本文關(guān)鍵詞：績(jī)效合法性與中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

這一政治體制的基本特征是存在兩套體系———政黨體系和廣義的國(guó)家體系①，一系列被稱(chēng)為“交叉連線”的制度安排不僅將兩套體系緊密結(jié)合為一體，而且使二者相互滲透，這種制度安排的具體使用工具包括黨管干部的任命制、政法委統(tǒng)管公檢法之類(lèi)的歸口管理制等。［２８］（Ｐ２２）在此制度框架下，廣義的國(guó)家不僅由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，而且本身就是執(zhí)政黨治國(guó)理政的政治平臺(tái)。這樣，國(guó)家治權(quán)的優(yōu)化和治權(quán)效能的提升本身也就意味著是執(zhí)政黨治國(guó)理政能力的增強(qiáng)。反之亦然，即隨著執(zhí)政黨執(zhí)政能力的提高，國(guó)家治理也才能彰顯有效性。如此才能理解領(lǐng)導(dǎo)人為何做出這樣的判斷：“只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我們各級(jí)干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來(lái)，盡快把黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的工作能力都提高起來(lái)，國(guó)家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)�！保郏玻梗葸@就清楚地表明，國(guó)家治理現(xiàn)代化與執(zhí)政黨提升其治國(guó)理政的能力不過(guò)是一體兩面而已。

　　 另一方面，重構(gòu)政權(quán)合法性，即從經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性轉(zhuǎn)向治理有效合法性。１９７８年中共十一屆三中全會(huì)果斷地決定把全黨工作重點(diǎn)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。從政治角度看，這不只是簡(jiǎn)單地進(jìn)行工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，而是執(zhí)政黨和國(guó)家合法性建構(gòu)路徑的轉(zhuǎn)移，即從依靠政治革命和階級(jí)斗爭(zhēng)塑造合法性轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)的績(jī)效作為合法性的基礎(chǔ)。尤其是１９９２年鄧小平發(fā)表南方談話后，提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效幾乎成為執(zhí)政黨和國(guó)家確立合法性唯一可行的選擇。正是執(zhí)政黨和“國(guó)家的績(jī)效合法性基礎(chǔ)促使政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上做了數(shù)十年如一日的努力”，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治動(dòng)力。［３０］不過(guò)，單純追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平和生態(tài)環(huán)境之間的高度緊張，由此激化了社會(huì)矛盾，引發(fā)了眾多的群體性事件，這給執(zhí)政黨的執(zhí)政造成了很大的壓力。２００３年后，將改革的重心轉(zhuǎn)向社會(huì)政策層面，力圖通過(guò)采取一系列的親民政策，以緩解執(zhí)政的壓力。［３１］

　　 中共十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化命題表明，執(zhí)政黨已經(jīng)清醒地意識(shí)到，單靠經(jīng)濟(jì)績(jī)

　　 效難以支撐執(zhí)政黨和國(guó)家合法性的大廈，只有通過(guò)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，將單純經(jīng)濟(jì)績(jī)效的合法性轉(zhuǎn)向國(guó)家治理有效的合法性，執(zhí)政黨和國(guó)家的合法性才能獲得更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這意味著國(guó)家治理現(xiàn)代化雖然著眼于治權(quán)的優(yōu)化和治理績(jī)效的改善，但其實(shí)質(zhì)是以有效性兌換合法性。

　　 總之，基于政權(quán)與治權(quán)的區(qū)分與關(guān)聯(lián)，政治維度下的中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化不僅與中國(guó)共產(chǎn)黨的治國(guó)理政緊密相連，而且其根本的政治戰(zhàn)略意義在于通過(guò)優(yōu)化治權(quán)為執(zhí)政合法性開(kāi)辟新的空間。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升也必將成為驅(qū)動(dòng)執(zhí)政黨通過(guò)政治革新實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Α?

　　

　　

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　　 ［２８］瑪麗亞·喬納蒂：《轉(zhuǎn)型：透視匈牙利政黨—國(guó)家體系》，長(zhǎng)春，吉林人民出版社，２００２。

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　　 ［３０］［３１］楊宏星、趙鼎新：《績(jī)效合法性與中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡》，載《學(xué)�！�，２０１３（３）。

　　

　　

