20世紀(jì)90年代，隨著國際局勢的變化，美國和日本開始更加積極地介入南海爭端，南海地區(qū)再次凸顯“邊緣地帶”特性。在此背景下，中國政府在堅(jiān)定維護(hù)中國南海主權(quán)的前提下，對南海政策做出了適時(shí)調(diào)整。

    關(guān)鍵詞：20世紀(jì)90年代,南海地緣形勢,中國南海權(quán)益,維護(hù),中國國際關(guān)系論文
 

    一、中國南海疆域面臨嚴(yán)峻的地緣形勢

    在影響南海爭端的諸多國際因素中，美國對南海局勢變化所起的作用最大、最直接。20世紀(jì)90年代初期，美國官方、民間輿論和有關(guān)學(xué)者在南海對于其亞太安全重要性問題上的認(rèn)識(shí)存在分歧，因而美國在南海問題上表現(xiàn)出矛盾的態(tài)度：一方面美國聲稱不介入南海爭端。蘇聯(lián)解體后，美國調(diào)整全球戰(zhàn)略部署，從菲律賓撤出了所有部隊(duì)，相繼關(guān)閉了蘇比克、克拉克基地，美國官方對此的解釋是，“因?yàn)檫@里沒有形成對美國的直接挑戰(zhàn)者，于是美國愿意讓區(qū)域內(nèi)的國家來解決地區(qū)爭端。”［1］

    為保留調(diào)整立場的選擇權(quán)，美國有意避開南海主權(quán)爭端這個(gè)敏感話題，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)的重要性來表達(dá)對南海問題的關(guān)切。另一方面鑒于南海戰(zhàn)略位置的重要，美國沒有也不可能放棄該地區(qū)，時(shí)刻準(zhǔn)備在南海爭端中發(fā)揮作用。［2］

    在這一背景下，美國開始考慮以何種新的方式介入南海問題。1993年5月，美國宣布了其東亞政策的三大支柱：維護(hù)美日、美韓既有的同盟關(guān)系；確保美軍在東亞的繼續(xù)存在；開展亞太多邊安全磋商。第三支柱的內(nèi)容包括為解決潛在沖突———南海爭端而設(shè)立特別工作小組。①

    這表明美國已開始把介入南海爭端提高到政策層面。1995年“美濟(jì)礁事件”后，美國開始從亞太地區(qū)安全的角度重新審視南海爭端，其南海政策也從保持所謂“積極中立”逐漸傾向于偏袒東南亞國家。此后，美國《東亞戰(zhàn)略報(bào)告》、《南海政策聲明》、《東亞及太平洋地區(qū)安全戰(zhàn)略報(bào)告》等有關(guān)國家安全戰(zhàn)略文件陸續(xù)出臺(tái)，其核心訴求之一是確保美國在南海的利益，否認(rèn)中國對南海的主權(quán)。美國亦與一些東南亞國家在軍事領(lǐng)域展開了一系列合作，在南海陸續(xù)舉行“肩并肩”、“金色眼鏡蛇”、“卡拉特”等軍事演習(xí)，1999年達(dá)14次，2000～2003年共23次。美國利用擴(kuò)大與東南亞國家的防務(wù)合作之機(jī)，籌組以其為核心的地區(qū)多邊安全合作體制，增強(qiáng)其干預(yù)南海地區(qū)事務(wù)的能力。美國立場的轉(zhuǎn)變使南海問題從原本不是中美之間的問題，演變發(fā)展成為中美戰(zhàn)略博弈的新戰(zhàn)場，成為繼臺(tái)海問題之后中美關(guān)系發(fā)展的一個(gè)“新結(jié)”。

    冷戰(zhàn)后日本也從戰(zhàn)略上開始逐步介入南海地區(qū)，企圖借助美日同盟和地區(qū)其他力量，插手南海地區(qū)安全事務(wù)，其目的是使南海問題久拖不決，牽制中國的發(fā)展，并在限制中國的同時(shí)擴(kuò)大日本在東亞的影響力。“美濟(jì)礁事件”后，日本提出向菲律賓提供至少10艘巡邏艇，以增強(qiáng)菲律賓海上力量，攪局意圖十分明顯。日本官員公然聲稱：“有朝一日一個(gè)敵對的大國可能切斷從波斯灣到日本的重要石油運(yùn)輸線”；②有的日本學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“南沙關(guān)系到日本的利益”，因此日本的介入“可能成為解決南沙問題的關(guān)鍵所在”。③

