本文關鍵詞：地區(qū)差異、城鎮(zhèn)化推進與戶籍改革成本的關聯(lián)度，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

地區(qū)差異、城鎮(zhèn)化推進與戶籍改革成本的關聯(lián)度

作者：屈小博 程杰 文章來源：《區(qū)域與城市經(jīng)濟》 點擊數(shù)：869 更新時間：2015-09-25 15:41:48

   【摘要】戶籍價值及改革成本的地區(qū)差異是地方推動戶籍改革的巨大阻力。未來20年，在城鎮(zhèn)化水平達到70%的情況下，戶籍改革總成本累計不會超過30萬億元，相當于全國財政累計用于與民生直接相關支出的16%左右。以基本公共服務和福利均等化為導向的戶籍改革和城鎮(zhèn)化推進在財政上具有可行性，改革的關鍵在于良好的成本分攤機制，中央政府應承擔更大責任，全國整體推進、打破行政區(qū)域分割，兼顧地區(qū)差異但不能簡單地以城市規(guī)模或區(qū)域格局為劃分標準。

　　【關鍵詞】基本福利均等化;戶籍改革;城鎮(zhèn)化

　　伴隨著30多年的高速增長，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)突破50%，而具有本地城市戶籍的城鎮(zhèn)化水平尚不到35%，其差距就是由長期居住在城市、卻沒有城市戶籍的流動人口所“貢獻”。這種“不完全城鎮(zhèn)化”造成了日益嚴重的經(jīng)濟社會問題。黨的十八大報告提出的“提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”的基本內(nèi)涵就是要解決這一現(xiàn)實差距。戶籍制度改革是深入推進城鎮(zhèn)化乃至整個經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。20世紀90年代以來，地方為主導不時嘗試推動戶籍改革并偶現(xiàn)亮點，但始終缺乏全國層面的整體設計和統(tǒng)籌安排，以至于“地方化”控制和取向明顯。

　　以戶口登記和管理為中心的戶籍制度不僅是一項基本社會管理體制，也是一項與福利分配和資源配置密切關聯(lián)的制度(蔡昉，2010;陸益龍，2010)。戶籍制度長期發(fā)揮著兩項扭曲的經(jīng)濟社會職能：一是保護城市勞動者優(yōu)先獲得就業(yè)機會，勞動力市場的排斥違反市場經(jīng)濟的要素配置規(guī)律，既降低經(jīng)濟增長績效也阻礙了城鎮(zhèn)化的進程(蔡昉等，2001;蔡禾、王進，2007);二是保護城市居民享有更多公共服務與福利，幾乎完全將流動人口排斥在外。

　　戶籍改革的關鍵在于剝離掉依附于戶籍背后的公共服務和福利，讓流動人口在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面享受與本地居民基本相同的權利和待遇，這在學術界和政策部門基本已有共識[1]，戶籍制度的全面改革應該進入系統(tǒng)設計、全面改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋全民的階段(都陽，2012)。但是，究竟如何剝離?直接強制要求公共服務和福利與現(xiàn)行戶籍脫鉤，似乎并不能從根本上解決問題。剝離顯然不是簡單的取消，而是讓更多的人、更容易享受原本排他性的福利，尤其是與人生存發(fā)展最直接關聯(lián)的基本公共服務和福利。因此，剝離戶籍背后的社會福利不是做“減法”，而是做“加法”，這就需要更多投入，對于改革者來說就是成本，成本有多大決定了改革的難度，也決定了改革的進程。

　　戶籍改革的成本究竟有多大?僅有極少數(shù)研究進行了粗略估算。張國勝從生活成本角度測算，東部沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)民工市民化的平均成本為9.8萬元和5.7萬元。[2]國務院發(fā)展研究中心課題組(2011)根據(jù)四個城市調(diào)研測算，平均每人需要投入8萬元，其中，即期平均成本為4.6萬元。中國發(fā)展研究基金會動態(tài)估算得到，平均每人成本約10萬元，未來20年、平均每年需要2萬億元、累計成本高達40萬億元。[3]如此巨額成本讓改革者望而卻步，短期內(nèi)戶籍改革近似無解�？茖W地評估戶籍改革成本必須要考慮幾個關鍵問題：一是成本的范圍。與戶籍直接關聯(lián)的公共服務與福利應該是成本核算主體，城市基礎設施、公共管理等投入內(nèi)化到城鎮(zhèn)化發(fā)展中，不應該納入戶籍改革成本中。二是成本的地區(qū)差異。不同城市的戶籍含金量和流動人口規(guī)模差異較大、分布不均，以平均值或幾個城市、的情況來測算戶籍改革成本偏差較大。三是城鎮(zhèn)化的動態(tài)推進。戶籍改革成本估算直接服務于城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，基于預期的城鎮(zhèn)化推進步驟進行估算才更有參考價值。而已有研究缺乏上述考慮，以至于沒有政策應用價值甚至導致更大的改革阻力。