近年來(lái)，“治理”一詞不僅在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中常見(jiàn)，而且也頻頻出現(xiàn)在執(zhí)政黨和政府的文件中。不過(guò)，如果加以仔細(xì)分析，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，穿梭于兩類(lèi)文本中的“治理”一詞可能屬于“術(shù)語(yǔ)相同、話語(yǔ)各異”的情形。換言之，在兩類(lèi)文本中，實(shí)際上存在兩套“治理”話語(yǔ)：一套是學(xué)術(shù)版的“治理話語(yǔ)”，集中流行于學(xué)術(shù)界，它的學(xué)術(shù)資源主要來(lái)自西學(xué)文獻(xiàn)中的“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”概念，其基本元素包括多元（國(guó)家、公民、私營(yíng)部門(mén)等）互動(dòng)、協(xié)商共治、民主參與、規(guī)則約束等［１］（Ｐ５－８）；另外一套不妨稱(chēng)為文件版的“治理話語(yǔ)”，它主要出現(xiàn)在有關(guān)文件中。

　　 有學(xué)者指出，改革開(kāi)放以來(lái)，“治理”一詞盡管在執(zhí)政黨的文件中使用頻次不斷攀升，使用范圍也不斷擴(kuò)大（從全會(huì)文件進(jìn)入黨代會(huì)報(bào)告，直至進(jìn)入黨章），治理的對(duì)象也從早期的自然環(huán)境擴(kuò)展為社會(huì)事務(wù)，但文件中的“治理”概念在很長(zhǎng)一段時(shí)間里似乎主要沿襲漢語(yǔ)中傳統(tǒng)“治理”一詞的含義，即統(tǒng)治與管理。［２］（Ｐ１３８）因此，就文件版的治理話語(yǔ)而言，其核心元素是治國(guó)理政意義上的統(tǒng)治與管理，它與以“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”為基調(diào)的學(xué)術(shù)版的治理話語(yǔ)有區(qū)別。

　　 然而，近年來(lái)，文件版的治理話語(yǔ)似乎出現(xiàn)了某種意義上的轉(zhuǎn)折，即在一定程度上有靠近學(xué)術(shù)版治理話語(yǔ)的跡象。這樣，兩套治理話語(yǔ)開(kāi)始有了某種交集。一個(gè)例證就是“社會(huì)管理”直接被“社會(huì)治理”所取代：“社會(huì)管理”原本已被中共十八大政治報(bào)告所采納（使用１６次）并進(jìn)入了十八大修改的黨章，但在十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中被“社會(huì)治理”替代。值得關(guān)注之處不僅在于“‘社會(huì)管理’一詞的遭遇———無(wú)論是其登高，還是滑坡，都是改革開(kāi)放以來(lái)中共文件政治中罕見(jiàn)的現(xiàn)象”［３］（Ｐ１３９）。盡管文件中“社會(huì)治理”一詞的內(nèi)涵在很大程度上仍然接近“社會(huì)管理”所表述的意思，即繼續(xù)在政府管理的基本職能的意義上使用該詞，但它如此迅速地替換“社會(huì)管理”一詞究竟意味著什么？

　　 從表面來(lái)看，這在一定程度上表明，文件版的治理話語(yǔ)吸納了學(xué)術(shù)版治理話語(yǔ)的某種元素，但從深層而言，文件術(shù)語(yǔ)變化的真正意義可能在于緊密關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面：一方面，“‘從管理到治理’的過(guò)程確確實(shí)實(shí)在中國(guó)發(fā)生著”［４］（Ｐ１３９）；另一方面，執(zhí)政者正在試圖回應(yīng)中國(guó)改革實(shí)踐中發(fā)生的從管理趨向治理的轉(zhuǎn)變。由此引出的問(wèn)題是，從戰(zhàn)略選擇的高度看，十八屆三中全會(huì)提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化決定的戰(zhàn)略定位究竟是什么？本文的分析將表明，順應(yīng)歷史趨勢(shì)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、立足全球視野、優(yōu)化治權(quán)以重構(gòu)執(zhí)政合法性是執(zhí)政黨提出中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化命題的核心根據(jù)。由此，從歷史趨勢(shì)、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、全球變局和政治視角四個(gè)維度來(lái)回答上述問(wèn)題，以確立中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略定位。

　　

　　 一、歷史趨勢(shì)：從專(zhuān)政、管理到治理

　　 如果說(shuō)文件中術(shù)語(yǔ)表述的變化在一定程度上折射出執(zhí)政黨試圖回應(yīng)中國(guó)改革實(shí)踐中發(fā)生的從管理趨向治理的轉(zhuǎn)變，那么，由此做出戰(zhàn)略性的選擇，首先在于其順應(yīng)歷史演進(jìn)的大趨勢(shì)。這也意味著理解中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的第一個(gè)維度是歷史的維度。在此維度上，區(qū)分國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理和國(guó)家治理三大概念將有助于我們把握這種歷史演進(jìn)的基本趨勢(shì)。

