本文關(guān)鍵詞：壓力型體制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　隨著調(diào)研范圍的擴大，筆者還對壓力型體制的時空存在進行了分析。(1)在時間上，壓力型體制是在20世紀90年代趨于明顯化的。筆者通過對中國東部、中部以及西部幾個縣(包括縣級市、區(qū))的比較研究發(fā)現(xiàn)，在1992年后的黨代會和人代會文件中，都出現(xiàn)了“加溫加壓”、“驅(qū)動發(fā)展”、“跳躍發(fā)展”、“超常發(fā)展”等字眼。這一方面反映了鄧小平“南方”講話后，全國經(jīng)濟發(fā)展的加速，另一方面也說明了地方的危機意識明顯增強。(2)在空間分布上，壓力型體制是一個全國性的體制，不論在經(jīng)濟發(fā)達的東部還是經(jīng)濟欠發(fā)達的西部，都可以看到它運行的跡象。(3)壓力型體制在空間存在上還有不平衡特點。這種不平衡性體現(xiàn)為兩點：一是在處于經(jīng)濟起飛階段的地區(qū)，壓力型體制的表現(xiàn)更加明顯。因為這類地區(qū)的發(fā)展任務更加緊迫，行政力量的干預程度也越強。二是在地方政治中，縣級壓力型體制表現(xiàn)得更加突出。這與縣在整個體制中所處的地位有著密切關(guān)系。一方面，縣作為最完善的基礎政治體系承擔著來自上級的各種命令任務；另一方面，這些任務是在與社會、市場的直接接觸中完成的，必須采取具體行動。

　　二、壓力型體制的發(fā)展

　　2007年，筆者重訪了10年前調(diào)研過的三個地方：河南新密、江蘇無錫和陜西咸陽。筆者發(fā)現(xiàn)，過去10年中，這三個地方的工業(yè)化、城市化以及全球化水平快速提高，經(jīng)濟發(fā)展水平在所處區(qū)域中處于領先地位�？焖俚某鞘谢顾鼈兣c周圍大中城市緊密聯(lián)系在一起。咸陽市正在實現(xiàn)與西安市的城市一體化，無錫市積極加入到與上海市的對接中，新密市與鄭州市的聯(lián)系也日益緊密。此外，經(jīng)濟的發(fā)展，特別是對外來投資和產(chǎn)品出口的高度重視，使得三個地方也加入到經(jīng)濟全球化進程之中。在這方面，處于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的無錫市的經(jīng)濟全球化程度更高，但咸陽市也已成為臺灣在西部投資的重要地點。

　　然而，推動這些成就實現(xiàn)的政府運行機制似乎并沒有發(fā)生根本的改變。一方面，地方政府面對的壓力更大、更復雜；另一方面，壓力型體制不僅在經(jīng)濟領域中繼續(xù)發(fā)揮著作用，而且擴散到社會管理等領域。由于這三個地方在各自區(qū)域中處于發(fā)展領先的地位，所以當?shù)卣嚷浜蟮貐^(qū)政府面臨著更大的、更復雜的發(fā)展壓力。壓力的復雜性體現(xiàn)在三個方面：首先，作為本區(qū)域的經(jīng)濟領跑者，上級政府對它們繼續(xù)領跑給予了很高的期望。這是一種自上而下的政績要求壓力；其次，這三個地方還要應對來自周邊城市趕超自己以及自己要趕超其他城市的壓力。這是一種水平方向的發(fā)展速度壓力；第三，作為已經(jīng)在經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得一定成就的地方，這三個地方政府還要應對當?shù)毓姴粩嘣黾拥囊�。這是一種自下而上的需求滿足壓力。

