中國戶籍制度改革地方實踐的時空演進模式及其啟示
發(fā)布時間：2016-12-04 20:10
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中國戶籍制度改革地方實踐的時空演進模式及其啟示
張 瑋
河南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院
摘 要： 改革開放之后的中國戶籍制度改革歷程中， 地方政府逐步取代中央政府成為改革的積極推行者， 因地制宜實施不同內(nèi)容的戶口政策成為戶籍制度改革的新趨勢。 因此，對戶籍改革地方實踐的研究就顯得尤為重要。 文中借助于搜集到的大量地方戶籍制度改革法規(guī)規(guī)章文件， 選取暫住證制度、 藍印戶口政策、 小城鎮(zhèn)戶口改革、 人才居住證制度這四項戶口政策作為研究對象， 對戶籍制度改革的時空發(fā)展關(guān)系及改革內(nèi)容的演進進行了分析，試圖從政策擴散的視角分析其演化和擴散規(guī)律， 最后得出了幾點啟示。
關(guān)鍵詞： 戶籍制度改革； 地方實踐； 時空演進
２０１０ 年 １１ 月， 四川成都市宣布將徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)， 消除隱藏在戶籍背后的身份差異和公民基本權(quán)利不平等現(xiàn)狀， 計劃到２０１２ 年實現(xiàn)成都全域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍。 屆時， 居民可以自由遷徙，并實現(xiàn)統(tǒng)一戶籍背景下享有平等的基本公共服務(wù)和社會福利。 成都市戶口政策被國內(nèi)輿論普遍認為是目前 “ 中國最徹底的戶籍改革方案” 。
然而， 我們還應(yīng)該看到， 一元制戶籍還僅局限于某一地區(qū)的行政邊界范圍內(nèi)， 在自己的國家內(nèi)，自由遷徙的夢想還很遙遠。 戶籍制度必須改革， 但又難以改革， 戶籍制度改革已經(jīng)成為當(dāng)代中國社會運行中急需尋找出路的重要實踐命題。
一、 已有研究簡介
中國戶籍制度的改革問題一直是近年來社會各界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題之一， 目前國內(nèi)對于戶籍制度改革的學(xué)術(shù)關(guān)注非常充分， 尤其反映在戶籍制度改革目標(biāo)和方案的討論方面。 然而， 就改
２０１４ “ 城市流動人口問題” 錢學(xué)森城市學(xué)金獎、 西湖城市學(xué)金獎?wù)骷u選
革地方實踐的深入研究尚不多見。
戶籍制度改革的地方實踐， 其實就是戶口政策創(chuàng)新的空間擴散過程。 自密歇根大學(xué)Ｗａｌｋｅｒ， Ｊａｃｋ
Ｌ 關(guān)于政策創(chuàng)新的研究引起了政治學(xué)及公共管理學(xué)者為主的研究者濃厚的興趣， 政策創(chuàng)新及其擴散的研究成為了 “ 政策科學(xué)中最為引人注目的領(lǐng)域之一” （Ｊｅａｎ－Ｒｏｂｅｒｔ Ｔｙｒｏｎ ＆ Ｒｕｐｅｒｔ Ｓ， ２００５）。 國
內(nèi)也可見若干相關(guān)研究文獻。 比如， 楊靜文對我國地市級 “ 政務(wù)中心” 制度的創(chuàng)新擴散及其演化發(fā)展進行了實證研究 （ 楊靜文， ２００６）； 張爾升對安徽農(nóng)村稅費改革、 海南文明生態(tài)村建設(shè)過程做出了分析， 試圖證實地方政府主導(dǎo)下的制度創(chuàng)新具有擴散效應(yīng) （張爾升， ２００７）； 王家庭對國家綜合配套改革試驗區(qū)制度創(chuàng)新空間擴散進行了研究 （王家庭， ２００７）； 嚴榮對政府信息公開規(guī)定和招商引資獎
勵兩項政策的空間擴散做了實證案例分析， 認為我國政策創(chuàng)新的擴散是一個有限理性的學(xué)習(xí)過程（嚴榮， ２００８）。 總的來看， 關(guān)于空間和政策創(chuàng)新擴散關(guān)系的研究仍然較為缺乏。