　　 在學(xué)術(shù)界，大多數(shù)學(xué)者傾向于認(rèn)為，國(guó)家統(tǒng)治主要指國(guó)家以其政權(quán)為依托，運(yùn)用暴力和權(quán)力資源獨(dú)斷地對(duì)社會(huì)和民眾進(jìn)行支配和管控，以鞏固政權(quán)、維護(hù)公共秩序的行為。國(guó)家管理則是國(guó)家政權(quán)在處理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中對(duì)各種投入要素的優(yōu)化組合和高效利用，其目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和國(guó)民利益等社會(huì)公共利益的最大化。國(guó)家管理作為公共管理，它以公共性、專(zhuān)業(yè)性、職業(yè)化為特色。［５］（Ｐ１６）如果接納以“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”為基調(diào)的治理話語(yǔ)，那么，國(guó)家治理不僅與國(guó)家專(zhuān)政根本對(duì)立，而且與國(guó)家管理也判然有別，國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)包括國(guó)家、公民以及社會(huì)組織等在內(nèi)的多元治理主體在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)及公共產(chǎn)品中的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、協(xié)商共治、民主參與、規(guī)則約束等。正是借助國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理和國(guó)家治理的概念框架，我們可以從１９４９年以來(lái)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的軌跡中去探尋其歷史意蘊(yùn)。

　　 我們不妨把從１９４９年到１９７８年的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行格局稱(chēng)為國(guó)家專(zhuān)政。國(guó)家專(zhuān)政的實(shí)質(zhì)是階級(jí)專(zhuān)政。因?yàn)椋保梗矗鼓瓿闪⒌男轮袊?guó)是２０世紀(jì)中國(guó)社會(huì)革命的產(chǎn)物，而“中國(guó)的社會(huì)革命是以階級(jí)為中心的”［６］（Ｐ１９）。這就意味著它實(shí)質(zhì)上是階級(jí)國(guó)家，更具體地說(shuō)，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)主導(dǎo)的國(guó)家。１９４９年６月，毛澤東就對(duì)即將誕生的新國(guó)家給予了明確的階級(jí)定性：這是“工人階級(jí)（經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政”的國(guó)家［７］（Ｐ１４８０），因此，國(guó)家統(tǒng)治乃是階級(jí)的統(tǒng)治。在對(duì)資產(chǎn)階級(jí)全面專(zhuān)政的主張下，國(guó)家專(zhuān)政不僅意味著國(guó)家完全替代市場(chǎng)、吞噬社會(huì)，國(guó)家控制所有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化資源，社會(huì)個(gè)體高度依附于國(guó)家，個(gè)人一旦失去了這種依附，意味著最基本的生存權(quán)利的喪失，而且還體現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)城市的單位、街道居委會(huì)和農(nóng)村的人民公社等制度安排對(duì)民眾實(shí)行全面的社會(huì)整合和社會(huì)管控。

　　 １９７８年改革開(kāi)放之后，隨著國(guó)家的戰(zhàn)略重心從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，國(guó)家全能主義開(kāi)始受到解構(gòu)。面對(duì)逐漸從國(guó)家中分離出來(lái)的市場(chǎng)和社會(huì)，國(guó)家不得不放棄全面專(zhuān)政，國(guó)家統(tǒng)治開(kāi)始從專(zhuān)政走向管理，即轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的維護(hù)以及對(duì)公共事務(wù)的應(yīng)對(duì)處理，這就進(jìn)入了國(guó)家管理階段，階級(jí)國(guó)家也就逐漸蛻變?yōu)楣芾韲?guó)家。尤其是進(jìn)入２１世紀(jì)以來(lái)，改革前國(guó)家總體性的支配權(quán)力逐漸被一種“技術(shù)化的治理權(quán)力”所替代，“技術(shù)治理的行政改革，不僅在中央與地方的行政監(jiān)督和控制上產(chǎn)生了行政科層化的效果，而且在中央與地方的財(cái)政關(guān)系上也推動(dòng)了行政科層化的傾向”［８］。就國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的軌跡而言，所謂轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”不過(guò)是國(guó)家終結(jié)權(quán)力的專(zhuān)政即權(quán)力的獨(dú)斷性支配，向更多地依靠科層體制、按照行政規(guī)章運(yùn)行行政權(quán)力以進(jìn)行國(guó)家管理的方向演進(jìn)。