    日本媒體、學(xué)者及官員把南海爭端炒作為“中國威脅論”，而日本政府開始采取政治介入的態(tài)度，在中日領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)，屢屢表達(dá)對南沙問題的關(guān)切之意。1995年8月，日本外相河野洋平在參加第二屆東盟論壇時(shí)提出，南海問題可在“東盟地區(qū)論壇”框架中討論。④

    出于其亞太安全戰(zhàn)略的考慮，日本不但把南海爭端與東海、釣魚島問題聯(lián)系起來，還通過《日美防衛(wèi)合作指針》、《周邊事態(tài)法》、《自衛(wèi)隊(duì)法修正案》和《日美相互提供物資和勞務(wù)協(xié)定修正案》等的制定，為日美聯(lián)合應(yīng)對日本領(lǐng)土之外的“周邊緊急事態(tài)”提供法律依據(jù)。日本希冀假手南海問題積累對付中國的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也想借南海爭端牽制中國，因此，日本認(rèn)為在南海爭端中“保持中立是困難的”。［3］

    冷戰(zhàn)結(jié)束后，在改善與中國關(guān)系的同時(shí)，越南和菲律賓等國通過在爭議島嶼進(jìn)行政權(quán)建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)巡視等方式，不斷加強(qiáng)對南沙的所謂“主權(quán)宣示”，使得有關(guān)國家和中國在南沙群島主權(quán)問題上的對立公開化、表面化。這些國家采取的措施有：(1)爭端國相互利用，逼迫中國在南沙主權(quán)上讓步。“美濟(jì)礁事件”后，菲律賓利用各種場合試圖將南沙爭端國際化，菲律賓外長在與印尼外長舉行會(huì)晤時(shí)，表示歡迎區(qū)外國家共同合作開發(fā)南沙群島。菲律賓和越南達(dá)成了“行為準(zhǔn)則”協(xié)議，宣稱在他們占領(lǐng)的南沙爭議區(qū)保持穩(wěn)定。1994年越南總理武文杰在亞洲協(xié)會(huì)主辦的經(jīng)濟(jì)研討會(huì)上聲稱：“應(yīng)該舉行國際會(huì)議，設(shè)法解決問題。”⑤(2)拉攏美日等國支持。越南、菲律賓、馬來西亞等國以油氣招標(biāo)為誘餌，吸引美日等石油公司在南沙海域進(jìn)行油氣勘探活動(dòng)，試圖以利益鏈條加強(qiáng)區(qū)外大國對南海問題的關(guān)注，力圖使南海問題進(jìn)一步國際化。據(jù)美國能源信息署等機(jī)構(gòu)的不完全統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初在南沙擁有石油承租權(quán)并從事油氣勘采的國際石油公司大約有200多家，南沙油氣開發(fā)呈國際化的勢頭。①(3)行動(dòng)上加緊蠶食，企圖造成占有事實(shí)。越南不斷加強(qiáng)�？哲姮F(xiàn)代化步伐，向俄、印等國購買先進(jìn)的軍事武器，不斷增強(qiáng)其在南沙地區(qū)的軍事存在。菲律賓亦不斷增強(qiáng)武裝力量，實(shí)施國防現(xiàn)代化計(jì)劃。菲律賓眾議院議長、武裝部隊(duì)現(xiàn)代化法案的起草人之一何塞·德貝內(nèi)西亞欲蓋彌彰地說：“中國在斯普拉特利群島(南沙群島)的侵略與我們決定撥款搞軍事現(xiàn)代化之間沒有直接聯(lián)系，可是我們要說它加速了這個(gè)進(jìn)程。”②(4)東盟協(xié)調(diào)成員國在南海問題上采取合作的立場。1992年針對中國領(lǐng)海法的頒布以及中國與克里斯通公司簽訂萬安灘的石油合同，東盟外長會(huì)議通過《關(guān)于南中國海問題的宣言》，這是東盟首次在南海問題上進(jìn)行合作。越南加入東盟后，中國更面臨東盟擴(kuò)大和集體“抱團(tuán)”針對中國的局面。盡管南沙問題成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，但是20世紀(jì)90年代，有關(guān)各方均沒有采取重大的軍事行動(dòng)，而是強(qiáng)調(diào)以和平的方法協(xié)商解決爭端。菲律賓聲稱要“準(zhǔn)備參加會(huì)談，通過和平方式、而不愿意訴諸武力或武力威脅來解決這一地區(qū)在領(lǐng)土主權(quán)問題上的沖突”；越南聲稱在找到一個(gè)永久性解決辦法前，“為了地區(qū)和平、穩(wěn)定與合作的利益”，主張通過和平談判解決爭端。③

