本文關(guān)鍵詞：壓力型體制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　隨著調(diào)研范圍的擴(kuò)大，筆者還對(duì)壓力型體制的時(shí)空存在進(jìn)行了分析。(1)在時(shí)間上，壓力型體制是在20世紀(jì)90年代趨于明顯化的。筆者通過對(duì)中國(guó)東部、中部以及西部幾個(gè)縣(包括縣級(jí)市、區(qū))的比較研究發(fā)現(xiàn)，在1992年后的黨代會(huì)和人代會(huì)文件中，都出現(xiàn)了“加溫加壓”、“驅(qū)動(dòng)發(fā)展”、“跳躍發(fā)展”、“超常發(fā)展”等字眼。這一方面反映了鄧小平“南方”講話后，全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，另一方面也說明了地方的危機(jī)意識(shí)明顯增強(qiáng)。(2)在空間分布上，壓力型體制是一個(gè)全國(guó)性的體制，不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部，都可以看到它運(yùn)行的跡象。(3)壓力型體制在空間存在上還有不平衡特點(diǎn)。這種不平衡性體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是在處于經(jīng)濟(jì)起飛階段的地區(qū)，壓力型體制的表現(xiàn)更加明顯。因?yàn)檫@類地區(qū)的發(fā)展任務(wù)更加緊迫，行政力量的干預(yù)程度也越強(qiáng)。二是在地方政治中，縣級(jí)壓力型體制表現(xiàn)得更加突出。這與縣在整個(gè)體制中所處的地位有著密切關(guān)系。一方面，縣作為最完善的基礎(chǔ)政治體系承擔(dān)著來(lái)自上級(jí)的各種命令任務(wù)；另一方面，這些任務(wù)是在與社會(huì)、市場(chǎng)的直接接觸中完成的，必須采取具體行動(dòng)。

　　二、壓力型體制的發(fā)展

　　2007年，筆者重訪了10年前調(diào)研過的三個(gè)地方：河南新密、江蘇無(wú)錫和陜西咸陽(yáng)。筆者發(fā)現(xiàn)，過去10年中，這三個(gè)地方的工業(yè)化、城市化以及全球化水平快速提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在所處區(qū)域中處于領(lǐng)先地位�？焖俚某鞘谢顾鼈兣c周圍大中城市緊密聯(lián)系在一起。咸陽(yáng)市正在實(shí)現(xiàn)與西安市的城市一體化，無(wú)錫市積極加入到與上海市的對(duì)接中，新密市與鄭州市的聯(lián)系也日益緊密。此外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是對(duì)外來(lái)投資和產(chǎn)品出口的高度重視，使得三個(gè)地方也加入到經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程之中。在這方面，處于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的無(wú)錫市的經(jīng)濟(jì)全球化程度更高，但咸陽(yáng)市也已成為臺(tái)灣在西部投資的重要地點(diǎn)。

　　然而，推動(dòng)這些成就實(shí)現(xiàn)的政府運(yùn)行機(jī)制似乎并沒有發(fā)生根本的改變。一方面，地方政府面對(duì)的壓力更大、更復(fù)雜；另一方面，壓力型體制不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中繼續(xù)發(fā)揮著作用，而且擴(kuò)散到社會(huì)管理等領(lǐng)域。由于這三個(gè)地方在各自區(qū)域中處于發(fā)展領(lǐng)先的地位，所以當(dāng)?shù)卣嚷浜蟮貐^(qū)政府面臨著更大的、更復(fù)雜的發(fā)展壓力。壓力的復(fù)雜性體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，作為本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑者，上級(jí)政府對(duì)它們繼續(xù)領(lǐng)跑給予了很高的期望。這是一種自上而下的政績(jī)要求壓力；其次，這三個(gè)地方還要應(yīng)對(duì)來(lái)自周邊城市趕超自己以及自己要趕超其他城市的壓力。這是一種水平方向的發(fā)展速度壓力；第三，作為已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得一定成就的地方，這三個(gè)地方政府還要應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)毓姴粩嘣黾拥囊�。這是一種自下而上的需求滿足壓力。

