本文關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度是民族法律與民族政策的集中體現(xiàn)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

民族區(qū)域自治制度是民族法律

與民族政策的集中體現(xiàn)

宋才發(fā)

（中央民族大學(xué)　法學(xué)院，北京　100081）

摘 要 民族區(qū)域自治制度具有強(qiáng)大的政治功能，鮮明的中國特色和自己的基本經(jīng)驗(yàn)。民族自治立法保障民族區(qū)域自治政策和制度的實(shí)施，民族區(qū)域自治制度是民族法律與民族政策的集中體現(xiàn)，民族自治地方政府行政權(quán)力配置大于一般地方政府行政權(quán)力的配置。

關(guān)鍵詞 民族區(qū)域自治；基本國策；基本政策；中國特色；基本經(jīng)驗(yàn)

十一屆全國人大四次會(huì)議莊嚴(yán)宣布中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，這是我國民主法制史上的里程碑，也是推進(jìn)依法治國方略的新起點(diǎn)。民族區(qū)域自治法在我國法律體系中占有極為重要的地位，是完整的社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分。本文擬就民族區(qū)域自治制度是民族法律與民族政策的集中體現(xiàn)問題略陳管見。

一、民族區(qū)域自治是解決中國民族問題的根本制度

民族區(qū)域自治是新中國的一項(xiàng)基本國策。斯大林指出：“民族是人們在歷史上形成的有共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活以及表現(xiàn)了共同的民族文化特點(diǎn)上的共同心理素質(zhì)這四個(gè)基本特征的穩(wěn)定的共同體。”[1]（P.286）當(dāng)今中國除漢族之外現(xiàn)有55個(gè)少數(shù)民族，，各民族總稱為“中華民族”。各民族的人口發(fā)展很不平衡，55個(gè)少數(shù)民族的總?cè)丝谡既珖側(cè)丝诘?%。正是由于漢族人口占全國人口的絕大多數(shù)，所以，中國在習(xí)慣上把漢族以外的55個(gè)兄弟民族統(tǒng)稱為“少數(shù)民族”。在社會(huì)主義發(fā)展史上，各國解決民族問題的政治形式主要有兩種：一種是聯(lián)邦制，即以某一個(gè)或幾個(gè)民族為主體建立成員國或分子國，然后再把這些成員國或分子國聯(lián)合成一個(gè)統(tǒng)一國家。另一種是民族區(qū)域自治，即在一個(gè)統(tǒng)一的國家內(nèi)，以民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)劃定行政區(qū)，使居住在該行政區(qū)域內(nèi)的一個(gè)或幾個(gè)民族享受自治權(quán)。中國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，在有5000年文字可考的歷史長河中，曾以繁榮的經(jīng)濟(jì)、燦爛的文化、輝煌的科學(xué)技術(shù)成就蜚聲于世界。在漫長的歷史發(fā)展中，分散存在的許許多多民族，經(jīng)過接觸、混雜、聯(lián)結(jié)、融合以及分裂和消亡，形成了一個(gè)你中有我、我中有你，又各具個(gè)性的統(tǒng)一體，中國的國情決定了中國不可能通過“聯(lián)邦制”或“邦聯(lián)制”來解決民族問題。中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的核心毛澤東提出的以“民族平等、自治和國家統(tǒng)一”為原則解決國內(nèi)民族問題的政治主張，是創(chuàng)立具有中國特色的民族區(qū)域自治理論的基石。1949年9月21—30日召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，經(jīng)過充分協(xié)商，一致贊成《共同綱領(lǐng)》提出的建立單一制的多民族國家——中華人民共和國，以實(shí)行民族區(qū)域自治作為解決中國民族問題的基本政策。這個(gè)反映了中國民族實(shí)際和各族人民共同心愿的決策，作為新中國的一項(xiàng)最基本的國策載入了歷次《中華人民共和國憲法》，成為中國一項(xiàng)重要的政治制度，也為國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的發(fā)展提供了新的典范和經(jīng)驗(yàn)。