    馬來西亞、印度尼西亞、泰國等也聲稱通過外交途徑解決爭端，美國和日本也不希望南沙爭端而造成地區(qū)形勢過于緊張。造成這個(gè)局面的原因，除中國保持了高度的克制外，還要注意到三個(gè)方面：一是美日在亞洲都存在著重要的經(jīng)濟(jì)利益，維持南海問題“懸而不決”，既符合美國推崇的“巧實(shí)力”策略，也符合其牽制中國的最大利益和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略考量。二是南海周邊國家深知，使用武力只能迫使中國使用武力，不但于事無補(bǔ)，而且會(huì)失去國際輿論的支持。從另一個(gè)方面講，發(fā)展經(jīng)濟(jì)也是南海周邊國家的一個(gè)共識(shí)：“我們不是把任何問題都撇在一旁，我們只是說，環(huán)保問題、發(fā)展問題現(xiàn)在是頭等重要的問題，而不是所謂的主權(quán)問題。”④三是東盟的歷屆外長會(huì)議以及高峰會(huì)議，嚴(yán)重關(guān)切南海形勢的發(fā)展，多次提出要根據(jù)《東南亞友好合作條約》、《東盟南海宣言》以及《公約》，尋求早日和平解決南海問題，這在客觀上對越、菲等國的南海過激行為有一定約束作用。

    二、中國利用國際舞臺(tái)對南海權(quán)益的維護(hù)

    20世紀(jì)90年代初期，中國為穩(wěn)定剛剛同東南亞國家恢復(fù)和建立起來的友好關(guān)系，利用難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對于某些國家侵占我南海島礁、掠奪資源的活動(dòng)采取了堅(jiān)持原則但手段靈活的對策。除外交部門對南海宣示主權(quán)和提出抗議外，更側(cè)重于以國家間的協(xié)商、談判來解決南海爭端，反對南海爭端國際化。這一立場延續(xù)至今。

    (一)主張“爭議應(yīng)由直接有關(guān)國家解決”，反對南海問題國際化

    中國始終堅(jiān)持雙邊談判的方針，這樣做一方面可以消除“多邊磋商與談判”給中國造成的壓力，避免與東盟整體的談判與對抗；另一方面可以防止東盟接近美國，挫敗東南亞一些國家妄圖將南海問題國際化和西方一些國家借機(jī)插手南海問題的企圖。①

    從實(shí)際結(jié)果來看，中國與相關(guān)國的雙邊“友好協(xié)商”在一定程度上得到了實(shí)施。中國同越、菲兩國分別建立了磋商機(jī)制，1995年7月，中越海上問題專家小組成立，兩國間就邊界、領(lǐng)土爭端等建立了談判機(jī)制，相繼簽訂了《陸地邊界條約》、《北部灣劃界協(xié)定》、《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，解決了存在多年的陸地邊界與北部灣劃分問題。中菲也已成立漁業(yè)、環(huán)保、建立信任措施3個(gè)工作組。自20世紀(jì)90年代中期以后，三方圍繞南海的油氣勘探、海洋環(huán)境、減災(zāi)防災(zāi)、氣象水文和海上搜救等方面展開的雙邊制度化進(jìn)程也取得一定成績。三方分別達(dá)成了“不使?fàn)幎藦?fù)雜化或擴(kuò)大化，不訴諸武力或以武力相威脅，分歧應(yīng)進(jìn)行磋商”的共識(shí)，雙邊機(jī)制化建設(shè)程度逐步完善。［4］

    在此基礎(chǔ)上，2002年11月，中國與東盟達(dá)成了《南海各方行為宣言》，把雙邊的制度化成果擴(kuò)大為地區(qū)性共識(shí)。

    對于有些國家和人士提出用“南極公約模式”、“北海模式”等多邊方案解決南海爭端，

    以及某些國際會(huì)議、區(qū)域外國家干預(yù)南海問題的舉措，中國政府堅(jiān)決予以反對。1992年8月

    30日，中國在雅加達(dá)舉行的不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)政治委員會(huì)會(huì)議上，反對在會(huì)后發(fā)表的政治聲明中提及南海問題。②

    1995年5月10日，美國國務(wù)院發(fā)表《南海政策聲明》后，中方發(fā)言人表示，南海局勢并沒有像有些人渲染得那么緊張，中國政府一貫主張通過雙邊談判和平解決南沙爭議，這“符合本地區(qū)有關(guān)國家的利益，將會(huì)得到越來越多的理解和支持。我們反對將南沙問題國際化，也反對其他國家介入南沙問題”。［5］