　　基于公共服務和福利均等化的戶籍改革思路，將戶籍價值和改革成本的估算范圍明確界定為與戶籍直接掛鉤、最直接關聯(lián)的基本權利和福利項目，，從全國地級市層面觀察戶籍改革成本的地區(qū)差異，整體評估全國戶籍改革成本及其隨城鎮(zhèn)化推進的動態(tài)變化，為戶籍改革總體思路和方向提供參考，推動更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施。

　　一、戶籍改革成本的測算思路與方法

　　戶籍改革成本的測算基于戶籍改革推動更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化過程(見圖1)。現(xiàn)行制度下“戶籍人口”城鎮(zhèn)化與“常住人口”城鎮(zhèn)化之間存在巨大差距并將長期存在。戶籍改革就是通過基本公共服務與福利均等化來加快“戶籍人口”城鎮(zhèn)化速度，逐步縮小“常住人口”城鎮(zhèn)化與改革目標“戶籍人口”城鎮(zhèn)化之間的差距，降低城鎮(zhèn)“常住人口”中沒有享受本地居民同等權利和待遇的比例。當“常住人口”城鎮(zhèn)化與“戶籍人口”城鎮(zhèn)化的差距基本消失(即“人戶合一”)，戶籍改革的任務才基本完成，更高質(zhì)量的完全城鎮(zhèn)化基本實現(xiàn)。顯然，改革目標“戶籍人口”城鎮(zhèn)化速度必須快于“常住人口”城鎮(zhèn)化才能逐漸縮小差距，同時也意味著必須更快地與現(xiàn)行制度下“戶籍人口”城鎮(zhèn)化拉開差距，而這一差距正是戶籍改革所需要負擔的成本。

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　　測算分為三個步驟：第一步，衡量戶籍價值。根據(jù)與戶籍直接掛鉤、與人生產(chǎn)發(fā)展直接關聯(lián)的基本公共服務與福利，評估全國不同城市戶口的含金量，即一個城市戶籍最基本的財政投入成本究竟是多少。第二步，確定戶籍改革覆蓋人群規(guī)模。根據(jù)實際的流動人口數(shù)量(常住口減去戶籍人口)和未來城鎮(zhèn)化推進速度，估算不同城市戶籍改革對象的規(guī)模，即一個城市有多少人需要落戶或新增投入。第三步，測算戶籍改革的成本，根據(jù)不同城市的戶籍價值和改革覆蓋人群規(guī)模，估算出每個城市的戶籍改革成本，匯總得到全國戶籍改革的總成本。

　　以基本公共服務與福利均等化為核心的戶籍改革，與更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方向和內(nèi)涵是相一致的。衡量戶籍價值的核心指標包括：教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和最低生活保障;不包括基礎設施、公共管理、文化娛樂等更廣義的準公共物品項目。一個城市的戶籍價值以當年這幾項核心項目的財政投入除以戶籍人口來衡量。城市包括全國333個地級行政區(qū)劃單位(283個地級市、50個地區(qū)、州和盟)和4個直轄市，戶籍人口、常住人口、各項財政投入等基礎數(shù)據(jù)來源于《中國區(qū)域統(tǒng)計年鑒·2011》、《中國城市統(tǒng)計年鑒·2011》、《中國2010年人口普查資料》，實際數(shù)據(jù)年份為2010年。

　　未來城鎮(zhèn)化推進中將分步驟解決“存量”和“增量”兩部分戶籍改革覆蓋群體。目前“戶籍人口”城鎮(zhèn)化水平(34%)與“常住人口”城鎮(zhèn)化水平(51%)相差17個百分點，這里將其視為“存量”戶籍改革對象。預計未來“常住人口”城鎮(zhèn)化水平將按照平均每年1個百分點提高，到2030年將達到約70%，即在目前基礎上新增約20個百分點，在此將其視為“增量”戶籍改革對象。

