基于區(qū)域公共管理理論的分析,打破行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)劃之間的矛盾,促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展,有必要在中央政府、地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度化的組織結(jié)構(gòu),實行多層次的協(xié)調(diào)互動。
    1.建立跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展管理機構(gòu)。在推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的過程中,必然涉及跨行政區(qū)的大型基礎(chǔ)設施建設、整體性資源戰(zhàn)略開發(fā)以及生產(chǎn)要素流通、區(qū)際貿(mào)易關(guān)系等方面的問題,而且區(qū)域的地理范圍愈大,這類區(qū)際間的經(jīng)濟關(guān)系越復雜。但在我國現(xiàn)行的區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控體系中,只有省一級的政府才有區(qū)際間經(jīng)濟關(guān)系調(diào)控管理權(quán)限,而經(jīng)濟區(qū)域盡管在整體上被人們認為是一個重要的經(jīng)濟組織,卻存在著區(qū)域性利益主體和管理主體缺位問題。因此在區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中,出現(xiàn)了許多現(xiàn)實問題,如區(qū)域經(jīng)濟的整體利益無人主張,區(qū)域利益沖突缺乏協(xié)調(diào)解決的組織機構(gòu)等,這都給整個國民經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶來了非常不利的影響。
    因此,組建跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展管理機構(gòu)勢在必行。該機構(gòu)的主要職能,一是提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的建議并報請國務院、全國人大審批;二是協(xié)調(diào)區(qū)際利益關(guān)系;三是統(tǒng)一管理區(qū)域發(fā)展專項基金;四是具體負責實施跨行政區(qū)的大型基礎(chǔ)設施建設和資源開發(fā);五是監(jiān)督和約束地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的行為,等等。
    2.建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。盡管中央政府在促進區(qū)域經(jīng)濟一體化中發(fā)揮著重要作用,但地方政府畢竟是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要參與者,因此,如何發(fā)揮各地方政府的積極性,建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu),則是區(qū)域政府合作機制能夠真正建立的關(guān)鍵。
    新制度經(jīng)濟學認為,交易雙方如果試圖通過第三方的介人來協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系,必然會使交易費用增加。而協(xié)調(diào)地方政府之間的利益關(guān)系,單單寄希望于中央政府的宏觀調(diào)控,不僅成本太高,也難以達到目標。所以美國著名的新制度主義學者埃莉諾·奧斯特羅姆指出,“我不同意如下的看法,即中央政府管理或私人產(chǎn)權(quán)是‘避免公用地災難的唯一途徑”’。他還通過實證研究,認為“在一定的自然條件下,面臨公用地兩難處境的人們,可以確定他們自己的體制安排,來改變他們所處的情況的結(jié)構(gòu)”。
    因此,促進地方政府間合作應該成為協(xié)調(diào)地方政府間利益矛盾,走出“公用地災難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。而實際上,由于資源察賦等的差異,各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實現(xiàn)利益最大化的相互需要。只要能進行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊協(xié)商機制,降低交易費用,在一個相對規(guī)模較小的組織中,實現(xiàn)集體行動應該是可能的。
    跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的職能必須強調(diào)其對于區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃和建設的權(quán)限。跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的主要職能是:組織協(xié)調(diào)實施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設施建設、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與建設以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動等問題;統(tǒng)一制定符合本區(qū)域長遠發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施,并負責監(jiān)督執(zhí)行情況;協(xié)助各市縣制定地方性經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機銜接。
    在公共服務上,跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的設立,一方面可以獲得更大規(guī)模的追加效益,另一方面,盡可能避免了地方政府的重復建設,做到統(tǒng)一規(guī)劃和布局�？傊�,跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的建立可以在一定程度上緩解行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)的矛盾,有利于兩者的相互協(xié)調(diào)。
    3.鼓勵建立各種跨地區(qū)的民間組織。各級政府應積極推進體制改革,為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。組建跨地區(qū)的民間組織,以民間的力量自下而上地推進區(qū)域政府合作,進而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。以民間組織推動經(jīng)濟合作,成本低、見效快,可以突破行政區(qū)劃的限制,有利于區(qū)域各類市場資源的連接和整合。在市場經(jīng)濟條件下,應積極推動民間力量的發(fā)展,發(fā)揮民間組織在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。
    民間組織的主要職責是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推進地區(qū)協(xié)作。具體形式可有不同層次:
    一是可建立以各地經(jīng)濟專家為主體的,如“長江三角洲經(jīng)濟一體化發(fā)展咨詢委員會”、“長江三角洲經(jīng)濟協(xié)調(diào)聯(lián)合會”、“長江三角洲經(jīng)濟一體化促進會”等組織。這些組織機構(gòu)不同于一般的研究機構(gòu),它應成為相關(guān)地政府決策的咨詢參謀機構(gòu)。
    二是充分發(fā)揮行業(yè)組織在區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中的積極作用。這里的關(guān)鍵是,行業(yè)協(xié)會要突破行政區(qū)劃障礙,組成跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟,共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則,推進區(qū)域市場秩序建立,探索區(qū)域各類市場資源的連接和整合等。
    三是可組建跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團公司。跨國公司是打破國家之間關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的最有效方式,同樣,跨區(qū)公司也是打破區(qū)域封閉格局最好的方式。可以探索通過跨地區(qū)強強聯(lián)合組成具有規(guī)模和競爭力的龍頭企業(yè),再通過龍頭企業(yè)聯(lián)合、控股區(qū)域內(nèi)的上下游配套企業(yè),形成由緊密層和松散層組成的巨型企業(yè)集團,從而打破封閉,促進資源的優(yōu)化配置,促使區(qū)域經(jīng)濟一體化的形成。



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