    中方的立場得到了許多東南亞國家的支持，1995年中馬高官定期磋商時(shí)雙方認(rèn)為：“兩國間的爭議應(yīng)通過雙邊磋商和談判，以和平友好的方式求得妥善解決，爭議的存在不應(yīng)影響兩國關(guān)系的正常發(fā)展，南沙爭議是有關(guān)國家間的問題，反對外部勢力介入。”［6］

    越南也在不同場合下對中方堅(jiān)持通過對話、協(xié)商方式處理南海爭議表示贊賞。美國一些人士也對中國的主張表示理解，斯考特·斯奈德在一份研究報(bào)告中指出，南海問題同中國有關(guān)，美國應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎處置，不偏袒和支持任何一方，絕不能讓南海問美國化。［2］(p.16)

    中國雖然一貫主張雙邊談判，但出于更好解決問題的目的，無論是雙邊的還是多邊的、官方的還是非官方的、正式還是非正式的談判，中國都派代表參加，旨在加強(qiáng)相互信任，表明中方在南海問題上的和解立場。在1992年第25屆東盟外長會(huì)議上，中國接受了東盟南海宣言。

    對此馬來西亞《南洋商報(bào)》指出，“盡管以目前中國海軍的發(fā)展，中國有實(shí)力收復(fù)南沙歸己所有”，這顯示了中國重視維持與東南亞各國的友好關(guān)系。①馬來西亞首相馬哈蒂爾說：“現(xiàn)在可以看得很清楚，中國不僅愿意解決這場爭端，而且還愿意聯(lián)合開發(fā)這一地區(qū)”，“誰也不應(yīng)該懷疑它希望解決這一問題的誠意。”②

    越南政府也稱贊中方的務(wù)實(shí)靈活態(tài)度，認(rèn)為中國接受東盟南海宣言可以“消除其他各國對中國的疑慮，幫助中國改善、加強(qiáng)同地區(qū)各國的關(guān)系”。③在中國與東盟的關(guān)系逐漸從普通的對話關(guān)系發(fā)展成戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的過程中，南海爭端的解決逐漸被納入了雙方戰(zhàn)略全局的范疇和高度加以考慮。

    (二)冷靜克制處理突發(fā)事件，努力保持南海局勢穩(wěn)定

    自1988年南沙海戰(zhàn)以來，中國從維護(hù)該地區(qū)的和平與穩(wěn)定出發(fā)，主張以和平協(xié)商方式解決領(lǐng)土紛爭，對一些突發(fā)事件表現(xiàn)出極大的克制與忍讓，沒有使用武力或武力威脅方式。“美濟(jì)礁事件”是菲方嚴(yán)重挑釁中國主權(quán)的行為，中方從穩(wěn)定地區(qū)局勢出發(fā)，采取克制態(tài)度，主要進(jìn)行外交抗議和交涉。經(jīng)過磋商，中菲就南沙問題發(fā)表聯(lián)合聲明，同意遵守和平友好解決爭端等八點(diǎn)原則。④

    后來菲律賓扣押中國漁船、虐待中國漁民的事件不斷發(fā)生，出現(xiàn)了“黃巖島事件”、“‘萬安北－21’石油合同區(qū)問題”，中方從維護(hù)大局出發(fā)，仍始終保持克制并遵行上述八點(diǎn)原則。英國《生存》雜志刊文說：“中國部隊(duì)在其漸進(jìn)的維護(hù)南中國海的主權(quán)要求的行動(dòng)中，迄今為止沒有對于已經(jīng)被一個(gè)東盟國家占據(jù)的任何島嶼進(jìn)行爭奪，它也沒有再同越南人就領(lǐng)土問題實(shí)際發(fā)生沖突。”⑤

    中方舉措有利于因突發(fā)事件而緊張起來的南海局勢的緩和。迄今為止，中國還只是運(yùn)用漁政局、海監(jiān)局等民事執(zhí)法部門的力量反對越南等國的單邊主義，而非使用海軍力量。［4］(p.43)為了消除東盟各國對中國日益強(qiáng)大的軍事力量的憂慮，中國同意向鄰國提供更多的有關(guān)中國防務(wù)計(jì)劃的情況，增加軍事計(jì)劃的透明度，同意與東南亞各國增進(jìn)高層接觸，這些舉措得到了東盟國家的理解和贊同。中國還主動(dòng)參與由東盟設(shè)計(jì)、倡導(dǎo)和主導(dǎo)的多邊合作機(jī)制，向各國做了一些增信釋疑的工作。1995年7月，錢其琛外長同東盟外長舉行對話表示：“中國愿同有關(guān)國家根據(jù)公認(rèn)的國際法和現(xiàn)代海洋法，包括《聯(lián)合國海洋法公約》所確立的基本原則和法律制度，通過和平談判妥善解決有關(guān)爭議。”［7］