本文依據(jù)改革典型性及數(shù)據(jù)資料可得性， 選取了四項戶口政策作為研究對象， 按照政策出現(xiàn)的時間順序， 它們分別為暫住證制度、 藍印戶口政策、 小城鎮(zhèn)戶口改革和人才居住證制度， 其中暫住證制度、 小城鎮(zhèn)戶口改革為由中央推動 “ 自上而下” 式的戶口改革， 而藍印戶口政策、 人才居住證制度則是地方自發(fā)實施的戶口政策。
借助于搜集到的大量地方戶籍制度改革法規(guī)規(guī)章文件， 對改革的時空發(fā)展關(guān)系及改革內(nèi)容的演進進行分析， 試圖從創(chuàng)新擴散的視角分析戶籍制度改革地方實踐的演化和擴散規(guī)律。 這一研究有助于對戶籍制度改革地方實踐的興起、 擴展與結(jié)束進行宏觀的把握， 以認識政策擴散中的地理空間因素， 同時為分析戶籍制度改革在地方推進的動因和影響機制提供了新的視角。
二、 暫住證制度地方實踐的時空演進
１９８５ 年 ７ 月， 公安部頒布 《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》， 確定了與城鎮(zhèn)常住戶口管理相銜接的流動人口管理制度———暫住證制度， 隨后全國多個省市陸續(xù)出臺了相關(guān)的法規(guī)規(guī)章， 暫住證制度在全國范圍內(nèi)推行。
１ 暫住證制度在地方推行的時空發(fā)展關(guān)系
據(jù)目前查閱到的資料， 從１９８４ 年至今， 我國大陸３１ 個省區(qū)中有２８ 個省區(qū)發(fā)布了省級暫住人口管理法規(guī)規(guī)章， 占３１ 個省區(qū)的９０ ３％。 從時間上， 可將暫住證制度在省區(qū)推行的過程大致劃分為以下五個階段 （ 見表１）：
第一階段為１９８４～１９８６ 年， 流動人口問題初現(xiàn)， 暫住證制度在地方的 “ 創(chuàng)新” 階段， 以上海為代表， 其制定的 《 上海市外來寄住戶口管理實行辦法》 可被認為是公安部１９８５ 年７ 月頒布的 《 關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》 的早期探索； 第二階段為１９８７～１９８９ 年， 大規(guī)模流動人口涌現(xiàn)， 暫
住證制度在地方的快速擴散階段； 第三階段為１９９０～１９９３ 年， 流動人口發(fā)展平緩， 暫住證制度在地方推行的基本停滯階段； 第四階段為１９９４～１９９７ 年， 流動人口發(fā)展出現(xiàn)新高峰， 呈現(xiàn)流動人口
城市學(xué)研究 ２０１５ 年第 １ 期
擴大、 流入地域范圍擴展、 流動人口問題復(fù)雜化的特征， 暫住證制度在地方的高速推行階段； 第五
階段為１９９８～２０００ 年， 暫住證制度在地方推行接近尾聲階段， 本階段末， 暫住證制度已覆蓋全國絕
大多數(shù)省區(qū)。
表１ 暫住證制度在省區(qū)間推行的時間進度和空間分布
年份 省 區(qū)
華北 東北 華東 中南 西南 西北
１９８４ 上海 （ 寄住證）
１９８５ 北京
１９８６
１９８７ 浙江
１９８８ 天津 黑龍江、 遼寧 上海
１９８９ 吉林 廣東、 海南
１９９０ 寧夏
１９９１
１９９２ 內(nèi)蒙古
１９９３
１９９４ 江蘇、 福建
１９９５ 河北 山東、 江西 河南 云南 甘肅
１９９６ 山西 四川、 貴州 陜西
１９９７ 安徽 廣西 新疆
１９９８
１９９９ 重慶
２０００ 湖北
數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)作者搜集到的法規(guī)規(guī)章文件整理而得。
從空間上來看， 最早一批， 即１９８０ 年代制定暫住人口管理法規(guī)規(guī)章的省區(qū)表現(xiàn)為幾個擴散源
點， 包括華北地區(qū)的北京、 天津， 東北三省， 東部沿海地區(qū)的上海、 浙江， 以及廣東、 海南。 隨后，暫住證制度開始向東部范圍內(nèi)其他地區(qū)， 進而向中西部大部分地區(qū)擴散。 在１９９０ 年代中期短短的４年內(nèi)， 該類法規(guī)規(guī)章已波及全國近一半的省區(qū)。 截至１９９８ 年， 全國絕大多數(shù)省區(qū)都出臺了暫住人口管理法規(guī)規(guī)章。 據(jù)查閱， 至今未出臺省級法規(guī)規(guī)章的省區(qū)只有３ 個， 湖南、 青海和西藏。 暫住證制度在省區(qū)間擴散的過程中， 鄰近效應(yīng)顯著， 即暫住證制度擴散至某一地區(qū)后， 很快就帶動周邊部分地區(qū)的 “ 模仿學(xué)習(xí)” ， 表現(xiàn)為地理空間鄰近的部分省區(qū)， 實施暫住證制度的時間也相近。 然而， 暫住證制度在省區(qū)間擴散的過程中， 鄰近效應(yīng)影響范圍有限， 僅局限于周邊區(qū)域環(huán)境最接近的省份， 并
