中國(guó)戶籍制度改革地方實(shí)踐的時(shí)空演進(jìn)模式及其啟示
發(fā)布時(shí)間：2016-12-04 20:10
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中國(guó)戶籍制度改革地方實(shí)踐的時(shí)空演進(jìn)模式及其啟示
張 瑋
河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院
摘 要： 改革開放之后的中國(guó)戶籍制度改革歷程中， 地方政府逐步取代中央政府成為改革的積極推行者， 因地制宜實(shí)施不同內(nèi)容的戶口政策成為戶籍制度改革的新趨勢(shì)。 因此，對(duì)戶籍改革地方實(shí)踐的研究就顯得尤為重要。 文中借助于搜集到的大量地方戶籍制度改革法規(guī)規(guī)章文件， 選取暫住證制度、 藍(lán)印戶口政策、 小城鎮(zhèn)戶口改革、 人才居住證制度這四項(xiàng)戶口政策作為研究對(duì)象， 對(duì)戶籍制度改革的時(shí)空發(fā)展關(guān)系及改革內(nèi)容的演進(jìn)進(jìn)行了分析，試圖從政策擴(kuò)散的視角分析其演化和擴(kuò)散規(guī)律， 最后得出了幾點(diǎn)啟示。
關(guān)鍵詞： 戶籍制度改革； 地方實(shí)踐； 時(shí)空演進(jìn)
２０１０ 年 １１ 月， 四川成都市宣布將徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)， 消除隱藏在戶籍背后的身份差異和公民基本權(quán)利不平等現(xiàn)狀， 計(jì)劃到２０１２ 年實(shí)現(xiàn)成都全域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍。 屆時(shí)， 居民可以自由遷徙，并實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戶籍背景下享有平等的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。 成都市戶口政策被國(guó)內(nèi)輿論普遍認(rèn)為是目前 “ 中國(guó)最徹底的戶籍改革方案” 。
然而， 我們還應(yīng)該看到， 一元制戶籍還僅局限于某一地區(qū)的行政邊界范圍內(nèi)， 在自己的國(guó)家內(nèi)，自由遷徙的夢(mèng)想還很遙遠(yuǎn)。 戶籍制度必須改革， 但又難以改革， 戶籍制度改革已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)運(yùn)行中急需尋找出路的重要實(shí)踐命題。
一、 已有研究簡(jiǎn)介
中國(guó)戶籍制度的改革問題一直是近年來社會(huì)各界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一， 目前國(guó)內(nèi)對(duì)于戶籍制度改革的學(xué)術(shù)關(guān)注非常充分， 尤其反映在戶籍制度改革目標(biāo)和方案的討論方面。 然而， 就改
２０１４ “ 城市流動(dòng)人口問題” 錢學(xué)森城市學(xué)金獎(jiǎng)、 西湖城市學(xué)金獎(jiǎng)?wù)骷u(píng)選
革地方實(shí)踐的深入研究尚不多見。
戶籍制度改革的地方實(shí)踐， 其實(shí)就是戶口政策創(chuàng)新的空間擴(kuò)散過程。 自密歇根大學(xué)Ｗａｌｋｅｒ， Ｊａｃｋ
Ｌ 關(guān)于政策創(chuàng)新的研究引起了政治學(xué)及公共管理學(xué)者為主的研究者濃厚的興趣， 政策創(chuàng)新及其擴(kuò)散的研究成為了 “ 政策科學(xué)中最為引人注目的領(lǐng)域之一” （Ｊｅａｎ－Ｒｏｂｅｒｔ Ｔｙｒｏｎ ＆ Ｒｕｐｅｒｔ Ｓ， ２００５）。 國(guó)
內(nèi)也可見若干相關(guān)研究文獻(xiàn)。 比如， 楊靜文對(duì)我國(guó)地市級(jí) “ 政務(wù)中心” 制度的創(chuàng)新擴(kuò)散及其演化發(fā)展進(jìn)行了實(shí)證研究 （ 楊靜文， ２００６）； 張爾升對(duì)安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革、 海南文明生態(tài)村建設(shè)過程做出了分析， 試圖證實(shí)地方政府主導(dǎo)下的制度創(chuàng)新具有擴(kuò)散效應(yīng) （張爾升， ２００７）； 王家庭對(duì)國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新空間擴(kuò)散進(jìn)行了研究 （王家庭， ２００７）； 嚴(yán)榮對(duì)政府信息公開規(guī)定和招商引資獎(jiǎng)