　　 以“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”為基調(diào)的國(guó)家治理不僅與階級(jí)斗爭(zhēng)時(shí)代的國(guó)家專(zhuān)政根本對(duì)立，而且也不同于經(jīng)濟(jì)建設(shè)至上時(shí)期的國(guó)家管理，它是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行可能呈現(xiàn)的新形態(tài)。一方面，經(jīng)過(guò)中國(guó)學(xué)界的持續(xù)努力，作為來(lái)自西方的學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)，“Ｇｏｖ－ｅｒｎａｎｃｅ”的核心理念已經(jīng)植入中國(guó)學(xué)術(shù)界的國(guó)家治理概念之中。從２０世紀(jì)９０年代中國(guó)學(xué)者將“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”譯為“治道”，到２１世紀(jì)之初“治理”成為該詞的主流譯法，中國(guó)學(xué)術(shù)界在吸納、消化和再闡釋的基礎(chǔ)上，既承接了由國(guó)際學(xué)術(shù)界所闡釋的“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”的核心理念，又賦予了新的元素，例如，實(shí)現(xiàn)“公共利益”被設(shè)定為“治理”的更高目標(biāo)。［９］（Ｐ９４）這不僅建構(gòu)了中國(guó)學(xué)術(shù)版的“治理話語(yǔ)”，而且在一定意義上為國(guó)家治理設(shè)定了價(jià)值方向。另一方面，走向國(guó)家治理也顯示了中國(guó)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的軌跡。面對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)日益紛繁復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)，面對(duì)國(guó)家之外自主的市場(chǎng)主體（企業(yè)、公司等）和日趨自治的社會(huì)主體（社會(huì)組織等）以及具有權(quán)利意識(shí)的公民個(gè)體，國(guó)家既無(wú)法如階級(jí)斗爭(zhēng)時(shí)代那樣硬性地一元主宰、全面專(zhuān)政，也難以簡(jiǎn)單地直接管控和生硬地回應(yīng)，國(guó)家不可避免地需要調(diào)整其行為，，與政府之外的這些多元主體良性互動(dòng)、相互合作，一起協(xié)同處理公共事務(wù)、制定公共政策、解決公共問(wèn)題，從而為企業(yè)、公民和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，如果說(shuō)吸納“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”的理念和尋求其中國(guó)化的表達(dá)意味著中國(guó)知識(shí)界設(shè)置了探索治理道路的路標(biāo)，那么，走向國(guó)家治理正好體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力運(yùn)行新的發(fā)展方向。

　　 總之，如果歷史地看，國(guó)家治理其實(shí)是繼國(guó)家專(zhuān)政、國(guó)家管理之后國(guó)家權(quán)力運(yùn)行可能選擇的新形態(tài)，它也顯示了６０多年來(lái)在現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，中國(guó)走出階級(jí)國(guó)家、邁入管理國(guó)家之后的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。順應(yīng)這一歷史趨勢(shì)，不僅是執(zhí)政黨調(diào)整其文件中術(shù)語(yǔ)的理由，更是其提出中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化命題的歷史依據(jù)和歷史定位所在。這也是我們理解中國(guó)國(guó)家治理必須依托的歷史脈絡(luò)。

　　

　　 二、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：外部關(guān)系與內(nèi)部結(jié)構(gòu)

　　 中共十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定不僅是順應(yīng)歷史演進(jìn)的大趨勢(shì)，更是在直接面對(duì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。我們以國(guó)家為觀察點(diǎn)，從內(nèi)外兩個(gè)層面分析中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化所應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

