論文摘要 政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在這一過程中會(huì)受到各種因素的影響，最終決定政策的效果。邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政策執(zhí)行過程中會(huì)受到哪些因素影響，如何優(yōu)化邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政策執(zhí)行過程是本文的初衷。因此，本文試用政策執(zhí)行的相關(guān)理論深度剖析延邊州優(yōu)惠政策執(zhí)行過程這一個(gè)案，進(jìn)而探討邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政策的執(zhí)行過程中存在的問題和破解的建議。

　　論文關(guān)鍵詞 邊疆少數(shù)民族地區(qū) 政策 執(zhí)行

　　政策執(zhí)行是政策過程的落實(shí)環(huán)節(jié)，是將公共政策目標(biāo)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)的唯一途徑。在相當(dāng)大的程度上來看，一項(xiàng)好的政策如果沒有得到有效的貫徹執(zhí)行是和執(zhí)行錯(cuò)誤的政策在效果上是基本等同的。如何應(yīng)對(duì)并消減政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種問題和障礙，保證中央的各項(xiàng)優(yōu)惠政策在地方層面得到普遍有效的執(zhí)行，顯然是對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行問題的研究所具有的重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、延邊州執(zhí)行中央優(yōu)惠政策的基本情況

　�。ㄒ唬┭舆呏輬�(zhí)行中央優(yōu)惠政策內(nèi)容
　　延邊州享有西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、圖們江區(qū)域合作開發(fā)三大國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)還享有民族區(qū)域自治、興邊富民、全國(guó)加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移重點(diǎn)承接地等多項(xiàng)優(yōu)惠政策，擁有琿春、延吉2個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和多個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)。從現(xiàn)象來看，延邊地區(qū)屬于各種優(yōu)惠政策比較集中的地區(qū)，政策優(yōu)勢(shì)明顯，應(yīng)該有更好的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。然而，實(shí)踐中延邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展效果與享受的優(yōu)惠政策存在著某種不對(duì)稱。
　�。ǘ┭舆呏輬�(zhí)行中央優(yōu)惠政策效果
　　“十一五”期間縱向比較，一是地區(qū)發(fā)展綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)。延邊的邊境縣市在固定資產(chǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入不足；產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不高；邊境村屯地理位置偏僻，人口總量逐年銳減，老齡化趨勢(shì)加重等諸多問題依然存在。延邊州委州政府把握“發(fā)展”與“民生”這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，通過對(duì)各項(xiàng)優(yōu)惠政策的深入落實(shí)，促進(jìn)了邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　至2012年，實(shí)現(xiàn)了主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均翻一番以上。公共財(cái)政預(yù)算收入66.1億元，是2007年的2.4倍；完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資700億元，是2007年的3.1倍；規(guī)模以上工業(yè)增加值 340億元，是2007年的3.2倍；社會(huì)消費(fèi)品零售總額350億元，是2007年的2.3倍；外貿(mào)進(jìn)出口總額19.5億美元，是2007年的1.3倍，；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22000元，是2007年的1.7倍；農(nóng)民人均純收入7450元，是2007年的2.1倍。
　　二是邊疆保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。作為全國(guó)唯一的朝鮮族自治州，多年來，延邊州始終以加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)為己任，連續(xù)4次被國(guó)務(wù)院評(píng)為民族團(tuán)結(jié)模范自治州。
　　不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，“平安延邊”建設(shè)深入推進(jìn)，2010——2012連續(xù)2年在全省群眾安全感滿意度測(cè)評(píng)中位居首位。建立完善“大調(diào)解”工作機(jī)制，有效化解社會(huì)矛盾糾紛，信訪總量明顯下降，信訪秩序進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善，治安管控形勢(shì)總體平穩(wěn)。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)蓬勃發(fā)展。國(guó)家安全、國(guó)防后備力量建設(shè)不斷加強(qiáng)，黨政軍警民合力治邊成效明顯。
　　“十一五期間”橫向比較，與吉林省內(nèi)與其他地市比幾項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)依然居后、位次下滑，與全國(guó)30個(gè)少數(shù)民族自治州相比也處于增速相對(duì)遲緩的地區(qū)之一。但從連續(xù)4次被國(guó)務(wù)院評(píng)為民族團(tuán)結(jié)模范自治州這一成果來看是邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定效果最好的地區(qū)。重新審視延邊得到中央給予的優(yōu)惠政策與延邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際是不對(duì)稱的。執(zhí)行政策的過程中勢(shì)必出現(xiàn)了問題。本文試圖用政策執(zhí)行的相關(guān)理論剖析延邊州有關(guān)政策執(zhí)行的現(xiàn)狀和存在的問題，找到政策不佳的原因，并提出政策改進(jìn)的對(duì)策建議。