民族區(qū)域自治是解決中國民族問題的基本政策。采取民族區(qū)域自治的基本政策，是毛澤東思想豐富和發(fā)展馬克思列寧主義民族理論的一個(gè)里程碑。什么是民族區(qū)域自治?《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》“序言”作了準(zhǔn)確的、簡明的回答：“民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。”第2條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”[2]（P.80-81）這些規(guī)定揭示了中國民族區(qū)域自治的基本含義。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的過程中，對采用什么樣的國家結(jié)構(gòu)形式來解決國內(nèi)的民族問題，曾經(jīng)歷過一個(gè)長期的探索過程。譬如，在中國共產(chǎn)黨成立初期，由于受當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的影響也曾主張建立聯(lián)邦國家，主張民族自決權(quán)。隨著黨在理論上的成熟和對中國國情認(rèn)識(shí)的深化，進(jìn)而提出了建立單一制民主共和國的國家結(jié)構(gòu)形式，做出了實(shí)行民族區(qū)域自治的正確主張。誠如毛澤東在《新民主主義論》中就“國體”即國家結(jié)構(gòu)形式所作的論述：中國無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專政的民主共和國——中華民主共和國或新民主主義的共和國，既與舊式的、歐美式的資本主義的共和國相區(qū)別，也與蘇聯(lián)的社會(huì)主義共和國相區(qū)別。這里的“國體”就是指建立獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一和富強(qiáng)的新中國；承認(rèn)各少數(shù)民族有平等自治的權(quán)利；聯(lián)合工農(nóng)兵學(xué)商被壓迫階級、各人民團(tuán)體、各民主黨派、各少數(shù)民族、各地華僑和其他愛國人士，組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，成立民族聯(lián)合政府。因而從歷史發(fā)展、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和革命實(shí)踐諸方面的實(shí)際情況看，新民主主義革命勝利后的中國只能建立單一體的多民族國家，結(jié)局不可能是聯(lián)邦國家。中國的民族區(qū)域自治政策具有如下四個(gè)顯著的特點(diǎn)：（1）民族區(qū)域自治是各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立自治地方。（2）民族自治地方自治權(quán)是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的自主權(quán)，既不是民族主權(quán)，更不是國家主權(quán)，也不同于聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)下的地方自治權(quán)。（3）民族自治地方的自治權(quán)是通過自治機(jī)關(guān)來行使的。“民族自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，自治機(jī)關(guān)是國家的一級地方政權(quán)機(jī)關(guān)。”[3]（P.81）（4）民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合，是經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的正確結(jié)合，不僅使聚居的民族能夠享受到自治權(quán)，而且使雜居的民族也能夠享受到自治權(quán)。因此，《民族區(qū)域自治法》“序言”開宗明義地指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項(xiàng)基本政治制度。”[4]（P.80）

《民族區(qū)域自治法》使民族區(qū)域自治政策法制化。中國民族區(qū)域自治政策最早是1922年7月，在中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)的《宣言》中提出來的，它是中國共產(chǎn)黨第一次制定解決國內(nèi)民族問題的綱領(lǐng)。1938年9月召開的中國共產(chǎn)黨的六屆六中全會(huì)，首次以黨的文件的方式明確了民族區(qū)域自治的思想。此后黨的民族綱領(lǐng)愈來愈明確地提出了“民族區(qū)域自治”的正確主張。1946年1月中共代表團(tuán)在《和平建國綱領(lǐng)草案》中提出“在少數(shù)民族區(qū)域，應(yīng)承認(rèn)各民族的平等地位及其自治權(quán)。” [5]（P.13）1947年5月1日成立了中國第一個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)——蒙古自治區(qū)。1949年9月21—30日召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，規(guī)定各少數(shù)民族聚居的地區(qū)應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)，這個(gè)規(guī)定標(biāo)志著中國民族區(qū)域自治政策的基本形成。在中國歷史上的“中華法系”中，有一個(gè)比較完備的民族法律制度，盡管它在性質(zhì)上與現(xiàn)在的民族區(qū)域自治法律制度不同，但其形式和主要內(nèi)容就是關(guān)于民族地區(qū)的法律問題。譬如，從秦朝的《屬邦律》，到清朝的《回律》、《番律》、《蒙古律》、《苗律》等民族法典，規(guī)范和調(diào)整的主要是關(guān)于朝廷與民族地區(qū)民族首領(lǐng)的關(guān)系，實(shí)際上也就是中央與民族地區(qū)的關(guān)系問題。中國歷史的民族特點(diǎn)不僅決定了歷史上的民族法制取向，而且也決定了今天的民族法制取向。中國第一個(gè)民族自治法規(guī)是《預(yù)�？h回民自治政府條例》，它是由1936年10月成立的、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政府“陜甘寧省”的“預(yù)�？h回民自治政府”制定的。1946年4月23日陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃分民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)。” [6]（P.192）這是中國民族區(qū)域自治法制史上的一個(gè)創(chuàng)舉。1952年2月政務(wù)院制定的《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》、《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》兩個(gè)行政法規(guī)，與同年8月頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，以及各地方自治機(jī)關(guān)制定的地方法規(guī)和單行條例，實(shí)際上成了中國制定民族區(qū)域自治法的雛形。1982年憲法對民族自治地方行政地位、自治權(quán)等做出的規(guī)定，則為民族區(qū)域自治法的制定提供了直接的法律依據(jù)。1984年5月31日頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，以基本法的形式把民族區(qū)域自治政策固定下來，標(biāo)志著民族區(qū)域自治作為中國共產(chǎn)黨解決民族問題的一項(xiàng)基本政策走向法制化的新時(shí)代。實(shí)現(xiàn)了民族區(qū)域自治由理論到實(shí)踐，由黨的一貫政策到法律規(guī)定的基本政治制度的轉(zhuǎn)變和升華，完成了民族區(qū)域自治政策的制度化過程。2001年2月28日對《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的修改，則標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度的法制化建設(shè)又進(jìn)入了一個(gè)新階段，即民族區(qū)域自治走上了有法可依、有法必依、依法辦事的軌道。