　　這三種方向的壓力不僅在內(nèi)容上不同，而且各自的內(nèi)容結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整。過去10年中，三種壓力在內(nèi)容上的最大變化表現(xiàn)在兩個方面：一是，地方政府發(fā)展經(jīng)濟遇到的約束條件逐步收緊，環(huán)境、土地、就業(yè)等因素成為地方政府追求經(jīng)濟高速增長時必須考慮的因素。二是，除了經(jīng)濟增長壓力外，地方政府必須承擔起經(jīng)濟增長帶來的問題以及經(jīng)濟增長不能單獨解決的問題，比如環(huán)境破壞問題、社會差距拉大問題，政府的社會服務和社會管理功能必須得到加強。

　　盡管壓力的來源和內(nèi)容存在著差別，但在經(jīng)濟增長這個目標上，三種壓力實現(xiàn)了聚合。對于上級政府來說，保持經(jīng)濟持續(xù)增長是國家戰(zhàn)略、政治任務；對于地方政府來說，只有實現(xiàn)經(jīng)濟增長，才能在與其他地方競爭中保持領先優(yōu)勢；對于當?shù)毓妬碚f，保持經(jīng)濟增長與他們的就業(yè)和生活水平的改善有著直接關(guān)系。因此，經(jīng)濟增長成為了一種社會共識。盡管需要解決經(jīng)濟增長帶來的各種問題，但經(jīng)濟不能停滯，必須保持增長。當然，官方的話語用“發(fā)展”替換了經(jīng)濟增長，并將這個邏輯表達為：要在發(fā)展中解決問題，只有通過發(fā)展才能解決問題。但地方政府在行動中，卻把發(fā)展又簡化為經(jīng)濟增長。

　　為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，地方政府所選擇的最有效方法，首先就是不斷加強招商引資，吸引資本到本區(qū)域，以維持經(jīng)濟的高速增長，增長財政收入；從而同時滿足上級的政績要求、保持與其他地區(qū)競爭的優(yōu)勢以及當?shù)毓姷男枨�。當然，政府也開始重視服務職能和社會管理職能。其次，政府開始更加重視自身社會管理職能的履行。但政府職能轉(zhuǎn)變最快的領域是與經(jīng)濟增長相關(guān)的領域，這尤其體現(xiàn)在政府審批改革和政府將企業(yè)管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干預經(jīng)濟的權(quán)力受到了明顯約束，管理效率得到了提高。因此，我們看到這三個地方政府都聲稱要建設“親商”型政府，并積極推動投資環(huán)境建設。

　　由于經(jīng)濟增長的共識，資本也成為了地方政府的壓力施加者，與其他三種方向的壓力形成了合力，并且借助后者對經(jīng)濟增長的需要提升了自己的重要性。因此，我們看到這三個地方政府在招商引資方面都花費了大量的時間和精力，將其列為政府的工作重點，提出本轄區(qū)之外的資本都是吸引和爭取的對象，動員所有政府部門參與進來。對于地方政府來說，資本的壓力并不是單一的。這表現(xiàn)在兩個方面：一是地方政府不僅要創(chuàng)造環(huán)境吸引新的資本進入，也要為已有的投資提供長期發(fā)展的條件；二是地方政府不僅要吸引外來投資，還要支持本地民間資本的發(fā)展。尤其在對待民間資本的態(tài)度上，我們可以清楚地看到，這三個地方政府發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，都把發(fā)展民營經(jīng)濟作為本地經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，為其提供更好的發(fā)展環(huán)境，特別是制度環(huán)境，甚至推動它們上市。地方政府從制度完善角度出發(fā)來改善投資環(huán)境，不僅是對中央政府相關(guān)理念的落實，也為制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗。因此，我們可以看到，在市場因素最活躍的領域，政府的自我調(diào)整能力和管理能力也最強。