    戰(zhàn)略克制和有限行動(dòng)讓中國在外交上保留了繼續(xù)采取行動(dòng)的空間，既達(dá)到了實(shí)質(zhì)效果，也讓中國把握了戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。東盟方面對此給予評價(jià)說，這是中國人愿意討論和平解決南海爭端的一個(gè)“重要信號(hào)”。⑥菲律賓官員說，中國贊同《公約》是朝著緩和由這一爭端引起的緊張局勢的方向邁出的重要一步。⑦

    (三)明確表示維護(hù)主權(quán)行為并不影響外國船舶和飛機(jī)享有國際法規(guī)定的通行自由

    鑒于美、日多次聲稱其在南海地區(qū)的利益訴求———主要是保持南海國際航道的暢通，中國

    政府在各種場合多次明確表示，中國在維護(hù)對南沙群島的主權(quán)和海洋權(quán)益的同時(shí)，根據(jù)國際法履行了保障外國船舶和飛機(jī)通過南海國際航道的航行、飛行自由的義務(wù)，希望“有關(guān)國家不要因存在爭議而影響各國船只通過南海的正常航行”，［8］

    至于“散布中國在南沙群島的和平利用影響航行安全的說法是別有用心的”。［9］1995年10月22日，江澤民在接受美國電視臺(tái)采訪時(shí)指出，有人擔(dān)心在南海的航道會(huì)發(fā)生交通受阻，“這種顧慮是多余的”，中國在南沙群島問題上歷來主張通過雙邊協(xié)商的辦法來解決矛盾和爭議。［10］

    此后中國政府多次強(qiáng)調(diào)，中國維護(hù)南沙主權(quán)和海洋權(quán)益行為，并不影響外國船舶和飛機(jī)根國際法所享有的通行自由。“中國愿同南海沿岸國家一道，共同維護(hù)南海地區(qū)國際航道安全”。［11］

    但是必須指出的是，南海斷續(xù)線內(nèi)是中國的傳統(tǒng)海域，中國在該海域享有歷史性權(quán)利，各國在行使航行、飛越自由的權(quán)利時(shí)必須遵守國際法的有關(guān)規(guī)定，不得損害中國在該海域的歷史性權(quán)利。中國政府的上述舉措是與反對南海爭端國際化、反對區(qū)外大國介入南海問題分不開的。因?yàn)槟虾栴}畢竟是涉及爭端國從政治、經(jīng)濟(jì)到軍事等多方面利益，復(fù)雜且屬于各國內(nèi)政，不應(yīng)有第三方進(jìn)行干涉。為此，中國一方面照顧各方合理關(guān)切，向國際社會(huì)澄清我南海政策主張，遏制美日等國借“南海航行自由”插手南海事務(wù)的勢頭；另一方面，對美日等插手南海事務(wù)、挑動(dòng)越南、菲律賓等國與中國對抗的言行予以有力的回?fù)�，確保南海局勢穩(wěn)定、可控。中國政府在不同場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，區(qū)外大國介入南海爭端，“不但無益于問題的解決，反而會(huì)使問題復(fù)雜化”。［8］

    新加坡學(xué)者拉爾夫·埃米爾也認(rèn)為：“限制美國干預(yù)南海(爭端)，是維護(hù)南海地區(qū)穩(wěn)定的一個(gè)原因。”［12］

    三、中國確立解決南海問題的方針及對南海權(quán)益的維護(hù)

    適應(yīng)國際形勢和南海形勢的變化，冷戰(zhàn)后中國政府對南海政策做出了適時(shí)調(diào)整，即制定并完善國內(nèi)法，正式確立“擱置爭議、共同開發(fā)”方針，加強(qiáng)海疆國防建設(shè)。在維護(hù)國家的全局利益、長遠(yuǎn)利益上，中國南海政策發(fā)揮了一定的作用，就“穩(wěn)定周邊”的目標(biāo)而言，南海政策是比較成功的。