勵(lì)兩項(xiàng)政策的空間擴(kuò)散做了實(shí)證案例分析， 認(rèn)為我國(guó)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散是一個(gè)有限理性的學(xué)習(xí)過程（嚴(yán)榮， ２００８）。 總的來看， 關(guān)于空間和政策創(chuàng)新擴(kuò)散關(guān)系的研究仍然較為缺乏。
本文依據(jù)改革典型性及數(shù)據(jù)資料可得性， 選取了四項(xiàng)戶口政策作為研究對(duì)象， 按照政策出現(xiàn)的時(shí)間順序， 它們分別為暫住證制度、 藍(lán)印戶口政策、 小城鎮(zhèn)戶口改革和人才居住證制度， 其中暫住證制度、 小城鎮(zhèn)戶口改革為由中央推動(dòng) “ 自上而下” 式的戶口改革， 而藍(lán)印戶口政策、 人才居住證制度則是地方自發(fā)實(shí)施的戶口政策。
借助于搜集到的大量地方戶籍制度改革法規(guī)規(guī)章文件， 對(duì)改革的時(shí)空發(fā)展關(guān)系及改革內(nèi)容的演進(jìn)進(jìn)行分析， 試圖從創(chuàng)新擴(kuò)散的視角分析戶籍制度改革地方實(shí)踐的演化和擴(kuò)散規(guī)律。 這一研究有助于對(duì)戶籍制度改革地方實(shí)踐的興起、 擴(kuò)展與結(jié)束進(jìn)行宏觀的把握， 以認(rèn)識(shí)政策擴(kuò)散中的地理空間因素， 同時(shí)為分析戶籍制度改革在地方推進(jìn)的動(dòng)因和影響機(jī)制提供了新的視角。
二、 暫住證制度地方實(shí)踐的時(shí)空演進(jìn)
１９８５ 年 ７ 月， 公安部頒布 《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》， 確定了與城鎮(zhèn)常住戶口管理相銜接的流動(dòng)人口管理制度———暫住證制度， 隨后全國(guó)多個(gè)省市陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)規(guī)章， 暫住證制度在全國(guó)范圍內(nèi)推行。
１ 暫住證制度在地方推行的時(shí)空發(fā)展關(guān)系
據(jù)目前查閱到的資料， 從１９８４ 年至今， 我國(guó)大陸３１ 個(gè)省區(qū)中有２８ 個(gè)省區(qū)發(fā)布了省級(jí)暫住人口管理法規(guī)規(guī)章， 占３１ 個(gè)省區(qū)的９０ ３％。 從時(shí)間上， 可將暫住證制度在省區(qū)推行的過程大致劃分為以下五個(gè)階段 （ 見表１）：
第一階段為１９８４～１９８６ 年， 流動(dòng)人口問題初現(xiàn)， 暫住證制度在地方的 “ 創(chuàng)新” 階段， 以上海為代表， 其制定的 《 上海市外來寄住戶口管理實(shí)行辦法》 可被認(rèn)為是公安部１９８５ 年７ 月頒布的 《 關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》 的早期探索； 第二階段為１９８７～１９８９ 年， 大規(guī)模流動(dòng)人口涌現(xiàn)， 暫
住證制度在地方的快速擴(kuò)散階段； 第三階段為１９９０～１９９３ 年， 流動(dòng)人口發(fā)展平緩， 暫住證制度在地方推行的基本停滯階段； 第四階段為１９９４～１９９７ 年， 流動(dòng)人口發(fā)展出現(xiàn)新高峰， 呈現(xiàn)流動(dòng)人口
城市學(xué)研究 ２０１５ 年第 １ 期
擴(kuò)大、 流入地域范圍擴(kuò)展、 流動(dòng)人口問題復(fù)雜化的特征， 暫住證制度在地方的高速推行階段； 第五
階段為１９９８～２０００ 年， 暫住證制度在地方推行接近尾聲階段， 本階段末， 暫住證制度已覆蓋全國(guó)絕
大多數(shù)省區(qū)。
表１ 暫住證制度在省區(qū)間推行的時(shí)間進(jìn)度和空間分布
年份 省 區(qū)
華北 東北 華東 中南 西南 西北
１９８４ 上海 （ 寄住證）
１９８５ 北京
１９８６
１９８７ 浙江
１９８８ 天津 黑龍江、 遼寧 上海
１９８９ 吉林 廣東、 海南
１９９０ 寧夏
１９９１
１９９２ 內(nèi)蒙古
１９９３
１９９４ 江蘇、 福建
１９９５ 河北 山東、 江西 河南 云南 甘肅
１９９６ 山西 四川、 貴州 陜西
１９９７ 安徽 廣西 新疆
１９９８
１９９９ 重慶
２０００ 湖北
數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)作者搜集到的法規(guī)規(guī)章文件整理而得。
從空間上來看， 最早一批， 即１９８０ 年代制定暫住人口管理法規(guī)規(guī)章的省區(qū)表現(xiàn)為幾個(gè)擴(kuò)散源