　　改革方案考慮：第一，假設17%的“存量”部分：從2013年開始用大約8年時間逐步解決，即到2020年全部解決這部分流動人口的戶籍問題，平均每年解決約2個百分點。第二，20%的“增量”部分：從2016年(“十三五”)開始用大約15年時間逐步解決，即到2030年全部解決未來新增的流動人口戶籍問題，平均每年解決約1.3個百分點。

　　2013～2020年“存量”部分的解決速度要快于2016～2030年的“增量部分”，而且，2016～2020年之間將出現(xiàn)“存量”與“增量”重疊，平均每年要解決

　　3.3個百分點，這正體現(xiàn)了“十三五”期間作為改革的關鍵時期，所要承擔更多的任務。根據(jù)這一城鎮(zhèn)化推進方案對未來(2013～2030年)每個城市及全國的戶籍改革成本進行估算，并考慮靜態(tài)和動態(tài)兩種情景：靜態(tài)情景假定戶籍價值(即各項公共服務和福利)保持當前水平不變，動態(tài)情景假定戶籍價值按照年均10%的水平遞增。

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　　二、戶籍改革成本的估算結果

　　這里在評估戶籍價值的基礎上，對戶籍改革的成本進行估算。

　　(一)戶籍價值評估

　　不同城市戶籍價值的衡量是戶籍改革成本估算的基礎。根據(jù)測算結果顯示，2010年全國所有地級城市的戶籍價值平均為2211元。其背后的含義是全國各級財政當年需要為一個城市戶口掛鉤的基本公共服務與福利的財政投入是2211元。但是，戶籍改革成本估算的關鍵要看不同城市的戶籍價值差異和戶籍改革覆蓋群體(流動人口)規(guī)模。

　　戶籍價值的地區(qū)不平衡突出，城市之間的差異較大。具體來看，戶籍價值呈現(xiàn)出幾個方面的特征。首先，戶籍價值隨著城市人口規(guī)模擴大以遞增的速度提高。城市規(guī)模在300萬人以下的中小城市，戶籍價值差異并不太大，部分城市甚至由于入口基數(shù)很少而戶籍價值較高(如石油城市克拉瑪依市)。當城市人口規(guī)模達到500萬人以上，戶籍價值會隨著城市規(guī)模擴大出現(xiàn)急速的提高(見圖2)，流動人口集中的大城市戶籍含金量更大，直接導致落戶條件苛刻，戶籍門檻更高。如吳開亞等(2010)和Wang(2012)通過構建一套戶籍門檻指數(shù)(Hukou Threshold Index，HTI)也充分證實了這點，戶籍門檻與城市規(guī)模呈現(xiàn)明顯的正向關系。[4，5]由此，越高的戶籍價值背后自然帶來更大的戶籍改革壓力和阻力。

　　第二，人口、經(jīng)濟高度集聚的大城市戶籍價值明顯更高。根據(jù)估算結果，戶籍價值排在前十位的城市分布在京津、長三角、珠三角及海峽西岸地區(qū)，這些城市經(jīng)濟發(fā)達、戶籍價值更高，同時也是外來流動人口高度集中地區(qū)。常住人口規(guī)模達到800萬以上、人均GDP前十位的城市中，北京、上海、廣州、深圳、天津等屬于一線大城市，杭州、寧波、青島、蘇州、南京都是副省級以上城市，這類城市的平均戶籍價值接近4500元，戶籍價值相當于人均GDP約6%(見表1)。在戶籍價值高、流動人口高度集中的乘數(shù)效應下，這些城市需要為戶籍改革新增的投入更大，地方政府推動改革的負擔和阻力顯然更大，在戶籍改革尤其是落戶的推進次序上可以考慮平穩(wěn)推進，分攤地方政府的改革成本減少短期沖擊。

　　第三，地區(qū)和城市之間的戶籍價值差異較大。在全國31個省會城市中，有19個城市的戶籍價值低于全國平均水平，其中，最高的北京市戶籍價值為7697.4元，是省會城市中最低的石家莊市(1426.4元)的5倍多(見表2)，是所有城市中最低的湖北天門市(791.3元)近10倍。同樣，分省平均戶籍價值來看，31個省份中有20個低于全國平均水平，這其中包括廣東、福建、江蘇、山東等東部沿海地區(qū)。戶籍改革與城鎮(zhèn)化推進必須要慎重考慮到戶籍價值的地區(qū)和城市差異特征。