    (一)正式確立“擱置爭議、共同開發(fā)”方針

    中國奉行的和平外交政策、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的中心任務(wù)、南海地區(qū)的多極化趨勢以及大國制衡的格局，限制了中方單獨(dú)或使用武力解決南海爭端的可能性。因此，尋求一種既能維護(hù)主權(quán)，又能使?fàn)幎说靡院推浇鉀Q的方法對中國來說是處理南海爭端的上策，也是維護(hù)南海局勢和緩的必然選擇之一。1984年，鄧小平就國際爭端提出的“共同開發(fā)”的構(gòu)想，構(gòu)成了中國政府解決南海問題新思路的雛形。他說：“好多國際爭端解決不好會(huì)成為爆發(fā)點(diǎn)”，“是不是有地方可以采取‘一國兩制’的辦法，有些地方還可以用‘共同開發(fā)’的方法”。［13］

    1988年5月12日，中國外交部發(fā)表的《關(guān)于西沙群島、南沙群島備忘錄》指出：“中國一貫主張和平解決國與國之間的爭端，在南沙問題上也是如此。正是本著這種精神，中國主張將南沙群島問題暫時(shí)擱置一下，將來商量解決”。［14］

    這是中國政府第一次向世界表明自己在南沙問題上政策的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，中國領(lǐng)導(dǎo)人在訪問南海周邊國家時(shí)，多次闡明對南海爭端的原則立場———“擱置爭議、共同開發(fā)”，中方主張逐漸被有關(guān)各方所理解。

    “擱置爭議、共同開發(fā)”思想的內(nèi)涵豐富，主要包含如下內(nèi)容：中國政府對南海諸島的主

    權(quán)立場是堅(jiān)定的，不容置疑；為了維護(hù)地區(qū)和平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以先把主權(quán)問題擱置起

    來，秉著利益共享、互利合作的原則，進(jìn)行共同開發(fā)；共同開發(fā)的目的是通過合作發(fā)展、友好往來，增進(jìn)了解友誼，為最終用和平的方式合理解決主權(quán)的歸屬創(chuàng)造條件。“擱置爭議、共同開發(fā)”一經(jīng)出臺(tái)，便引起國際社會(huì)包括東南亞國家的廣泛關(guān)注。在印度尼西亞召開的數(shù)次有關(guān)南海問題的會(huì)議以及東盟外長會(huì)議、東盟論壇等重要的地區(qū)性會(huì)議上，均不約而同地將“擱置爭議、共同開發(fā)”作為和平解決南海問題的最有借鑒意義的原則。馬來西亞《星洲日報(bào)》社論指出：“在南中國海島嶼主權(quán)的問題上，中國提出‘擱置爭議、共同開發(fā)’的和平建議，與有關(guān)東盟國家達(dá)致諒解。一些西方國家別有用心地散布所謂‘中國威脅論’，但顯然不能離間東盟與中國的關(guān)系。”①

    近些年來，中國與有關(guān)國家就南海問題多次進(jìn)行磋商，交換意見，達(dá)成了廣泛共識(shí)。2005年，中國、菲律賓、越南三國簽署《在南中國海協(xié)議區(qū)聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，2011年，中國與東盟就落實(shí)《南海各方行為宣言》達(dá)成共識(shí)，這為落實(shí)“擱置爭議、共同開發(fā)”原則邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。不過，由于南沙主權(quán)歸屬、海域劃界存在重大爭議，因而極大地縮小了可以實(shí)施共同開發(fā)的區(qū)域范圍，但“擱置爭議、共同開發(fā)”依然是中國必須堅(jiān)持的解決南海問題的方針。

    (二)加強(qiáng)海洋立法，使海上維權(quán)有法可依

    冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際公約和國際法越來越成為解決國際爭端的重要途徑和依據(jù)。為適應(yīng)這個(gè)變化，中國政府由20世紀(jì)90年代以前的側(cè)重于“主權(quán)宣示與有限自衛(wèi)”，轉(zhuǎn)變?yōu)?0年代后的側(cè)重于以“國內(nèi)立法”強(qiáng)化對南沙爭議地區(qū)的主權(quán)維護(hù)。1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》是中國政府根據(jù)《公約》制定的第一部海洋立法，是維護(hù)南海海洋權(quán)益的重要法律文件。關(guān)于中國陸地領(lǐng)土的表述，該法具體列舉屬于中國的島嶼和群島，其中包括東沙、西沙、中沙和南沙群島，再次重申和確認(rèn)南海諸島為中國固有領(lǐng)土，“表明我國在領(lǐng)土問題上立場的連續(xù)性，為維護(hù)我國領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益提供法律依據(jù)。”［15］國外學(xué)者認(rèn)為：“該法條(第二條———筆者注)沒有包含什么新的內(nèi)容，因?yàn)橹袊缫崖暶髡麄�(gè)南中國海為其領(lǐng)土。”［16］