　　 從國(guó)家與外部治理主體的關(guān)系看，中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)是如何實(shí)現(xiàn)在執(zhí)政黨統(tǒng)領(lǐng)格局下多元主體有序的協(xié)同治理。歷史的事實(shí)表明，在改革開(kāi)放前的國(guó)家專(zhuān)政時(shí)期，個(gè)體完全依附于國(guó)家，而國(guó)家之外也“不再擁有能夠自由地、真正地為其講話的機(jī)構(gòu)和組織”［１０］（Ｐ１４２），只有作為統(tǒng)治主體的執(zhí)政黨和國(guó)家才具有話語(yǔ)權(quán)。在此條件下，上述挑戰(zhàn)根本不存在。然而，改革開(kāi)放３０多年后，隨著國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性分離，全能主義的國(guó)家已經(jīng)不復(fù)存在。相對(duì)于國(guó)家專(zhuān)政時(shí)期，執(zhí)政黨依然是唯一而堅(jiān)定的統(tǒng)治核心，但全能主義瓦解后的國(guó)家必須正視逐漸興盛的多元主體局面，面對(duì)三重關(guān)系：（１）國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系。來(lái)自市場(chǎng)的企業(yè)、公司不僅是政府征稅與服務(wù)的對(duì)象，它們本身也日益成為一種介入公共事務(wù)的力量，是多元治理主體中不可或缺的一員。（２）國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。主要涉及兩個(gè)方面：一方面是國(guó)家與社會(huì)組織的關(guān)系，在國(guó)家和各級(jí)政府的培育、扶持下，社會(huì)組織在全國(guó)各地如雨后春筍般地不斷增長(zhǎng)，它們不僅在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)服務(wù)、慈善救濟(jì)等領(lǐng)域非常活躍，而且也是公共決策中積極的參與者；另一方面是國(guó)家與私營(yíng)企業(yè)主等新興社會(huì)階層的關(guān)系，這些新興的社會(huì)階層不僅是政治上被吸納的對(duì)象（例如容許私營(yíng)企業(yè)主入黨），他們也是國(guó)家治理中重要的參與力量。（３）國(guó)家與公民的關(guān)系。改革開(kāi)放后，隨著中國(guó)公民權(quán)利的逐步實(shí)現(xiàn)，公民的權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒，公民參與的范圍也在不斷擴(kuò)大，公民正在成為國(guó)家治理中不可忽視的參與主體�？傊聦�(shí)表明，執(zhí)政黨和國(guó)家現(xiàn)在面對(duì)的是一個(gè)已經(jīng)出現(xiàn)并將繼續(xù)擴(kuò)大的多元主體的現(xiàn)實(shí)格局。如何確保政治上的一元統(tǒng)領(lǐng)即執(zhí)政黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又形成多元協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)結(jié)構(gòu)，這確實(shí)是一種來(lái)自現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

　　 在此意義上，國(guó)家治理現(xiàn)代化即是應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的主動(dòng)選擇。這至少涉及四大方面的課題：

　　 第一，理順治理關(guān)系。即理順國(guó)家與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，更準(zhǔn)確地說(shuō)，通過(guò)確立國(guó)家與市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力與責(zé)任邊界，理順國(guó)家與公司、企業(yè)和社會(huì)組織的關(guān)系，以此為國(guó)家與多元主體的良性互動(dòng)、協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)。

　　 第二，創(chuàng)設(shè)治理規(guī)則。即建立一整套制度規(guī)則來(lái)規(guī)范國(guó)家與多元主體之間的互動(dòng)關(guān)系，形成法治之下的國(guó)家治理體系，以確保多方參與的、協(xié)同作業(yè)的國(guó)家治理在法治的軌道上運(yùn)行。

　　 第三，構(gòu)建治理機(jī)制。多元主體參與的國(guó)家治理不僅需要在規(guī)則之下運(yùn)行，而且必須按程序機(jī)制作業(yè)。因此，在合作處理公共事務(wù)的過(guò)程中，無(wú)論針對(duì)公共問(wèn)題（例如環(huán)境污染、交通擁堵等）的公共決策、公眾參與，還是針對(duì)政府的行為選擇（例如政府選擇在城市建垃圾焚燒廠來(lái)處理垃圾）的社會(huì)監(jiān)督、公民問(wèn)責(zé)，建立各種相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，都是國(guó)家治理不可或缺的重要內(nèi)容。

　　 第四，確保有效運(yùn)作。無(wú)論治理關(guān)系的理順、治理規(guī)則的創(chuàng)立，還是治理機(jī)制的確立，其最終指向是實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理，即公共秩序的維護(hù)、公共服務(wù)的供給、公共福利的增進(jìn)和公平正義的落實(shí)。

　　 從國(guó)家內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，在一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、族群多元、區(qū)域差異巨大的超大

型國(guó)家，中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化在縱向?qū)用鎽?yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)在于，在單一制的既定框架下，以何種制度安排化解中央權(quán)威與地方自主之間的緊張性以確保國(guó)家治理的有效性和公正性？(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　 改革開(kāi)放以來(lái)，從２０世紀(jì)８０年代中央向地方放權(quán)到９０年代實(shí)行分稅制，中國(guó)逐步形成了一種集權(quán)而一統(tǒng)的中央政府與分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)的地方政府的組合結(jié)構(gòu)，正是這種制度組合成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的一種重要驅(qū)動(dòng)力。［１１］不過(guò)，在這種組