民族區(qū)域自治法是中國民族法學(xué)體系的理論基石。民族法律是民族政策的綜合反映和集中體現(xiàn)�！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，是中國民族法制體系的主干和核心部分。在民族區(qū)域自治法制建設(shè)不斷豐富和完善的條件下，民族區(qū)域自治法學(xué)不僅是正在發(fā)展中的民族法學(xué)部門的基本學(xué)科，而且是法學(xué)的一個(gè)獨(dú)立的、新分支學(xué)科。它標(biāo)志著一個(gè)以憲法的民族區(qū)域自治條款為基礎(chǔ)、以民族區(qū)域自治法為基本、以自治條例等一系列民族區(qū)域自治法規(guī)為網(wǎng)絡(luò)的民族區(qū)域自治法律體系的基本形成，民族區(qū)域自治法律規(guī)范在實(shí)踐中逐步走向科學(xué)與完善，是民族法學(xué)體系的重要組成部分。民族區(qū)域自治法學(xué)是調(diào)整民族區(qū)域自治關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是關(guān)于研究民族區(qū)域自治法和與之相關(guān)的法律現(xiàn)象，探索民族區(qū)域自治的內(nèi)在規(guī)律和法律特征的科學(xué)。中國民族法制建設(shè)特別是民族區(qū)域自治法學(xué)建設(shè)，在不斷地推動(dòng)和促進(jìn)著民族法學(xué)的研究和民族法學(xué)學(xué)科體系的豐富與完善。民主與法治是中國在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下為之奮斗的目標(biāo)，黨和國家明確提出要發(fā)展社會(huì)主義民主政治，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這是中國經(jīng)過60年探索之后得出的正確結(jié)論。中國在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的根本任務(wù)，是要建立一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。這里的“民主”體現(xiàn)了人的尊嚴(yán)和價(jià)值，是人類社會(huì)文明的重要標(biāo)志。“法治”的核心是“憲治”，依法治國首要的是依憲治國，憲法是公民權(quán)利的“保障書”和國家權(quán)力的“委托書”及監(jiān)控者。我們必須按照現(xiàn)代化的民主精神與法治理念去治國、治權(quán)、治官、治黨，而決非只是依法辦事和依法治民。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)推行公開、公平、公正原則的條件下，實(shí)行法治說到底就是要實(shí)行社會(huì)主義憲政，使民主法制化，法制民主化，制定保障憲法規(guī)定的公民政治權(quán)利與自由和其他有利于擴(kuò)大公民政治參與、有效地監(jiān)控政府權(quán)力的法律。中國自20世紀(jì)80年代開始的改革開放、民主法制建設(shè)、民族法制建設(shè)，有力地推動(dòng)了民族法學(xué)研究逐步走向高潮。中國曾經(jīng)是民族法的發(fā)祥地，也是創(chuàng)立民族法學(xué)學(xué)科的發(fā)源地。譬如，1991年6月“中國法學(xué)會(huì)民族法學(xué)研究會(huì)”在北京宣告成立，它標(biāo)志著中國民族法學(xué)研究發(fā)展到了一個(gè)新的階段。但由于民族法學(xué)相對于其他法學(xué)學(xué)科而言起步較晚，所以，相對于其他法學(xué)學(xué)科的研究還相當(dāng)落后。民族法學(xué)研究工作本身還具有相當(dāng)?shù)木窒扌�，還不能適應(yīng)中國改革開放和民族法制建設(shè)的需要。筆者認(rèn)為只有加強(qiáng)對民族法學(xué)學(xué)科體系的研究，才能以生動(dòng)活潑的社會(huì)實(shí)踐和豐富的理論促進(jìn)民族法學(xué)學(xué)科自身的發(fā)展與完善。

二、民族區(qū)域自治制度是三大基本政治制度之一

民族區(qū)域自治制度具有強(qiáng)大的政治功能。中國平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義新型民族關(guān)系，體現(xiàn)在國家政權(quán)上就是民族區(qū)域自治制度。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的根本任務(wù)，同黨和國家在現(xiàn)階段的根本任務(wù)是一致的，就是要進(jìn)一步解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。實(shí)行民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，千條萬條歸根結(jié)底為一條，就是要體現(xiàn)為民族自治地方的生產(chǎn)力得到更快的發(fā)展，各少數(shù)民族人民的生活水平得到不斷的提高。根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)不僅要保障實(shí)行自治的民族的權(quán)利，還要保障自治區(qū)內(nèi)其他民族公民的平等權(quán)利。民族自治機(jī)關(guān)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，享有法律規(guī)定的制定自治條例和單行條例的權(quán)利，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行上級國家機(jī)關(guān)不適合民族自治地方實(shí)際情況決定的權(quán)利，同時(shí)享有經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)、財(cái)政管理自主權(quán)、教育管理自主權(quán)，培養(yǎng)和任用少數(shù)民族干部自主權(quán)、發(fā)展民族文化自主權(quán)等廣泛的權(quán)利。這些權(quán)利是通過自治機(jī)關(guān)的人事規(guī)范、自治權(quán)規(guī)范、上級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助等規(guī)范實(shí)現(xiàn)的。民族區(qū)域自治制度在全國的推行和實(shí)施，既保障了少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自治的權(quán)利，又從根本上改變了舊中國許多民族地區(qū)存在的不同程度的割據(jù)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了國家政治上的高度統(tǒng)一，鞏固了祖國的邊防。各少數(shù)民族人民成了國家和社會(huì)的主人，真正掌握了自己的命運(yùn)，實(shí)現(xiàn)了各民族人民在振興中華民族的總目標(biāo)下根本利益的一致，形成了中國歷史上空前的民族大團(tuán)結(jié)的局面。中國當(dāng)前做好民族工作的關(guān)鍵和重點(diǎn)，就是要切實(shí)加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國家對加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已賦予法的嚴(yán)肅性。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國又進(jìn)一步修正和完善了民族區(qū)域自治制度，使它更加適合中國現(xiàn)實(shí)政治制度發(fā)展的需要，進(jìn)一步增強(qiáng)了它自身的政治功能。譬如，1997年中國共產(chǎn)黨的第十五次全國代表大會(huì)，將人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，規(guī)定為中國必須長期堅(jiān)持的三項(xiàng)基本政治制度；2001年“民族區(qū)域自治法修正案”規(guī)定，“民族區(qū)域自治制度是國家的一項(xiàng)基本政治制度”，這就從法律上確立了民族區(qū)域自治制度在中國政治生活中的重要地位。所有這些，既是民族區(qū)域自治制度本身鞏固和發(fā)展的重要體現(xiàn)，也是黨和國家堅(jiān)持與完善民族區(qū)域自治制度的重要體現(xiàn)。