　　二、對(duì)延邊個(gè)案的深度分析

　　在政策執(zhí)行實(shí)踐中，政策執(zhí)行變形的影響因素是各種各樣、紛繁復(fù)雜的。它包括政策以外的因素，也包括政策本身；包括政府體制外的因素，也包括體制內(nèi)因素；而這些因素之間互相影響、互相制約。由于篇幅所限，本文主要就政策執(zhí)行主體、客體、環(huán)境和資源等四個(gè)方面對(duì)延邊的個(gè)案加以剖析。
　　（一）政策執(zhí)行主體因素
　　2012年1月，圍繞延邊州地方政府執(zhí)行力影響因素，對(duì)延邊州內(nèi)各個(gè)市（縣）、州直機(jī)關(guān)干部展開調(diào)查，調(diào)查對(duì)象為一般科級(jí)干部、縣級(jí)后備干部、縣級(jí)現(xiàn)職干部，回收有效問卷1594份，問卷有效回收率為100%。調(diào)查結(jié)果顯示，在眾多影響因素中，“公務(wù)員素質(zhì)”的選擇率為75%居首位， “法制不健全”的選擇率為55%位居第二位，被調(diào)查者普遍選擇地方政府公務(wù)員能力素質(zhì)和法律制度是影響現(xiàn)階段延邊州地方政府執(zhí)行力的關(guān)鍵因素。一定程度上說明延邊州的優(yōu)惠政策在落實(shí)中需要破解的一個(gè)較為突出的問題在于政策執(zhí)行的主體。包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行安排，包括執(zhí)行者的能力建設(shè)。
　　以西部大開發(fā)優(yōu)惠政策為例，延邊、湘西、恩施州所在的吉林、湖南、湖北省均不是西部大開發(fā)優(yōu)惠政策范圍的省份，在這些省份的省直部門里沒有專門設(shè)置協(xié)調(diào)此優(yōu)惠政策執(zhí)行的部門和人員。這三個(gè)少數(shù)民族自治州要爭(zhēng)取政策支持須要直接面對(duì)中央部門。這就至少存在下面幾個(gè)問題：一是在現(xiàn)有官僚體制下，地區(qū)級(jí)部門直接與中央銜接中本身的信息和力量都不足，容易得不到中央的重視；二是爭(zhēng)取了政策之后缺乏監(jiān)督落實(shí)的相應(yīng)機(jī)制；三是信息溝通渠道不暢。而反之，以執(zhí)行效果較好的民族優(yōu)惠政策為例，從國(guó)家民委，到省民委，再到州民委各級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置健全、部門對(duì)應(yīng)齊全，這易于對(duì)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督落實(shí)，有利于及時(shí)反饋政策執(zhí)行的各類信息，促進(jìn)優(yōu)惠政策的執(zhí)行。
　�。ǘ┱邎�(zhí)行客體因素
　　一般情況下，政策執(zhí)行客體的規(guī)模越大政策執(zhí)行就會(huì)越困難，因?yàn)檎呱婕暗姆秶鷷?huì)很廣，反之，就會(huì)相對(duì)容易，因?yàn)檎咚婕暗姆秶鷷?huì)很小利于溝通協(xié)調(diào)。同時(shí)，政策涉及的對(duì)象結(jié)構(gòu)越復(fù)雜、問題越多雜，政策執(zhí)行就會(huì)越困難。另外，政策執(zhí)行客體的利益取向會(huì)左右政策執(zhí)行效果。以振興東北老工業(yè)基地優(yōu)惠政策為例，一方面，延邊州工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)企業(yè)總量不大，可享受這類優(yōu)惠政策的企業(yè)偏少；而且企業(yè)規(guī)模不大另一方面，可享受優(yōu)惠政策的企業(yè)對(duì)優(yōu)惠政策執(zhí)行的期望值不高，爭(zhēng)取的政策的積極性不高。而“興邊富民”的政策可以解決問題的范圍較廣，涉及到邊民的生存狀態(tài)，是民生政策，即從邊民支持到政府支持再到中央支持，，能夠統(tǒng)一政策目標(biāo)，執(zhí)行效果較為明顯。