　　這三種方向的壓力不僅在內(nèi)容上不同，而且各自的內(nèi)容結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整。過去10年中，三種壓力在內(nèi)容上的最大變化表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)遇到的約束條件逐步收緊，環(huán)境、土地、就業(yè)等因素成為地方政府追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)必須考慮的因素。二是，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力外，地方政府必須承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的問題以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能單獨(dú)解決的問題，比如環(huán)境破壞問題、社會(huì)差距拉大問題，政府的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理功能必須得到加強(qiáng)。

　　盡管壓力的來(lái)源和內(nèi)容存在著差別，但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)目標(biāo)上，三種壓力實(shí)現(xiàn)了聚合。對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)是國(guó)家戰(zhàn)略、政治任務(wù)；對(duì)于地方政府來(lái)說，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，才能在與其他地方競(jìng)爭(zhēng)中保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；對(duì)于當(dāng)?shù)毓妬?lái)說，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與他們的就業(yè)和生活水平的改善有著直接關(guān)系。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為了一種社會(huì)共識(shí)。盡管需要解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的各種問題，但經(jīng)濟(jì)不能停滯，必須保持增長(zhǎng)。當(dāng)然，官方的話語(yǔ)用“發(fā)展”替換了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并將這個(gè)邏輯表達(dá)為：要在發(fā)展中解決問題，只有通過發(fā)展才能解決問題。但地方政府在行動(dòng)中，卻把發(fā)展又簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府所選擇的最有效方法，首先就是不斷加強(qiáng)招商引資，吸引資本到本區(qū)域，以維持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，增長(zhǎng)財(cái)政收入；從而同時(shí)滿足上級(jí)的政績(jī)要求、保持與其他地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)以及當(dāng)?shù)毓姷男枨蟆．?dāng)然，政府也開始重視服務(wù)職能和社會(huì)管理職能。其次，政府開始更加重視自身社會(huì)管理職能的履行。但政府職能轉(zhuǎn)變最快的領(lǐng)域是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)的領(lǐng)域，這尤其體現(xiàn)在政府審批改革和政府將企業(yè)管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力受到了明顯約束，管理效率得到了提高。因此，我們看到這三個(gè)地方政府都聲稱要建設(shè)“親商”型政府，并積極推動(dòng)投資環(huán)境建設(shè)。

　　由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的共識(shí)，資本也成為了地方政府的壓力施加者，與其他三種方向的壓力形成了合力，并且借助后者對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要提升了自己的重要性。因此，我們看到這三個(gè)地方政府在招商引資方面都花費(fèi)了大量的時(shí)間和精力，將其列為政府的工作重點(diǎn)，提出本轄區(qū)之外的資本都是吸引和爭(zhēng)取的對(duì)象，動(dòng)員所有政府部門參與進(jìn)來(lái)。對(duì)于地方政府來(lái)說，資本的壓力并不是單一的。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方政府不僅要?jiǎng)?chuàng)造環(huán)境吸引新的資本進(jìn)入，也要為已有的投資提供長(zhǎng)期發(fā)展的條件；二是地方政府不僅要吸引外來(lái)投資，還要支持本地民間資本的發(fā)展。尤其在對(duì)待民間資本的態(tài)度上，我們可以清楚地看到，這三個(gè)地方政府發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，都把發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，為其提供更好的發(fā)展環(huán)境，特別是制度環(huán)境，甚至推動(dòng)它們上市。地方政府從制度完善角度出發(fā)來(lái)改善投資環(huán)境，不僅是對(duì)中央政府相關(guān)理念的落實(shí)，也為制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)。因此，我們可以看到，在市場(chǎng)因素最活躍的領(lǐng)域，政府的自我調(diào)整能力和管理能力也最強(qiáng)。

　　但是，值得注意的是，這三個(gè)地方招商引資的工作模式并沒有大的區(qū)別，依然采取動(dòng)員模式，即將其確定為工作重點(diǎn)；黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥；任務(wù)層層分解；各個(gè)部門參與；根據(jù)招商引資結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。招商引資不是某個(gè)政府職能部門，比如招商局的工作，而是整個(gè)政府的中心工作，其他政府部門都要圍繞這個(gè)中心工作來(lái)履行職能，甚至調(diào)整人員和時(shí)間。更重要的是，這不僅是政府內(nèi)部動(dòng)員模式，還是全民動(dòng)員模式。我們?cè)谶@三個(gè)地方都看到當(dāng)?shù)卣岢鲆獙?shí)行“全民招商”。然而，政府部門全體動(dòng)員并非這三個(gè)地方的特點(diǎn)，而是全國(guó)的普遍現(xiàn)象。根據(jù)一個(gè)對(duì)安徽省55個(gè)縣市領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查，招商引資工作是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的“一號(hào)工程”，是縣市長(zhǎng)們“在工作中最關(guān)注的三個(gè)方面的問題”之一。