沒有呈現(xiàn)出由近及遠的波狀擴展擴散模式。 且研究發(fā)現(xiàn)， 在不少地區(qū)， “ 模仿學(xué)習(xí)” 的對象固定。 比
如， 北京和天津， 廣東和海南， 黑龍江、 吉林和遼寧， 江蘇、 浙江和上海， 總是固定的 “ 模仿學(xué)習(xí)”或被 “ 模仿學(xué)習(xí)” 對象組合。
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２ 地方實踐過程中暫住證制度內(nèi)容的演進： 主要內(nèi)容大同小異， 創(chuàng)新性表現(xiàn)不明顯
各地區(qū)最早制定的暫住人口管理法規(guī)規(guī)章大多為綜合性的法規(guī)規(guī)章， 內(nèi)容涉及多個方面， 包括暫住戶口管理、 勞動就業(yè)管理、 房屋租賃管理以及計劃生育管理等， 其藍本是１９８５ 年公安部頒布的
７４ 人口研究 ３５ 卷 《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》。
進入１９９０ 年代以后， 隨著城市中外來人口的增多和居住時間的增加， 外來人口問題日益復(fù)雜，單單一項綜合性的外來人口管理法規(guī)規(guī)章已不能應(yīng)對外來人口管理中出現(xiàn)的多方面問題。 在此背景下， 少數(shù)地區(qū)也制定了專門的暫住戶口管理法規(guī)規(guī)章。
無論綜合性外來人口管理法規(guī)規(guī)章中涉及的暫住戶口管理部分， 還是專門性的暫住戶口管理法規(guī)規(guī)章， 其核心都是對外來人口實施暫住證或寄住證制度， 主要內(nèi)容大同小異， 僅在部分細節(jié)上有所不同，表現(xiàn)為暫住人口的空間界定、 申報暫住登記和申領(lǐng)暫住證的時間、 暫住證的有效期等方面略有差異。
值得一提的是， 分析各地頒布的暫住人口管理法規(guī)規(guī)章可知， 絕大多數(shù)地區(qū)實施的暫住證制度以對外來人口實施管制為主要內(nèi)容， 只一味強調(diào)外來人口應(yīng)該遵守的規(guī)定以及違反規(guī)定應(yīng)受的懲罰，極少提及外來人口應(yīng)享有的待遇。
３ 藍印戶口政策地方實踐的時空演進
藍印戶口因使用藍色印章 （ 與辦理非農(nóng)業(yè)戶口適用的紅色印章相區(qū)分） 而得名， 是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的過渡性城鎮(zhèn)戶口。 擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的權(quán)益， 但
是要等若干年后才能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎綉艨凇?在相當(dāng)長一段時期內(nèi)， 給外地人員辦理藍印戶口成為很多地區(qū)出售商品房、 引進投資的重要手段。
從時間上來看， 藍印戶口政策起始于１９８０ 年代中期， 大連市首開先河。 １９９０ 年代， 藍印戶口政策演變成了一項以繁榮房地產(chǎn)市場和招商引資為主要目的的戶口交易舉措。 １９９０ 年代初期， 實施藍印戶口政策的地區(qū)以中小城市居多， 比如沈陽、 營口和廈門， 落戶門檻普遍較低。 １９９０ 年代中期之后， 藍印戶口政策擴展到多個大城市， 包括上海、 南京、 深圳、 武漢、 廣州等地， 且普遍制定了比中小城市高出許多的落戶門檻 （ 見表２）。
表２ 藍印戶口政策在地方推行的時間進度和空間分布
年份 城 市
華北 東北 華東 中南 西南 西北
１９８４ 大連
１９８５～１９９２ 沈陽、 營口
１９９３ 廈門
１９９４ 上海 昆明
１９９５ 南京
１９９６ 深圳、 武漢