民族區(qū)域自治制度具有鮮明的中國特色。中國之所以不實(shí)行民主共和國聯(lián)邦制，而采用在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治制度，這完全是從中國的國情實(shí)際出發(fā)，由中國的民族特點(diǎn)決定的。中國共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)集體的核心鄧小平就說過：“解決民族問題，中國采取的不是民主共和國聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度。我們認(rèn)為這個(gè)制度比較好，適合中國的情況。”“這是我們社會(huì)制度的優(yōu)勢，不能放棄。”[7]（P.257）具有中國特色的民族區(qū)域自治制度是由民族聚居要素、區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素、自治機(jī)關(guān)要素、自治權(quán)力要素和國家?guī)椭毓餐瑯?gòu)筑而成的。（1）民族聚居要素。是指聚居的少數(shù)民族，都可以有權(quán)依照法定程序申請建立自治地方。申報(bào)建立自治地方的起碼條件是少數(shù)民族聚居，而不分民族的大小。它既可以由一個(gè)民族建立，也可以由兩上以上的民族聯(lián)合建立；既可以建立自治縣，也可以建立較大的自治州，或是更大區(qū)域的自治區(qū)。形式靈活多樣，從實(shí)際情況出發(fā)、不拘一格。自治縣可以報(bào)批改為縣級市，但是法律還沒有關(guān)于自治縣可以直接改為自治市的規(guī)定。（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素。它是指民族自治地方的區(qū)域劃分，主要是以發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)為考慮系數(shù)。民族區(qū)域自治制度考慮的先決條件是民族聚居，其次要條件是區(qū)域因素。一方面區(qū)域要件可以不受地區(qū)限制，只要存在少數(shù)民族聚居的地方，國家都一律平等對待；另一方面在進(jìn)行區(qū)域劃分的時(shí)候，把經(jīng)濟(jì)要素作為一個(gè)綜合條件予以考慮。即全面考慮自然經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、交通經(jīng)濟(jì)、能源經(jīng)濟(jì)、人口狀況及基本生活習(xí)慣的合理搭配，目的是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的區(qū)域自治。（3）自治機(jī)關(guān)要素。它是指在民族自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，由自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)和同級國家機(jī)關(guān)的職權(quán)。自治機(jī)關(guān)是民族自治和區(qū)域自治的必然產(chǎn)物，在國家的民主集中制原則下，自治機(jī)關(guān)既是國家的地方政權(quán)組織，又是民族自治的自治組織。自治機(jī)關(guān)要素的關(guān)鍵問題是自治機(jī)關(guān)的人員組成，中國自治機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，由實(shí)行自治的民族的公民擔(dān)任。（4）自治權(quán)力要素。自治權(quán)力是構(gòu)成民族區(qū)域自治制度的要件之一，是民族區(qū)域自治制度的核心問題。在民族區(qū)域自治制度范圍內(nèi)，自治機(jī)關(guān)既是各少數(shù)民族自主地管理本民族內(nèi)部事務(wù)的具體體現(xiàn)，又是自治機(jī)關(guān)自主地管理本自治地方各種事務(wù)的集中表現(xiàn)。即是說民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼�、�?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例；上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；自治機(jī)關(guān)可以在國家計(jì)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)；自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定，確定本地方內(nèi)草地和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，管理和保護(hù)本地方的自然資源；自治機(jī)關(guān)可以自主地管理隸屬于本地方的企業(yè)、事業(yè)，制定管理流動(dòng)人口的辦法，制定實(shí)行計(jì)劃生育的辦法；以及保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，等等。（5）國家?guī)椭�。它是指國家和民族自治地方的上級國家機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)和幫助民族自治地方的一種職責(zé)義務(wù)規(guī)范，是民族區(qū)域自治制度不可缺少的重要組成部分�！睹褡鍏^(qū)域自治法》專章規(guī)定“上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，上級國家機(jī)關(guān)做出的有關(guān)自治地方的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)符合民族自治地方的實(shí)際情況。上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實(shí)施，從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)。尤其要組織、支持和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對口支援，幫助和促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)和文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展，等等。這就是中國民族區(qū)域自治的特色，它具有特別強(qiáng)大的生命力。