　　對(duì)于地方政府來(lái)說，由于四種壓力借助經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)目標(biāo)匯聚在一起，所以政府對(duì)社會(huì)管理問題的重視也帶有明顯的經(jīng)濟(jì)傾向，即為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)。這就使資本的壓力凸顯，，成為引導(dǎo)地方政府行為調(diào)整和變化的主要力量。在這三個(gè)地方，我們可以清楚地看到，無(wú)論投資環(huán)境的全方位完善，土地利用方式的改變，還是城市管理水平的提高，都帶有明確的經(jīng)濟(jì)目的。然而，由于對(duì)資本的過度倚重，地方政府的責(zé)任機(jī)制出現(xiàn)了扭曲，對(duì)資本的責(zé)任壓倒了對(duì)上級(jí)和民眾的責(zé)任。部分地方政府冒著違反上級(jí)政策，侵害當(dāng)?shù)孛癖娎娴奈ｋU(xiǎn)，對(duì)資本的要求大開綠燈，甚至放縱一些明顯的違法行為。而部分地方官員為了個(gè)人利益，利用手中掌握的權(quán)力與某些投資者進(jìn)行權(quán)錢交易，達(dá)成利益勾結(jié)關(guān)系，導(dǎo)致一些職能部門的行為傾斜，嚴(yán)重削弱了其公共身份。

　　盡管這三個(gè)地方政府因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)而對(duì)獲得資本的青睞非常重視，并且為此調(diào)整著自己的行為方式以及組織結(jié)構(gòu)，但它們對(duì)于資本的要求依然保持著一定的自主性。換句話說，地方政府在不斷為資本提供發(fā)展的優(yōu)惠條件的同時(shí)，也在努力根據(jù)自己的計(jì)劃和意志規(guī)范著資本的運(yùn)行。這突出體現(xiàn)在2003年以來(lái)，這三個(gè)地方政府在招商引資中調(diào)整了招商對(duì)象，從對(duì)所有投資來(lái)而不拒，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)本地的環(huán)境、土地等約束條件而有針對(duì)性地招商。在無(wú)錫市，這種變化表現(xiàn)得最為明顯。土地和環(huán)境的壓力迫使當(dāng)?shù)卣涌飚a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，除了建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中生產(chǎn)外，還推動(dòng)一些高污染、高耗能企業(yè)離開本地。尤其在2007年太湖藍(lán)藻危機(jī)發(fā)生后，這種改變投資結(jié)構(gòu)的動(dòng)機(jī)更為強(qiáng)烈。

　　地方政府對(duì)資本保持的相對(duì)自主性并非自發(fā)的，而是由于來(lái)自上級(jí)政府的壓力和當(dāng)?shù)毓姷膲毫υ趦?nèi)容上發(fā)生了較大的調(diào)整。雖然都承認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性，但上級(jí)政府和當(dāng)?shù)毓妼?duì)社會(huì)問題、環(huán)境問題給予了更高的重視�？茖W(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)、服務(wù)型政府建設(shè)等理念的提出，標(biāo)志著中央政府對(duì)地方政府的要求在指導(dǎo)原則上發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)折。這相應(yīng)地導(dǎo)致了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府考評(píng)指標(biāo)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)的指標(biāo)被列入了考核內(nèi)容。同時(shí)，當(dāng)?shù)毓姷臋?quán)利意識(shí)也在增強(qiáng)，迫使地方政府承擔(dān)起更多的公共服務(wù)職能。在這三個(gè)地方，我們看到近年來(lái)的上訪案件中許多都涉及土地征用、環(huán)境污染等問題。因此，地方政府在謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也必然把注意力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的問題以及不能解決的問題上。

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