城市學(xué)研究 ２０１５ 年第 １ 期
續(xù)表
年份 城 市
華北 東北 華東 中南 西南 西北
１９９７ 蘇州
１９９８ 青島、 杭州 廣州
數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)作者搜集到的法規(guī)規(guī)章文件整理而得。
從空間上來看， 實施藍印戶口政策的城市主要分布在東部沿海地區(qū)。 在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與當(dāng)?shù)厣鐣＠綊煦^， 居民能否享有當(dāng)?shù)氐纳鐣＠种苯尤Q于是否擁有該地區(qū)戶口的前提下，東部沿海地區(qū)發(fā)達的經(jīng)濟直接意味著該地區(qū)戶口的高價值， 尤其是這些地區(qū)內(nèi)的大城市戶口， 其背后隱含的價值更是位居全國之首。 除東部沿海地區(qū)之外， 實施藍印戶口政策的城市寥寥可數(shù)， 僅有中南地區(qū)的武漢及西南地區(qū)的昆明曾經(jīng)發(fā)布了藍印戶口法規(guī)規(guī)章。
辦藍印戶口的條件與城市的規(guī)模和地位緊密聯(lián)系在一起， 城市的規(guī)模越大， 地位越高， 取得藍印戶口的條件也越高。 城市規(guī)模的大小通常是指城市人口和地域范圍的大小，， 而城市地位的高低卻不僅取決于城市規(guī)模的大小， 還往往與行政的區(qū)劃等級相關(guān)， 行政等級的高低往往決定了城市地位的高低， 如直轄市高于省會城市， 省會城市高于地級市， 地級市高于縣級市和鎮(zhèn)。 即使在同一城市內(nèi)部， 市區(qū)與郊區(qū)縣城規(guī)定的藍印戶口申辦條件也都存在較大差別， 市區(qū)通常遠遠高于郊區(qū)縣城。
四、 小城鎮(zhèn)戶籍制度改革地方實踐的時空演進
１９９７ 年 ６ 月 １０ 日， 國務(wù)院批轉(zhuǎn) 《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》 （ 國發(fā) ［１９９７］ ２０ 號）， 小城鎮(zhèn)戶籍制度改革開始在試點推行。 ２００１ 年３ 月， 國務(wù)院批轉(zhuǎn)
公安部 《 關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》 （ 國發(fā) ［２００１］ ６ 號）， 在總結(jié)試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 開始實施小城鎮(zhèn)戶籍制度的全面改革。 ２００１ 年 《 意見》 提出， 凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所、 穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬， 均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。
１９９７ 年下半年和 １９９８ 年， 全國范圍內(nèi)有近 ４００ 個小城鎮(zhèn)開展了戶籍制度試點改革， 這 １ 年半的時間成為地方實施小城鎮(zhèn)戶籍制度試點改革最集中的年份。 截至１９９８ 年底， 已有１７ 個省、 直轄市、
自治區(qū)的小城鎮(zhèn)試點工作進入最后審批階段， 大約有２８ ６ 萬持有農(nóng)村戶口的人員經(jīng)過審批在小城鎮(zhèn)落戶。 到１９９９ 年底， 試點工作基本結(jié)束。 ２００１ 年是小城鎮(zhèn)戶籍制度全面改革集中實施的時間， 至２００３ 年， 全國絕大多數(shù)地區(qū)都開展了全面的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革工作 （見表 ３）。
本文關(guān)鍵詞：中國戶籍制度改革地方實踐的時空演進模式及其啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
本文編號：204756
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