　　 合結(jié)構(gòu)內(nèi)部始終存在一個(gè)深刻的矛盾，即“權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾”，其集中表現(xiàn)是，中央管轄權(quán)與地方自主權(quán)間的緊張和不兼容：前者趨于權(quán)力、資源向上集中，削弱了地方的自主性和解決地方問(wèn)題的能力，最終降低國(guó)家統(tǒng)治與管理的有效性；后者又常常表現(xiàn)為各行其是、偏離失控，對(duì)權(quán)威體制的中央核心產(chǎn)生威脅。［１２］（Ｐ８）雖然實(shí)踐中所采用的諸如決策一統(tǒng)性（即所謂“一刀切”）和執(zhí)行靈活性等調(diào)適機(jī)制在一定程度上緩解了“權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾”，但由于這些機(jī)制與現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)不兼容甚至沖突，因此潛伏著巨大的危機(jī)［１３］（Ｐ８）：一方面，從歷史上看，中國(guó)的國(guó)家建設(shè)沒(méi)有真正走出國(guó)家統(tǒng)治與國(guó)家管理時(shí)期中央“一放就亂、一收就死”的歷史怪圈；另一方面，就未來(lái)而言，這一體制的制度邏輯不僅使科層架構(gòu)、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作等理性元素難以生長(zhǎng)，而且使大國(guó)的統(tǒng)一與地方的自主始終無(wú)法進(jìn)入法治化的軌道，從而無(wú)法為中國(guó)作為大國(guó)真正崛起奠定長(zhǎng)治久安的制度根基。因此，就國(guó)家治理的縱向結(jié)構(gòu)而言，提出中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化命題的著眼點(diǎn)在于，通過(guò)制度創(chuàng)新，將多層級(jí)治理主體責(zé)、權(quán)、利的區(qū)分納入法治化的軌道，形成各級(jí)治理主體既分工負(fù)責(zé)、又協(xié)同合作的治理格局，在確保國(guó)家的統(tǒng)一性與維護(hù)地方的自主性中實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的有效性和公正性。這一層面的國(guó)家治理現(xiàn)代化不僅包括中央與省區(qū)之間治理關(guān)系的制度化建設(shè)，而且涉及�。▍^(qū)）內(nèi)部從�。▍^(qū)）到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直到村組的治理結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這既需要依靠中央的頂層設(shè)計(jì)、制度籌劃，也有賴于地方的治理創(chuàng)新。因?yàn)�，在中�?guó)這樣一個(gè)超大型國(guó)家，國(guó)家治理中的地方創(chuàng)新不僅可以為中國(guó)國(guó)家治理走向現(xiàn)代化探路，而且可以為中國(guó)國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)提供某種啟迪和思路。

　　 總之，如果以國(guó)家為觀察點(diǎn)，中國(guó)國(guó)家治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)包括內(nèi)外兩大維度：外部問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)多元主體有序的協(xié)同治理，內(nèi)部難題則是如何構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的既分權(quán)分利又分工負(fù)責(zé)的多級(jí)治理結(jié)構(gòu)。

　　

　　 三、全球視野：中國(guó)與世界

　　 中共十八屆三中全會(huì)做出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定，既是順應(yīng)歷史趨勢(shì)、直面現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的結(jié)果，同時(shí)也是立足全球視野的產(chǎn)物，它不僅體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)中國(guó)與世界關(guān)系發(fā)生深刻變化的敏銳判斷：“當(dāng)代中國(guó)同世界的關(guān)系發(fā)生了歷史性變化，中國(guó)的前途命運(yùn)日益緊密地同世界的前途命運(yùn)聯(lián)系在一起”［１４］（Ｐ４７），而且展現(xiàn)出力圖通過(guò)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化積極參與全球治理的戰(zhàn)略意圖。在此意義上，作為全球化產(chǎn)物的全球治理（ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎＧｌｏｂａｌｏｒＧｌｏｂａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ）就是理解中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化一個(gè)不可或缺的維度。

　　 ３０多年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷深化，中國(guó)已經(jīng)深深地卷入全球化的浪潮之中。置身于全球化進(jìn)程中的中國(guó)，正在面對(duì)變動(dòng)中的全球治理�！八^全球治理，指的是通過(guò)具有約束力的國(guó)際規(guī)制（ｒｅｇｉｍｅｓ）和有效的國(guó)際合作，解決全球性的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和安全問(wèn)題，以維持正常的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序�！保郏保担菰趫�(zhí)政黨的視野里，全球治理機(jī)制并不健全，有待進(jìn)一步完善，然而，“不管全球治理體系如何變革，我們都要積極參與”［１６］。這清楚地表明，中國(guó)確實(shí)具有參與全球治理的政治意愿（ｐｏｌｉｔｉｃａｌｗｉｌｌｉｎｇｎｅｓｓ）、意圖和動(dòng)機(jī)。［１７］（Ｐ５８）