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　　第四，地區(qū)內(nèi)部的戶籍價值差異也非常明顯。戶籍價值排在后十位的城市并非全部集中在西部欠發(fā)達地區(qū)，東部地區(qū)同樣存在戶籍價值很低的城市，盡管戶籍價值排在前十位的城市中有5個來自廣東省，但廣東全省平均值(2104元)實際上還低于全國平均水平，這反映出地區(qū)內(nèi)部的戶籍價值差異同樣較大。戶籍改革不宜簡單地按照區(qū)域等路徑簡單分類推進，改革必須要打破行政區(qū)劃分割。

　　第五，中小城市的相對戶籍價值并非都很低。盡管中小城市的流動人口較少、戶籍的絕對含金量較低，但是，相對于地方經(jīng)濟發(fā)展水平來看，部分中小城市的戶籍價值相對于人均GDP比重并不低于人口、經(jīng)濟集聚的大城市(見圖3)，這意味著中小城市的戶籍改革負擔并非更輕，不能忽視中小城市改革過程中面臨的實際壓力。因此，依靠地方政府主導推動戶籍改革的難度很大，改革必須要全國整體推進和中央政府發(fā)揮主導作用。

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　　(二)戶籍改革成本估算

　　全國總體的戶籍改革成本及其伴隨著城鎮(zhèn)化推進的動態(tài)變化，對于戶籍改革與城鎮(zhèn)化推進更具有指導意義。在靜態(tài)情景下，戶籍改革總成本累計為7.3萬億元，約相當于全國財政累計用于與民生密切相關支出的10.7%(見表3，下頁)。其中，17個百分點的“存量”部分累計需要投入5.1萬億元①，20個百分點的“增量”部分累計需要投入2.2萬億元，分別占到戶籍改革總成本的70%和30%。從時間趨勢來看，戶籍改革成本將逐年增加，尤其在“十三五”期間增速更快(見圖4，下頁)，從2013年的444億元迅速增加到2020年的4455億元，2020年之后增長基本平穩(wěn)，2030年需要財政投入6322億元，也僅相當于目前全國財政用于與民生直接相關支出的16.6%，財政負擔能力上完全可以保證。

　　在動態(tài)情景下，戶籍改革總成本累計接近30萬元，約為靜態(tài)方案的4倍，但在考慮到財政收入和支出同樣動態(tài)增長情況下，戶籍改革總成本也僅相當于全國財政累計用于與民生密切相關支出的15.6%，比靜態(tài)情景下高出5個百分點(見表4)。其中，“存量”部分累計需要投入約20萬億元，“增量”部分累計需要投入約10萬億元，分別各占總成本的2/3和1/30從時間趨勢來看，在公共服務與福利水平逐年增長推動下，戶籍改革成本呈現(xiàn)逐年快速增長，2013年為591億元，2020年突破1萬億元，到2030年增長到約4.3萬億元，約相當于當年全國財政用于與民生直接相關支出的20.2%，僅比靜態(tài)情景下高出不到4個百分點。

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　　盡管相對于靜態(tài)情景，戶籍改革所需要的財政投入總量更多，所占財政支出比例相對更高，但財政負擔水平仍然是可承受的。實際上，如果考慮城鎮(zhèn)化過程中人口凈流出地區(qū)(城市)所帶來的支出減少效應，全國層面總體評估的戶籍改革成本應該更少些。因此，基本公共服務均等化為核心的戶籍改革和城鎮(zhèn)化推進策略在財政上是可行的思路。

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　　三、結論與政策含義

　　戶籍改革成本估算結果表明：戶籍價值的地區(qū)不平衡突出、城市之間差異很大，這決定了地方推動戶籍改革存在巨大的阻力，改革必須要全國整體推進、由中央政府發(fā)揮主導作用，以基本公共服務和福利均等化為思路的戶籍改革方案在財政上具有可行性，關鍵在于全國總體的改革設計和良好的成本分攤機制。

　　戶籍改革成本的地區(qū)差異決定了依靠地方為主推動改革的路徑不可行。戶籍含金量與人口、經(jīng)濟集聚高度關聯(lián)，戶籍價值高的城市經(jīng)濟發(fā)達、流動人口多，導致戶籍改革成本的地區(qū)差異遠超過經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)差異，戶籍改革成本居前十位的城市累計總成本占到了全國總體近四分之三。顯然，戶籍含金量越高、流動人口規(guī)模越大的地方戶籍改革成本越高，改革的難度和阻力也就越大。而同時，戶籍價值低、流動人口少的城市也并非改革負擔更低，相對于其經(jīng)濟發(fā)展水平、財政負擔能力，改革阻力也可能較大。除了戶籍制度本身，地方在推動改革中還受到現(xiàn)行制度的約束，財政分權制度、地方競爭模式甚至官員晉升機制等對于地方介入經(jīng)濟、促進增長具有較強激勵，而戶籍改革的本質(zhì)不是增長而是分配，是增長成果的再分配�，F(xiàn)行制度下“增長”與“分配”的矛盾突出，依靠地方為主推動戶籍改革必然舉步維艱。因此，全國層面的制度設計和整體推進是戶籍改革成敗的關鍵，中央政府承擔更大責任則是基本方向。