　�。ㄈ┱邎�(zhí)行環(huán)境因素
　　政策執(zhí)行環(huán)境包括社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境，相對(duì)而言，對(duì)政策的影響更為重要的是社會(huì)環(huán)境，甚至往往是決定性影響。延邊州對(duì)營(yíng)造良好的政策執(zhí)行環(huán)境非常重視，為民族優(yōu)惠政策的執(zhí)行提供了土壤。打造服務(wù)型政府、服務(wù)型機(jī)關(guān)，努力轉(zhuǎn)變行政觀念，州委、州政府領(lǐng)導(dǎo)在各種會(huì)議、各種場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào) “軟環(huán)境不過硬，發(fā)展這個(gè)硬道理就硬不起來；軟環(huán)境搞不好，經(jīng)濟(jì)建設(shè)就難以發(fā)展。”、明確軟環(huán)境建設(shè)對(duì)于延邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著極端重要的作用。2008年，吉林省舉行縣市區(qū)軟環(huán)境民主評(píng)議活動(dòng)，延邊州軟環(huán)境群眾滿意度為87.1%，比全省平均滿意度高出3.6個(gè)百分點(diǎn)，在全省9個(gè)市州中名列第一。而另一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：僅2008年，延邊州累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資421.6億元，同比增長(zhǎng)42.8%，累計(jì)組織實(shí)施億元以上的項(xiàng)目73個(gè)，是政策執(zhí)行效果較比之前最明顯的一年。
　�。ㄋ模┱邎�(zhí)行資源因素
　　美國(guó)社會(huì)學(xué)家埃默森（R.W.Emerson）將資源定義為“一名持有者擁有的使其能獎(jiǎng)賞（或懲罰）另一名行為者的能力、財(cái)物或其他屬性”。就政策的有效執(zhí)行來說，它所需要的資源主要包括人力資源、財(cái)物資源、信息資源和權(quán)威資源等四種。單就信息資源來看，政策執(zhí)行在某種程度上可以看作是一個(gè)信息的控制過程。如果沒有政策制定者、執(zhí)行者和客體之間的信息交流與溝通，他們之間就不能夠給予理解和支持，就更不用說積極主動(dòng)配合了，這一過程就會(huì)失控，政策的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。以民品民貿(mào)優(yōu)惠政策的執(zhí)行為例，過去一段時(shí)間內(nèi)由于政策宣傳不到位，州內(nèi)的一些民族企業(yè)不了解可以享受相應(yīng)的貸款優(yōu)惠政策等而錯(cuò)失了企業(yè)發(fā)展壯大或起死回生的機(jī)會(huì)。這就是政策執(zhí)行主體與政策執(zhí)行客體之間的信息交流斷裂的結(jié)果。

 

　　三、對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)政策執(zhí)行的優(yōu)化建議

　　（一）完善政策執(zhí)行制度
　　提升邊疆少數(shù)民族地區(qū)政策執(zhí)行有效性的根本在于完善的政策執(zhí)行制度。制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的視角下，各類群眾組織、民間組織團(tuán)體都是政府政策執(zhí)行過程中的重要執(zhí)行資源。各種廣泛的社會(huì)資源如果能夠最大限度地被開發(fā)和運(yùn)用，有利于推動(dòng)最廣泛的目標(biāo)群體的參與。四要拓展權(quán)威資源，提供政治基礎(chǔ)。權(quán)威資源在很大程度上是政策目標(biāo)群體對(duì)政策產(chǎn)生同感的必要前提，它是一種政治資源，如果能夠充分運(yùn)用好這一資源，它則是政策執(zhí)行有效、有力的重要助推器。
　�。ㄎ澹﹥�(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境
　　一要培育高效的政策執(zhí)行文化。培育一種高效率的、強(qiáng)調(diào)落實(shí)的政策執(zhí)行文化理念的大環(huán)境，用潛移默化的方式影響并成就政策執(zhí)行者的思想意識(shí)和執(zhí)行行為，并逐步升成執(zhí)行者的執(zhí)行思維習(xí)慣和行為的慣性。這就要求健全完善監(jiān)督制度及干部管理制度；增強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的公開化、透明度；強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。二要優(yōu)化社會(huì)心理環(huán)境。良好的社會(huì)心理環(huán)境，能夠促使公眾積極支持和配合政策執(zhí)行主體，使政策得到貫徹落實(shí)，反之則使政策執(zhí)行受阻。地方政府應(yīng)“因地制宜”、“因時(shí)制宜”，有針對(duì)性地引導(dǎo)、培育社會(huì)公眾的健康良好心理，為政策的有效執(zhí)行創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。三要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境。邊疆少數(shù)民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)存在的差距，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局不夠合理，發(fā)展薄弱。根據(jù)市場(chǎng)需求主動(dòng)、積極的采用新技術(shù)、新視野調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整適應(yīng)并引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化和升級(jí)。擴(kuò)大開放，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從封閉走向開放；培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；加強(qiáng)政府支持力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。

 

本文編號(hào)：13665