　　但是，值得注意的是，這三個地方招商引資的工作模式并沒有大的區(qū)別，依然采取動員模式，即將其確定為工作重點；黨委和政府領導親自掛帥；任務層層分解；各個部門參與；根據(jù)招商引資結(jié)果進行獎懲。招商引資不是某個政府職能部門，比如招商局的工作，而是整個政府的中心工作，其他政府部門都要圍繞這個中心工作來履行職能，甚至調(diào)整人員和時間。更重要的是，這不僅是政府內(nèi)部動員模式，還是全民動員模式。我們在這三個地方都看到當?shù)卣岢鲆獙嵭?ldquo;全民招商”。然而，政府部門全體動員并非這三個地方的特點，而是全國的普遍現(xiàn)象。根據(jù)一個對安徽省55個縣市領導的調(diào)查，招商引資工作是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的“一號工程”，是縣市長們“在工作中最關(guān)注的三個方面的問題”之一。

　　對于地方政府來說，由于四種壓力借助經(jīng)濟增長這個目標匯聚在一起，所以政府對社會管理問題的重視也帶有明顯的經(jīng)濟傾向，即為經(jīng)濟增長服務。這就使資本的壓力凸顯，，成為引導地方政府行為調(diào)整和變化的主要力量。在這三個地方，我們可以清楚地看到，無論投資環(huán)境的全方位完善，土地利用方式的改變，還是城市管理水平的提高，都帶有明確的經(jīng)濟目的。然而，由于對資本的過度倚重，地方政府的責任機制出現(xiàn)了扭曲，對資本的責任壓倒了對上級和民眾的責任。部分地方政府冒著違反上級政策，侵害當?shù)孛癖娎娴奈ｋU，對資本的要求大開綠燈，甚至放縱一些明顯的違法行為。而部分地方官員為了個人利益，利用手中掌握的權(quán)力與某些投資者進行權(quán)錢交易，達成利益勾結(jié)關(guān)系，導致一些職能部門的行為傾斜，嚴重削弱了其公共身份。

　　盡管這三個地方政府因經(jīng)濟增長目標的驅(qū)動而對獲得資本的青睞非常重視，并且為此調(diào)整著自己的行為方式以及組織結(jié)構(gòu)，但它們對于資本的要求依然保持著一定的自主性。換句話說，地方政府在不斷為資本提供發(fā)展的優(yōu)惠條件的同時，也在努力根據(jù)自己的計劃和意志規(guī)范著資本的運行。這突出體現(xiàn)在2003年以來，這三個地方政府在招商引資中調(diào)整了招商對象，從對所有投資來而不拒，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)本地的環(huán)境、土地等約束條件而有針對性地招商。在無錫市，這種變化表現(xiàn)得最為明顯。土地和環(huán)境的壓力迫使當?shù)卣涌飚a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，除了建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中生產(chǎn)外，還推動一些高污染、高耗能企業(yè)離開本地。尤其在2007年太湖藍藻危機發(fā)生后，這種改變投資結(jié)構(gòu)的動機更為強烈。

　　地方政府對資本保持的相對自主性并非自發(fā)的，而是由于來自上級政府的壓力和當?shù)毓姷膲毫υ趦?nèi)容上發(fā)生了較大的調(diào)整。雖然都承認經(jīng)濟增長的重要性，但上級政府和當?shù)毓妼ι鐣䥺栴}、環(huán)境問題給予了更高的重視�？茖W發(fā)展觀、和諧社會、服務型政府建設等理念的提出，標志著中央政府對地方政府的要求在指導原則上發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)折。這相應地導致了上級政府對下級政府考評指標結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與社會發(fā)展、環(huán)境保護等相關(guān)的指標被列入了考核內(nèi)容。同時，當?shù)毓姷臋?quán)利意識也在增強，迫使地方政府承擔起更多的公共服務職能。在這三個地方，我們看到近年來的上訪案件中許多都涉及土地征用、環(huán)境污染等問題。因此，地方政府在謀求經(jīng)濟增長的同時，也必然把注意力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟增長帶來的問題以及不能解決的問題上。

  本文關(guān)鍵詞：壓力型體制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。