點(diǎn)， 包括華北地區(qū)的北京、 天津， 東北三省， 東部沿海地區(qū)的上海、 浙江， 以及廣東、 海南。 隨后，暫住證制度開始向東部范圍內(nèi)其他地區(qū)， 進(jìn)而向中西部大部分地區(qū)擴(kuò)散。 在１９９０ 年代中期短短的４年內(nèi)， 該類法規(guī)規(guī)章已波及全國(guó)近一半的省區(qū)。 截至１９９８ 年， 全國(guó)絕大多數(shù)省區(qū)都出臺(tái)了暫住人口管理法規(guī)規(guī)章。 據(jù)查閱， 至今未出臺(tái)省級(jí)法規(guī)規(guī)章的省區(qū)只有３ 個(gè)， 湖南、 青海和西藏。 暫住證制度在省區(qū)間擴(kuò)散的過程中， 鄰近效應(yīng)顯著， 即暫住證制度擴(kuò)散至某一地區(qū)后， 很快就帶動(dòng)周邊部分地區(qū)的 “ 模仿學(xué)習(xí)” ， 表現(xiàn)為地理空間鄰近的部分省區(qū)， 實(shí)施暫住證制度的時(shí)間也相近。 然而， 暫住證制度在省區(qū)間擴(kuò)散的過程中， 鄰近效應(yīng)影響范圍有限， 僅局限于周邊區(qū)域環(huán)境最接近的省份， 并
沒有呈現(xiàn)出由近及遠(yuǎn)的波狀擴(kuò)展擴(kuò)散模式。 且研究發(fā)現(xiàn)， 在不少地區(qū)， “ 模仿學(xué)習(xí)” 的對(duì)象固定。 比
如， 北京和天津， 廣東和海南， 黑龍江、 吉林和遼寧， 江蘇、 浙江和上海， 總是固定的 “ 模仿學(xué)習(xí)”或被 “ 模仿學(xué)習(xí)” 對(duì)象組合。
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２ 地方實(shí)踐過程中暫住證制度內(nèi)容的演進(jìn)： 主要內(nèi)容大同小異， 創(chuàng)新性表現(xiàn)不明顯
各地區(qū)最早制定的暫住人口管理法規(guī)規(guī)章大多為綜合性的法規(guī)規(guī)章， 內(nèi)容涉及多個(gè)方面， 包括暫住戶口管理、 勞動(dòng)就業(yè)管理、 房屋租賃管理以及計(jì)劃生育管理等， 其藍(lán)本是１９８５ 年公安部頒布的
７４ 人口研究 ３５ 卷 《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》。
進(jìn)入１９９０ 年代以后， 隨著城市中外來人口的增多和居住時(shí)間的增加， 外來人口問題日益復(fù)雜，單單一項(xiàng)綜合性的外來人口管理法規(guī)規(guī)章已不能應(yīng)對(duì)外來人口管理中出現(xiàn)的多方面問題。 在此背景下， 少數(shù)地區(qū)也制定了專門的暫住戶口管理法規(guī)規(guī)章。
無論綜合性外來人口管理法規(guī)規(guī)章中涉及的暫住戶口管理部分， 還是專門性的暫住戶口管理法規(guī)規(guī)章， 其核心都是對(duì)外來人口實(shí)施暫住證或寄住證制度， 主要內(nèi)容大同小異， 僅在部分細(xì)節(jié)上有所不同，表現(xiàn)為暫住人口的空間界定、 申報(bào)暫住登記和申領(lǐng)暫住證的時(shí)間、 暫住證的有效期等方面略有差異。
值得一提的是， 分析各地頒布的暫住人口管理法規(guī)規(guī)章可知， 絕大多數(shù)地區(qū)實(shí)施的暫住證制度以對(duì)外來人口實(shí)施管制為主要內(nèi)容， 只一味強(qiáng)調(diào)外來人口應(yīng)該遵守的規(guī)定以及違反規(guī)定應(yīng)受的懲罰，極少提及外來人口應(yīng)享有的待遇。
３ 藍(lán)印戶口政策地方實(shí)踐的時(shí)空演進(jìn)
藍(lán)印戶口因使用藍(lán)色印章 （ 與辦理非農(nóng)業(yè)戶口適用的紅色印章相區(qū)分） 而得名， 是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的過渡性城鎮(zhèn)戶口。 擁有藍(lán)印戶口的人基本上可以享受正式戶口的權(quán)益， 但
是要等若干年后才能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎綉艨凇?在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)， 給外地人員辦理藍(lán)印戶口成為很多地區(qū)出售商品房、 引進(jìn)投資的重要手段。
從時(shí)間上來看， 藍(lán)印戶口政策起始于１９８０ 年代中期， 大連市首開先河。 １９９０ 年代， 藍(lán)印戶口政策演變成了一項(xiàng)以繁榮房地產(chǎn)市場(chǎng)和招商引資為主要目的的戶口交易舉措。 １９９０ 年代初期， 實(shí)施藍(lán)印戶口政策的地區(qū)以中小城市居多， 比如沈陽、 營(yíng)口和廈門， 落戶門檻普遍較低。 １９９０ 年代中期之后， 藍(lán)印戶口政策擴(kuò)展到多個(gè)大城市， 包括上海、 南京、 深圳、 武漢、 廣州等地， 且普遍制定了比中小城市高出許多的落戶門檻 （ 見表２）。
表２ 藍(lán)印戶口政策在地方推行的時(shí)間進(jìn)度和空間分布
年份 城 市
華北 東北 華東 中南 西南 西北
１９８４ 大連
１９８５～１９９２ 沈陽、 營(yíng)口
１９９３ 廈門
１９９４ 上海 昆明
１９９５ 南京
１９９６ 深圳、 武漢
城市學(xué)研究 ２０１５ 年第 １ 期