    1996年，八屆全國人大常委會(huì)19次會(huì)議通過決定，批準(zhǔn)了《公約》，同時(shí)宣布了中國大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的領(lǐng)海基線，并正式發(fā)布了68個(gè)領(lǐng)�；c(diǎn)，這就將南海諸島中在中國實(shí)際控制之下的西沙群島的主權(quán)權(quán)利法律化了。伴隨南海周邊國家紛紛劃出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，使得本屬中國管轄的海域面臨其他國家的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這種情況下，1998年中國頒布了《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，以國內(nèi)立法的形式確定了《公約》中對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)海域劃界應(yīng)在國際法的基礎(chǔ)上，按照公平原則以協(xié)議劃定。該法第二條規(guī)定，“與海岸相鄰或者相向國家關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張重疊的，在國際法的基礎(chǔ)上按照公平原則以協(xié)議劃定界限”。第十四條還指出，“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國享有的歷史性權(quán)利。”［17］

    這清楚地表明了中國政府的立場，不因?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等海洋區(qū)域制度的建立而放棄中國對南海諸島及其附近海域的“歷史性權(quán)利”。至此，中國有了覆蓋所有管轄海域的基本法律，使《公約》賦予沿海國對其管轄海域的各項(xiàng)基本權(quán)利在中國法律中得到了比較具體的體現(xiàn)。［18］

    但是仍應(yīng)指出，在這些海洋立法中，中國只是指出對南沙群島及其附近海域擁有無可爭辯的主權(quán)，沒有明確中國海洋權(quán)利要求的范圍，尤其是對于傳統(tǒng)斷續(xù)國界線的含義還沒有公開予以準(zhǔn)確的界定和說明。

    (三)加強(qiáng)南海油氣資源的勘探和開發(fā)

    在采取措施確保南海局勢總體穩(wěn)定之時(shí)，中國政府不斷進(jìn)行南�？茖W(xué)調(diào)查，踐行主權(quán)國之權(quán)利。1987～1996年，廣州海洋地質(zhì)調(diào)查局先后派出了“海洋四號(hào)”、“奮斗四號(hào)”、“探寶號(hào)”調(diào)查船在南沙海域進(jìn)行了7個(gè)航次的油氣物探調(diào)查，調(diào)查區(qū)位于北緯12°以南、中國傳統(tǒng)海疆線以內(nèi)的海域，面積約80萬平方千米，主要區(qū)域有萬安盆地、曾母盆地、南沙中部海域、南沙東南海域。查明了南沙海域主要盆地的地質(zhì)構(gòu)造特征及油氣資源分布狀況，其中曾母盆地、萬安盆地油氣資源最豐富，是南沙海域油氣勘探主要目標(biāo)區(qū)。①

    2004年7月，中國國土資源部向中國石油天然氣集團(tuán)公司發(fā)放了南海海域勘探許可證，允許勘探和開采18個(gè)位于南海南部海域的深海區(qū)塊，包括南沙群島地區(qū)的區(qū)塊。目前中國對于南海的勘探程度還較低，勘探層位主要集中在500米水深線以淺的大陸架上，而對南海主體的深水區(qū)，僅僅進(jìn)行了路線概查和局部地區(qū)的地球物理普查。［19］

    南海地區(qū)是中國十大油氣戰(zhàn)略選區(qū)之一，也是國家能源的接續(xù)基地。1983年6月，中國石油天然氣集團(tuán)公司在湛江成立了南海西部石油公司、在廣州成立了南海東部石油公司，分別負(fù)責(zé)南海北部大陸架東經(jīng)113°10'以西和以東的中國南海油氣資源的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)。南海西部石油公司自1980年以來，先后同殼牌、克里斯通、阿吉普、雪佛龍、德士古等國外石油公司合作勘探，發(fā)現(xiàn)了約20個(gè)油氣田和含氣構(gòu)造；至1997年已投產(chǎn)的油田有3個(gè)，年產(chǎn)量為123萬噸，累計(jì)產(chǎn)油量為579.82萬噸。南海東部石油公司自1983年成立以來，在珠江口盆地東部找到20多個(gè)油田和含油構(gòu)造；至1997年投產(chǎn)的油田有10個(gè)，年產(chǎn)量達(dá)1297.2萬噸，累計(jì)產(chǎn)油量達(dá)4141.36萬噸。［20］為了維護(hù)與東南亞國家的雙邊關(guān)系，中國未在南海“有爭議”的海域進(jìn)行油氣開發(fā)招標(biāo)。