中國實(shí)施民族區(qū)域自治制度的基本經(jīng)驗(yàn)。中國60多年來實(shí)施民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐，驗(yàn)證了中國選擇以民族區(qū)域自治形式作為解決中國民族問題的道路的正確性，證明了民族區(qū)域自治這項(xiàng)基本政治制度的優(yōu)越性。實(shí)行民族區(qū)域自治制度的基本經(jīng)驗(yàn)從立法的角度進(jìn)行總結(jié)和概括，主要體現(xiàn)在如下五個(gè)方面：（1）堅(jiān)持民族區(qū)域自治，必須切實(shí)保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律和政策。民族區(qū)域自治的核心問題是自治權(quán)的行使與保障。自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，國家和它的上級國家機(jī)關(guān)，必須依法尊重和切實(shí)保障自治機(jī)關(guān)充分行使自治權(quán)。民族自治地方與國家的關(guān)系是部分與整體的關(guān)系，國家代表各少數(shù)民族的整體利益和根本利益，各少數(shù)民族自治地方有維護(hù)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的義務(wù)。（2）堅(jiān)持民族區(qū)域自治，必須大量培養(yǎng)少數(shù)民族的各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人。干部和人才的質(zhì)量問題，是實(shí)行民族區(qū)域自治的一個(gè)關(guān)鍵問題所在。（3）堅(jiān)持民族區(qū)域自治，民族自治地方必須發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗精神，努力發(fā)展本地的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，為國家建設(shè)做出貢獻(xiàn)。國家實(shí)行民族區(qū)域自治制度是為了維護(hù)少數(shù)民族的自治權(quán)利，規(guī)定自治機(jī)關(guān)一系列的自治權(quán)是為了加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。權(quán)利和義務(wù)平等是法律的基本準(zhǔn)則。國家的幫助和兄弟民族的支援，只是少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展的外在條件；而少數(shù)民族地區(qū)的繁榮富強(qiáng)歸根到底還要靠自身的努力，靠少數(shù)民族地區(qū)的各族人民發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)精神。（4）堅(jiān)持民族區(qū)域自治，國家必須根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展。先進(jìn)地區(qū)幫助落后地區(qū)，這也是民族區(qū)域自治制度的一項(xiàng)原則和法律義務(wù)。中國的5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州和120個(gè)自治縣中的82個(gè)自治縣，都被納入到西部大開發(fā)的范圍或者享受西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策，這是一個(gè)偉大的戰(zhàn)略決策，它為少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的歷史機(jī)遇和有利條件。（5）堅(jiān)持民族區(qū)域自治，必須在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中，反對大民族主義，主要是反對大漢族主義，也要反對地方民族主義。在中國社會(huì)主義初級階段，這兩種民族主義的表現(xiàn)一般來說都屬于人民內(nèi)部矛盾。對于偶然出現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)采取慎重和實(shí)事求是的態(tài)度，屬于什么問題就按什么問題處理，千萬不能隨意地扣上“民族主義”的大帽子。對于極少數(shù)搞民族分裂的害群之馬，由于他們損害了本民族的和國家的利益，因而他們是各民族人民的共同敵人，必須依法予以打擊。

三、民族自治立法保障民族區(qū)域自治政策和制度的實(shí)施

民族自治地方自治機(jī)關(guān)立法自治權(quán)的法律規(guī)定。立法自治權(quán)是指民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照憲法和法律規(guī)定，按照社會(huì)主義的法制原則，根據(jù)本自治區(qū)域的實(shí)際情況制定民族區(qū)域自治地方性法規(guī)的一種立法權(quán)利，它是落實(shí)民族區(qū)域自治政策和制度的法制保障。民族自治地方自治機(jī)關(guān)立法自治權(quán)的內(nèi)容，主要包括制定“自治條例”和“單行條例”，制定對國家法律、法規(guī)授權(quán)的“變通規(guī)定”或者“補(bǔ)充規(guī)定”，制定“變通執(zhí)行”或者“停止執(zhí)行”上級國家機(jī)關(guān)不適合民族自治地方實(shí)際情況的決議、決定、命令和指示，等等。民族自治地方自治機(jī)關(guān)立法自治權(quán)具有如下兩個(gè)法律特征：（1）民族區(qū)域自治地方立法自治權(quán)是國家賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的一種特定權(quán)利。具有可以制定和頒布地方性法規(guī)和規(guī)章權(quán)的機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法關(guān)于地方各級人民代表大會(huì)、地方各級人民政府組織法的規(guī)定，限于省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；具有制定規(guī)章權(quán)的政府機(jī)關(guān)限于以上的同級的人民政府。此外，其他地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，均無權(quán)享有和行使制定、頒布地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)利。但是法律規(guī)定民族自治地方除自治區(qū)以外的自治州、自治縣的人民代表大會(huì)，也有權(quán)制定自治條例和單行條例，有權(quán)變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級國家機(jī)關(guān)不適合民族自治地方實(shí)際情況的決議、決定、命令和指示。（2）民族區(qū)域自治地方立法制度是國家立法的重要組成部分。民族自治地方自治機(jī)關(guān)立法自治權(quán)行使的前提條件是不得與憲法和國家法律相抵觸，必須依照民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的現(xiàn)實(shí)狀況和具體特點(diǎn)進(jìn)行，必須報(bào)經(jīng)法定機(jī)關(guān)予以批準(zhǔn)和備案。因?yàn)?ldquo;不相抵觸”是國家立法制度的基本要求，而“批準(zhǔn)”和“備案”則是國家立法的集中統(tǒng)一原則。任何一級自治地方制定的“自治條例”和“單行條例”，都必須報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)或者備案[8]（P.138）。

