行的方法是“世界治理指數(shù)”。世界銀行推出的這一指數(shù)由6個指標構(gòu)成，分別是：公民表達與政府問責、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治以及控制腐敗。世界銀行認為，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標，應(yīng)該是更強的政府問責、更高的政治穩(wěn)定與更少的社會暴力、更高的政府效能、更高的管制質(zhì)量、更完善的法治以及更少的腐敗。

　　按照世界銀行2012年的評估，中國的國家治理體系在百分制中的得分，大致與中下等收入國家的平均水平相當。也就是說，中國目前國家治理體系的分值是與其人均GDP水平相稱的。值得注意的是，中國在“政府效能”項目上的得分(55.98分)超過了中上等收入國家的平均水平，這意味著中國行政系統(tǒng)的質(zhì)量與行政效率總體尚好。但中國在“公民表達與政府問責”項目上的得分偏低。盡管這一問題見仁見智，但世界銀行的評估報告無疑給我們一個提醒：如果中國要實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理體系，下一步急需提高公民政治參與和強化政府問責；否則，就難以實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

　　總之，“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)鍵是制度建設(shè)，接下來需要明確國家治理能力建設(shè)的愿景、路徑、步驟與時間表，并能采取切實有效的行動。

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