    (四)加強(qiáng)海疆建設(shè)，彰顯中國南海主權(quán)

    黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體一直把加強(qiáng)海軍建設(shè)作為維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的重要手段。1992年10月12日，中共十四大報(bào)告首次將“維護(hù)國家海洋權(quán)益”作為人民軍隊(duì)的使命要求并上升為國家意志，指出軍隊(duì)肩負(fù)“保衛(wèi)國家領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海主權(quán)和海洋權(quán)益，維護(hù)祖國統(tǒng)一和安全的神圣使命”。［21］

    1995年3月5日，政府工作報(bào)告又將“加強(qiáng)邊防、海防建設(shè)，維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)完整和海洋權(quán)益”，明確列為中國人民解放軍的主要任務(wù)。［22］

    江澤民多次強(qiáng)調(diào)要加快海軍現(xiàn)代化建設(shè)步伐，不斷提高海軍在現(xiàn)代技術(shù)特別是高技術(shù)條件下的防衛(wèi)作戰(zhàn)能力，海軍要“真正具有在第一島鏈海域內(nèi)，遂行海上戰(zhàn)役的綜合作戰(zhàn)能力”。［23］在中央軍委的指示下，為了彌補(bǔ)中國海軍沒有航空母艦因而在南沙群島地區(qū)沒有制空權(quán)的缺陷，1988年8月，國務(wù)院和中央軍委決定在西沙永興島建設(shè)“中繼”機(jī)場，1991年永興島機(jī)場竣工并投入使用。永興島機(jī)場可用作殲－7Ⅱ和殲－8Ⅱ飛機(jī)的前方作戰(zhàn)基地，飛機(jī)跑道可部署SH－5“哈爾濱”水上飛機(jī)，以供海上反潛以及為水面艦艇提供目標(biāo)跟蹤數(shù)據(jù)。［24］

    從空間距離上計(jì)算，在永興島部署了戰(zhàn)斗機(jī)后，中國海軍可以在南沙群島上保持短時(shí)間的制空權(quán)，或者說有了在南沙群島上空爭奪制空權(quán)的能力，如果使用大航程的戰(zhàn)斗轟炸機(jī)，將給對方以很大的威脅。西方學(xué)者稱：“有了這個(gè)基地，中國的一些軍用飛機(jī)就可以到有爭議的斯普拉特利群島(南沙群島)去作戰(zhàn)。”［25］

    此外，琛航、中建、珊瑚等島嶼也由海軍相繼建成碼頭，大大改善了南海諸島的海上運(yùn)輸條件。中國控制美濟(jì)礁后，結(jié)束了南沙東部水域由菲律賓一家獨(dú)霸的局面，使中國控制的南沙西、南兩區(qū)的永署、華陽等礁島與東區(qū)的美濟(jì)礁相互策應(yīng)。這對中國巡查南沙東部水域、掌控黃巖島水域具有積極意義。

    在20世紀(jì)90年代整體國際局勢沒有太大變化的背景下，中國堅(jiān)持“擱置爭議、共同開發(fā)”方針，積極同越、菲進(jìn)行島礁爭端、海域劃界的和平談判，并取得了一定成果。在照顧區(qū)域外大國航海利益的基礎(chǔ)上，中國反對區(qū)外大國涉入，反對南海問題國際化。中國的政策在一定程度上緩解了南海緊張關(guān)系，推動(dòng)了南海和平局面的延續(xù)，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的外部環(huán)境。新加坡學(xué)者指出：“在過去的20年(1990～2010———筆者注)，中國通過大度和良好的政策贏得了東盟成員國的親善和支持。因此，很大程度上要看中國怎樣處理在南中國海與東南亞各國的爭端。”［26］

    然而，南海爭端的解決將是一個(gè)長期的復(fù)雜過程。當(dāng)前，中國固然不希望以軍事手段乃至戰(zhàn)爭的方式解決南海問題，也不會(huì)徹底放棄“擱置爭議、共同開發(fā)”的總體原則，但問題的關(guān)鍵是中國必須有足夠的手段和能力遏制菲、越等國不斷破壞現(xiàn)狀的做法，進(jìn)而迫使其回到“擱置爭議、共同開發(fā)”的軌道上來。與此同時(shí)，中國政府也應(yīng)有準(zhǔn)備，即在“擱置爭議、共同開發(fā)”原則完全失去可行性的條件下，訴諸其他手段解決南海問題的替代方案。