第一，民族自治地方自治機(jī)關(guān)有權(quán)依法制定自治條例。自治條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定制定，調(diào)整本地方內(nèi)的民族關(guān)系以及本地方與上級國家機(jī)關(guān)關(guān)系的綜合性自治法規(guī)。自治條例是規(guī)定和維護(hù)民族自治地方自治權(quán)的具體立法，其立法本質(zhì)是權(quán)利之法。“民族權(quán)利”的內(nèi)容包括我們通常所說的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利、社會(huì)生活權(quán)利以及法律權(quán)利。民族權(quán)利是由法律法規(guī)確認(rèn)、保障和制約的權(quán)利，是每一個(gè)具體民族本身固有的權(quán)利。在我國它還是實(shí)施民族區(qū)域自治政策的配套立法，是國家民族區(qū)域自治政策的具體化、法律化。民族自治地方自治條例的內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：（1）在不違背《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的前提下，對《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中的一些條款作實(shí)用性的規(guī)定，便于民族自治地方自治機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，但是不得對《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的有關(guān)條款進(jìn)行擴(kuò)容性的再規(guī)定。（2）對民族自治地方特有的社會(huì)關(guān)系和獨(dú)特的社會(huì)問題需要進(jìn)行規(guī)范，而現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)還處于空白的，自治條例應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。（3）對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)中，某些不符合民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)的條款或者規(guī)定進(jìn)行變通規(guī)定。自治條例規(guī)范的權(quán)限是指自治條例立法權(quán)限的問題�！吨腥A人民共和國憲法》對民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)有10條規(guī)定，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》作了27條45款規(guī)定，但是它們都沒有對民族自治地方自治權(quán)的權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。制定自治條例的核心和目的，是要通過它來保障自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地行使自治權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國憲法》第117—122條和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第21—45條的規(guī)定，民族自治地方可以在如下10個(gè)方面就民族區(qū)域自治政策的實(shí)施行使立法權(quán)：（1）制定自治條例和單行條例，變通法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定的條件、原則和程序等；（2）自治機(jī)關(guān)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的條件、原則、方法等；（3）干部、人才的培養(yǎng)以及招收企事業(yè)單位人員等有關(guān)事項(xiàng)；（4）組織和使用本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)；（5）如何行使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理以及外貿(mào)活動(dòng)方面自治權(quán)；（6）如何行使財(cái)政稅收自治權(quán)；（7）教育、科技、體育和醫(yī)藥衛(wèi)生管理工作；（9）計(jì)劃生育；（10）自治機(jī)關(guān)的組織和工作[9]（P.82-84）。

第二，民族自治地方自治機(jī)關(guān)有權(quán)依法制定單行條例。單行條例是民族自治地方人民代表大會(huì)行使立法權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，依照當(dāng)?shù)孛褡逭�、�?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)制定的，部分地調(diào)整本地方內(nèi)的民族關(guān)系以及本地方與上級國家機(jī)關(guān)關(guān)系的單項(xiàng)自治法規(guī)。單行條例與自治條例都是民族自治地方自治機(jī)關(guān)組織和工作的法規(guī)依據(jù)，他們之間有許多的共同點(diǎn)：如立法主體都是民族自治地方的人民代表大會(huì)；要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，遵循貫徹憲法和法律的基本原則；履行同樣的批準(zhǔn)、備案程序。但是從內(nèi)容上看，兩者之間又有明顯的區(qū)別，自治條例是調(diào)整民族自治地方內(nèi)各種關(guān)系的綜合性的自治法規(guī)，而單行條例只針對某一種特定關(guān)系做出規(guī)定。一般來說自治條例內(nèi)容全面而原則，單行條例內(nèi)容專門而具體。從數(shù)量上看，—個(gè)民族自治地方只有一個(gè)自治條例，但是可以有許多單行條例。再從時(shí)效上看，只要有民族自治地方的存在，就應(yīng)當(dāng)有自治條例。自治條例盡管可以根據(jù)情況變化不斷地進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善，但是不能夠取消，它伴隨著民族自治地方存在的整個(gè)過程。單行條例是不統(tǒng)—的，有的單行條例長期有效，有的單行條例只是短期有效，有的單行條例甚至是一次性的。單行條例是民族自治地方規(guī)定某一方面事項(xiàng)的法規(guī)。譬如，森林管理?xiàng)l例、草原管理?xiàng)l例、邊境貿(mào)易管理?xiàng)l例，等等。