　　 然而，問(wèn)題是中國(guó)是否具有參與全球治理的足夠能力和充分的底氣？３０多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及不斷增強(qiáng)的綜合國(guó)力不僅為中國(guó)參與全球治理奠定了客觀的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且也提高了中國(guó)參與全球治理的自信心。但是，從國(guó)家治理的角度看，制約中國(guó)積極參與全球治理的國(guó)內(nèi)因素依然巨大。在此，略為陳述三點(diǎn)。

　　 第一，就參與全球治理投入的資源而言，社會(huì)貧富懸殊、城鄉(xiāng)二元分割、自然環(huán)境惡化等一系列亟須解決的國(guó)內(nèi)問(wèn)題使中國(guó)很難將更多的資源用于全球問(wèn)題的治理。換言之，作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)不得不把國(guó)力增量的主要部分用于解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題而非全球問(wèn)題。［１８］（Ｐ６１）對(duì)于決心在全球治理中扮演更加積極角色的中國(guó)來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化無(wú)疑將強(qiáng)化其整合資源的能力，從而能為參與全球治理提供更多的資源。

　　 第二，從參與全球治理的主體來(lái)看，中國(guó)政府當(dāng)然是代表中國(guó)參與全球治理的主要行為主體，不過(guò)，在全球治理中，非政府組織、公司、私人部門(mén)以及公民個(gè)人的作用不可缺失，因此，如何讓中國(guó)政府之外的企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人力量在全球治理中扮演更為重要的角色，無(wú)疑是“中國(guó)能否最終成功地在全球治理中發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素之一”［１９］（Ｐ６２）。這就要求進(jìn)一步調(diào)整國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與公民的關(guān)系。

　　 第三，從建構(gòu)全球治理的規(guī)則體系來(lái)說(shuō)，即在確定用以調(diào)節(jié)國(guó)際關(guān)系和規(guī)范國(guó)際秩序的所有跨國(guó)性的原則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)議、程序等問(wèn)題上，中國(guó)只有為全球治理提供更多富有創(chuàng)造性的觀念、規(guī)則、方案、思想，才能提高中國(guó)在全球治理中的話語(yǔ)權(quán)。這意味著中國(guó)的知識(shí)生產(chǎn)需要一個(gè)自由和開(kāi)放的思想市場(chǎng)�！皼](méi)有自由和開(kāi)放的思想市場(chǎng)，中國(guó)就很難繼續(xù)保持高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也無(wú)法進(jìn)入全球科學(xué)和技術(shù)的領(lǐng)先行列”［２０］（Ｐ２５４），當(dāng)然也就無(wú)法為全球治理貢獻(xiàn)各種創(chuàng)新性的思想理念、行動(dòng)方案。

　　 這樣看來(lái)，在很大程度上，實(shí)現(xiàn)中國(guó)參與全球治理之政治意愿的關(guān)鍵在于中國(guó)內(nèi)部的國(guó)家治理能否達(dá)到現(xiàn)代化的水準(zhǔn)。換句話說(shuō)，中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化將為中國(guó)參與全球治理、提高中國(guó)在全球治理中的話語(yǔ)權(quán)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　 事實(shí)上，中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化本身有助于全球治理的推進(jìn)。這不僅因?yàn)椤爸袊?guó)的國(guó)內(nèi)治理是全球治理的重要組成部分”［２１］（Ｐ６４），更重要的是，中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化有利于推動(dòng)全球治理的實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在：

　　 （１）為在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)全球治理搭建更好的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。隨著中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，一種有利于全球治理的多方協(xié)同參與的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將在國(guó)內(nèi)生長(zhǎng)起來(lái)。借助這種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，中國(guó)可以創(chuàng)立無(wú)數(shù)多方跨國(guó)合作、國(guó)內(nèi)多部門(mén)協(xié)調(diào)、國(guó)內(nèi)外多元主體參與（包括國(guó)內(nèi)外非政府組織）的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，依靠平等協(xié)商、協(xié)同作業(yè)的機(jī)制，以應(yīng)對(duì)諸如環(huán)境保護(hù)、艾滋病防治、禁毒戒毒等具有全球性的公共問(wèn)題。這不僅“把全球治理從模糊的全球?qū)用鎯?nèi)化到清晰的國(guó)家層面”［２２］（Ｐ２７２），而且是通過(guò)國(guó)家現(xiàn)代化推進(jìn)全球治理在中國(guó)落實(shí)的本土實(shí)踐。