續(xù)表
年份 城 市
華北 東北 華東 中南 西南 西北
１９９７ 蘇州
１９９８ 青島、 杭州 廣州
數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)作者搜集到的法規(guī)規(guī)章文件整理而得。
從空間上來看， 實(shí)施藍(lán)印戶口政策的城市主要分布在東部沿海地區(qū)。 在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利水平掛鉤， 居民能否享有當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)福利又直接取決于是否擁有該地區(qū)戶口的前提下，東部沿海地區(qū)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)直接意味著該地區(qū)戶口的高價(jià)值， 尤其是這些地區(qū)內(nèi)的大城市戶口， 其背后隱含的價(jià)值更是位居全國(guó)之首。 除東部沿海地區(qū)之外， 實(shí)施藍(lán)印戶口政策的城市寥寥可數(shù)， 僅有中南地區(qū)的武漢及西南地區(qū)的昆明曾經(jīng)發(fā)布了藍(lán)印戶口法規(guī)規(guī)章。
辦藍(lán)印戶口的條件與城市的規(guī)模和地位緊密聯(lián)系在一起， 城市的規(guī)模越大， 地位越高， 取得藍(lán)印戶口的條件也越高。 城市規(guī)模的大小通常是指城市人口和地域范圍的大小，， 而城市地位的高低卻不僅取決于城市規(guī)模的大小， 還往往與行政的區(qū)劃等級(jí)相關(guān)， 行政等級(jí)的高低往往決定了城市地位的高低， 如直轄市高于省會(huì)城市， 省會(huì)城市高于地級(jí)市， 地級(jí)市高于縣級(jí)市和鎮(zhèn)。 即使在同一城市內(nèi)部， 市區(qū)與郊區(qū)縣城規(guī)定的藍(lán)印戶口申辦條件也都存在較大差別， 市區(qū)通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于郊區(qū)縣城。
四、 小城鎮(zhèn)戶籍制度改革地方實(shí)踐的時(shí)空演進(jìn)
１９９７ 年 ６ 月 １０ 日， 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn) 《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》 （ 國(guó)發(fā) ［１９９７］ ２０ 號(hào)）， 小城鎮(zhèn)戶籍制度改革開始在試點(diǎn)推行。 ２００１ 年３ 月， 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)
公安部 《 關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》 （ 國(guó)發(fā) ［２００１］ ６ 號(hào)）， 在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 開始實(shí)施小城鎮(zhèn)戶籍制度的全面改革。 ２００１ 年 《 意見》 提出， 凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所、 穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬， 均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。
１９９７ 年下半年和 １９９８ 年， 全國(guó)范圍內(nèi)有近 ４００ 個(gè)小城鎮(zhèn)開展了戶籍制度試點(diǎn)改革， 這 １ 年半的時(shí)間成為地方實(shí)施小城鎮(zhèn)戶籍制度試點(diǎn)改革最集中的年份。 截至１９９８ 年底， 已有１７ 個(gè)省、 直轄市、
自治區(qū)的小城鎮(zhèn)試點(diǎn)工作進(jìn)入最后審批階段， 大約有２８ ６ 萬持有農(nóng)村戶口的人員經(jīng)過審批在小城鎮(zhèn)落戶。 到１９９９ 年底， 試點(diǎn)工作基本結(jié)束。 ２００１ 年是小城鎮(zhèn)戶籍制度全面改革集中實(shí)施的時(shí)間， 至２００３ 年， 全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)都開展了全面的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革工作 （見表 ３）。
本文關(guān)鍵詞：中國(guó)戶籍制度改革地方實(shí)踐的時(shí)空演進(jìn)模式及其啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
本文編號(hào)：204756
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