第三，民族自治地方自治機(jī)關(guān)有權(quán)依法制定變通或補(bǔ)充法律規(guī)定。制定變通或者補(bǔ)充法律規(guī)定的自治權(quán)，是指民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)和當(dāng)?shù)孛褡宓膶?shí)際特點(diǎn)，以變通或者補(bǔ)充規(guī)定的形式，保證國家民族政策在本地區(qū)正確實(shí)施的一種地方性民族自治立法權(quán)利。變通或者補(bǔ)充法律是法律賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的一種地方民族立法自治權(quán)。對法律變通、補(bǔ)充規(guī)定的自治權(quán)，盡管在“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”里沒有專條規(guī)定，但是《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第4條已經(jīng)規(guī)定：“自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。”[10]（P.81）譬如，規(guī)定授權(quán)民族自治地方立法機(jī)關(guān)可以作變通、補(bǔ)充規(guī)定條款的，有刑法、婚姻法、民事訴訟法、繼承法、森林法、民法通則，等等；規(guī)定自治區(qū)可以制定實(shí)施辦法的有海洋環(huán)境保護(hù)法、合同法、草原法、土地管理法、漁業(yè)法、義務(wù)教育法，等等。在這些法律中，規(guī)定的變通補(bǔ)充規(guī)定、實(shí)施辦法的生效批準(zhǔn)權(quán)限，足以說明它們的法律地位和作用。“變通補(bǔ)充規(guī)定”必須是有法律明文授權(quán)的才能行使，其變通、補(bǔ)充的形式可以是單行條例。一旦民族自治地方的人民代表大會(huì)依法從“自治”角度制定并報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，這些變通補(bǔ)充規(guī)定就成為民族區(qū)域自治地方法規(guī)的重要組成部分。

第四，民族自治地方自治機(jī)關(guān)有權(quán)變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級國家機(jī)關(guān)不適合民族自治地方實(shí)際情況的決議、決定、命令和指示。行使《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定的這一自治權(quán)的主體，不僅包括人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，也包括民族自治地方的人民政府。更具體地說，主要還是發(fā)生在政府職能部門的上下級之間。變通執(zhí)行、停止執(zhí)行上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示的自治權(quán)，是指民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，對上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，可以報(bào)經(jīng)上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行的一種法定的自治權(quán)利。它的特征主要是：（1）行使該自治權(quán)的隨時(shí)性。決議、決定、命令和指示是我國行政管理工作所采取的經(jīng)常性的重要手段，是國家和地方政權(quán)機(jī)關(guān)行使職權(quán)的主要形式。由于民族自治地方的特殊性，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》專門規(guī)定了這一自治權(quán)。該自治權(quán)的行使是經(jīng)常性和隨時(shí)性的自治權(quán)，不一定要通過人民代表大會(huì)的審議通過。（2）行使該自治權(quán)的程序靈活簡單。行使變通執(zhí)行、停止執(zhí)行的這一自治權(quán)，在通常情況下有兩種實(shí)際情況：一是接到上級國家機(jī)關(guān)發(fā)出的決議、決定、命令和指示后，發(fā)現(xiàn)有不適合本地方實(shí)際情況的，可即時(shí)報(bào)經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。二是在執(zhí)行的過程中，如發(fā)現(xiàn)該決議、決定、命令和指示在本地方貫徹執(zhí)行確有困難，需要變通或者停止執(zhí)行的要及時(shí)報(bào)告批準(zhǔn)。如果是上級國家機(jī)關(guān)的政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布的，由自治地方的自治機(jī)關(guān)呈請變通、停止執(zhí)行的報(bào)告；如果是職能部門發(fā)布的，由民族自治地方的職能部門向自治機(jī)關(guān)報(bào)告，再由自治機(jī)關(guān)向上級國家機(jī)關(guān)報(bào)告批準(zhǔn)。行使這一自治權(quán)的時(shí)候，不能通過電話、電報(bào)的形式進(jìn)行，必須依法定程序?qū)嵤�，因�(yàn)?ldquo;報(bào)告”和“批準(zhǔn)”本身就是一種法定程序。（3）嚴(yán)格的法定審批生效權(quán)。在報(bào)批的程序問題上，非特殊重大情況或突發(fā)性事件發(fā)生，千萬不能搞“先斬后奏”那一套。對于這種自治權(quán)力的行使，不能采取自由主義的態(tài)度，更不能做出有損于國家利益的變通執(zhí)行的規(guī)定，必須是確有不適合本地方實(shí)際情況的才能行使該自治權(quán)。（4）行使這一自治權(quán)限于上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，不適用于基本法律和一般法律。法律上的“變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”與“變通或者補(bǔ)充規(guī)定”的原則是有嚴(yán)格區(qū)分的，前者是專指決議、決定、命令和指示，后者是法律上的明文授權(quán)。