　　從全國財政投入上，基本公共服務和福利均等化為核心的戶籍改革具有可行性。戶籍改革必然要付出成本，但資金并非根本制約。未來20年更高質(zhì)量城鎮(zhèn)化所要求的戶籍改革成本總體上不會造成太大的財政負擔，關鍵是成本分攤機制，即資金由誰出、各出多少。在現(xiàn)有財政分權制度沒有根本性調(diào)整下，戶籍改革成本需要由中央財政負擔更大比例，這需要從執(zhí)行操作層面進行更深入的研究。基本分攤機制可以考慮，最基本的公共服務可考慮完全由中央政府全部負責，如教育尤其是義務教育和中等教育，就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等隨著統(tǒng)籌層次逐步提高，中央財政也應該承擔更高比例，在一些準公共服務和投資性福利項目方面如住房保障、社區(qū)服務等，地方政府在可根據(jù)自身情況逐步平穩(wěn)推進。

　　從改革推進策略上，應該遵循“全國同步推進、兼顧地區(qū)差異”，基本公共服務和福利均等化的改革思路和方案必須在包括大城市在內(nèi)的所有城市有效落實，同步推進有利于保障改革成本在地區(qū)和城市間的合理分攤。地區(qū)差異化政策必須要打破現(xiàn)有的行政區(qū)域分割，以城市的實際改革負擔能力為基本依據(jù)，而不能簡單地以大中小城市規(guī)模或區(qū)域格局劃分，流動人口較少的地區(qū)和城市同樣也可能存在改革負擔，東部發(fā)達地區(qū)同樣也存在經(jīng)濟和財政能力有限的城市。在政策推進方面，應該盡快在全國范圍內(nèi)實施居住證制度，發(fā)揮人口流動信息服務的基本職能，為準確地將公共服務與福利覆蓋流動人口提供依據(jù)，當居住證基本可以替代戶口，意味著戶籍改革和完全的城鎮(zhèn)化目標基本實現(xiàn)。

　　戶籍改革需要與其他關鍵領域改革協(xié)調(diào)推進，尤其是農(nóng)村土地制度改革，前者可視為“拉力”，后者可視為“推力”，共同推動更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化。改革有成本、有阻力，同時也有紅利，而且是我國最大紅利。但紅利到底有多大?往往在紅利即將消失之時才會被準確的評估，這導致人們通常對改革阻力估計過高、對紅利估計過低。完全城鎮(zhèn)化是我國發(fā)展最大潛力，改革是最大紅利，戶籍改革則是關鍵突破口。大膽改革有助于新一輪的經(jīng)濟增長，站在更高視角全面評估成本，目前似乎難以承受之重的戶籍改革其實是完全可以整體推進。

　　注釋：

　�、�“存量”部分之所以占比例更大，是由于更早進入城市的流動人口需要更早地(2013年開始)、以更快的速度(2020年之前用8年時間)解決，并將在未來每年持續(xù)投入。

　　參考文獻：

　　[1]彭希哲等：《戶籍制度改革的政治經(jīng)濟學思考》，《復旦學報》(會科學版)2009年第3期，第1～11頁。

　　[2]張國勝：《基于社會成本考慮的農(nóng)民工市民化：一個轉軌中發(fā)展大國的視角與政策選擇》，《中國軟科學》2009年第4期，第56～69頁。

　　[3]國務院發(fā)展研究中心課題組：《農(nóng)民工市民化進程的總體態(tài)勢與戰(zhàn)略取向》，《改革》2011年第5期，第5～29頁。

　　[4]吳開亞等：《戶籍改革進程的障礙：基于城市落戶門檻的分析》，《中國人口科學》2010年第1期，第66～74頁。

　　[5]Wang Dewen. Understanding the Hukou System through Quantifying Hukou Thresholds：Methodology and Empirical Findings. Working Paper’ World Bank Social Protection Unit. August，2012.

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