第五，民族自治地方政府行政權(quán)力配置大于一般地方政府行政權(quán)力的配置。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，為了保障國家規(guī)定的民族區(qū)域自治政策在民族自治地方的順利實(shí)施，國家采取了民族自治地方政府行政權(quán)力配置大于一般地方政府的方式，這主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）民族自治地方政府行政權(quán)力配置大于較大的市政府行政權(quán)力的配置。自治區(qū)享有與省、直轄市相同的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)，同時(shí)還享有自治條例和單行條例的制定權(quán)；以及在一定條件下對有關(guān)法律的“變通規(guī)定”或者“補(bǔ)充規(guī)定”的制定權(quán)。自治州與“較大的市”相比較，自治州享有自治條例和單行條例的制定權(quán)，以及在一定條件下對有關(guān)法律的“變通規(guī)定”或者“補(bǔ)充規(guī)定”的制定權(quán)（但是自治州不享有地方性法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)），自治州的立法權(quán)總體上大于“較大的市”的立法權(quán)。自治縣與非自治縣、市和市轄區(qū)相比，在立法權(quán)限上居于絕對優(yōu)勢地位，因?yàn)樽灾慰h享有自治條例和單行條例的制定權(quán)，以及在一定條件下對有關(guān)法律的“變通規(guī)定”或者“補(bǔ)充規(guī)定”的制定權(quán)，而同級的非自治縣，法律根本就沒有賦予任何立法權(quán)。（2）民族自治區(qū)政府立法權(quán)大于經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府立法權(quán)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府的立法權(quán)來源于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)或其常設(shè)機(jī)關(guān)的授權(quán)規(guī)定，而民族自治區(qū)政府的立法權(quán)來源于《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方組織法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定。由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府立法權(quán)與民族自治區(qū)政府立法權(quán)的來源不同，因而經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府立法的效力等級和調(diào)整范圍，也不同于民族自治區(qū)政府立法的效力等級和調(diào)整范圍。經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府立法的范圍，以不超出授權(quán)主體的授權(quán)范圍為限，但可以或應(yīng)當(dāng)超出受權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍；而民族自治區(qū)政府立法所調(diào)整的范圍，是以憲法、基本法律，特別是《中華人民共和國立法法》所規(guī)定的事項(xiàng)范圍或這些地方的立法主體的職權(quán)范圍為限。在立法程序和任務(wù)方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府立法帶有經(jīng)常的特殊性、不確定性，在時(shí)間和空間（事項(xiàng)）等方面受到種種明確的限制；而民族自治區(qū)政府立法的任務(wù)和程序是常規(guī)的、確定的。（3）民族自治地方政府自治權(quán)相對小于香港、澳門特別行政區(qū)政府權(quán)力。這是因?yàn)槊褡遄灾蔚胤阶灾螜?quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)的性質(zhì)不同。民族區(qū)域自治是黨和政府為了解決我國的民族問題而確立的一種政治制度，是民族自治與區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合。設(shè)立特別行政區(qū)是為了解決歷史遺留的統(tǒng)一問題，港澳基本法都明確規(guī)定香港、澳門特別行政區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式50年不變，授予特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。這就充分表明確立民族自治地方政府自治權(quán)與特別行政區(qū)政府權(quán)力的前提是根本不同的。民族自治地方政府首長與行政主導(dǎo)體制下的特別行政區(qū)行政長官權(quán)力不同。特別行政區(qū)的政治體制是行政主導(dǎo)、司法獨(dú)立、行政與立法互相制衡、互相配合，這是保證港澳地區(qū)長期穩(wěn)定繁榮的基本條件。行政長官的職權(quán)與自治區(qū)主席、各省省長、直轄市市長的職權(quán)相比較，前者的職權(quán)范圍更加廣泛。港澳的行政長官享有的權(quán)力是自治區(qū)主席、各省省長和直轄市市長無法享有的。民族自治地方政府與特別行政區(qū)政府在經(jīng)濟(jì)管理上的權(quán)力也不同。港澳基本法都規(guī)定保留原有的經(jīng)濟(jì)制度不變，盡管民族自治地方政府享有廣泛的經(jīng)濟(jì)管理自治權(quán)，但由于具體的情況不同，政府的權(quán)限也不同。與香港特別行政區(qū)政府不同，民族自治地方政府不管理檢察機(jī)構(gòu)。按照香港基本法的規(guī)定，其檢察權(quán)由香港政府的律政司行使，香港類似檢察長職位的律政司屬于行政系統(tǒng)。這一點(diǎn)與澳門特別行政區(qū)也不同，澳門基本法第四章第四節(jié)《司法機(jī)關(guān)》以單獨(dú)條款對檢察院的職能做出規(guī)定，而香港基本法只在第四章第二節(jié)《行政機(jī)關(guān)》中簡單地對律政司作了規(guī)定。澳門的檢察院和香港的律政司都屬于檢察機(jī)構(gòu)。民族自治地方的法院和檢察院不是自治機(jī)關(guān)，不受民族自治區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而是按照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定獨(dú)立行使司法權(quán)。

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(載《河北法學(xué)》2012年第12期)

作者簡介 宋才發(fā)（1953—），湖北武穴人，法學(xué)博士，現(xiàn)任中央民族大學(xué)民族博物館館長、法學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：論文為本人主持的教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大研究項(xiàng)目《民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號：05JJD850009)；國家“985工程”中央民族大學(xué)第三期建設(shè)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：CUN985-3-2）的前期研究成果。

  本文關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度是民族法律與民族政策的集中體現(xiàn)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。