　　 （２）為中國(guó)走向世界參與全球治理培育、訓(xùn)練更多優(yōu)質(zhì)、成熟的非政府組織和公民團(tuán)體。在推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著社會(huì)自治的深入發(fā)展，參與其中的非政府組織和公民團(tuán)體將積累更為豐富的自治經(jīng)驗(yàn)，獲得更多自治實(shí)踐的機(jī)會(huì)，由此將進(jìn)一步提高自治的水平和參與、合作的治理能力。這樣，中國(guó)將會(huì)有更多的非政府組織和公民團(tuán)體走向世界，成為全球治理中的重要成員，在全球治理中發(fā)揮更大的作用。經(jīng)驗(yàn)表明，不成熟的、自身缺乏治理能力的非政府組織和公民團(tuán)體過(guò)早介入全球?qū)用娴闹卫�，不僅無(wú)助于全球治理的發(fā)展，還會(huì)影響國(guó)內(nèi)社會(huì)治理的健康成長(zhǎng)。［２３］（Ｐ２７６）

　　 （３）為中國(guó)參與全球治理逐步培育、積淀公共精神。全球治理不僅需要參與者富有全球情懷和全球價(jià)值，而且需要具有公共精神。“公共精神，指的是一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)，以營(yíng)造適宜人生存與發(fā)展條件的政治理念、倫理追求和人生哲學(xué)�！保郏玻矗荩ǎ校玻福常┲袊�(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，特別是地方和基層的治理現(xiàn)代化的實(shí)踐，有利于培育各級(jí)政府官員、非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)人、公民以及公民團(tuán)體的公共精神。不斷積淀和養(yǎng)成的公共精神將為中國(guó)的政府官員、非政府組織、公民以及公民團(tuán)體參與全球治理提供充分的精神動(dòng)力和倫理支撐。

　　 此外，隨著中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，中國(guó)將以更多的資源投入、更高的治理水平，在更大的范圍上積極參與全球治理。對(duì)內(nèi)，這將有利于提升中國(guó)的國(guó)家合法性；對(duì)外，則有利于塑造更好的國(guó)際形象�！皣�(guó)家參與國(guó)際事務(wù)的范圍擴(kuò)大、程度加深，國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)也成為國(guó)家合法性的來(lái)源。這不僅體現(xiàn)在國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中行為的被接受程度，也反映在國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)本國(guó)政府國(guó)際形象的關(guān)切上。”［２５］因此，立足于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，中國(guó)在參與全球治理的過(guò)程中塑造更好的國(guó)際形象，無(wú)疑將為中國(guó)在全球治理中發(fā)揮更積極的作用聚集更多的國(guó)際資源。

　　 總之，中國(guó)與世界緊密相連、國(guó)家治理與全球治理彼此互動(dòng)的全球視野，不僅是中共十八屆三中全會(huì)做出國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略選擇的立足點(diǎn)，也是我們理解中國(guó)國(guó)家治理不可低估的重要維度。

　　

　　 四、優(yōu)化治權(quán)：重構(gòu)執(zhí)政合法性

　　 如果說(shuō)，執(zhí)政黨提出中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化乃是順應(yīng)歷史趨勢(shì)、直面現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、立足全球視野做出的重大選擇，那么，從政治的視角來(lái)看，這一選擇的戰(zhàn)略意義何在？換言之，中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治定位究竟是什么？顯然，回答這一問(wèn)題，需要我們選擇恰當(dāng)?shù)恼胃拍�。政治學(xué)界雖然一直沒(méi)有就什么是政治的問(wèn)題給出公認(rèn)一致的看法，卻提供了眾多關(guān)于政治概念的定義。然而，無(wú)論把政治定義為理性的言說(shuō)、妥協(xié)的藝術(shù)，還是界定為敵友的劃分或價(jià)值的權(quán)威性分配，這些來(lái)自西學(xué)政治語(yǔ)境中的概念似乎都不是恰當(dāng)?shù)姆治龉ぞ�。比較而言，孫中山的政治概念及其政權(quán)和治權(quán)的論述為我們提供了更為適當(dāng)?shù)母拍羁蚣堋?

　　 孫中山對(duì)政治的定義頗具特色：“‘政治’兩字的意思，淺而言之，政就是眾人的事，治就是管理，管理眾人的事便是政治�！保郏玻叮荩ǎ校矗福常┗谶@一政治概念，他把國(guó)家之統(tǒng)治權(quán)力區(qū)分為兩個(gè)緊密相連的部分———“政權(quán)”與“治權(quán)”：“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權(quán)；政權(quán)就可以說(shuō)是民權(quán)。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán)；治權(quán)就可以說(shuō)是政府權(quán)。所以政治之中，包含有兩個(gè)力量，一個(gè)是政權(quán)，一個(gè)是治權(quán)。這兩個(gè)力量，一個(gè)是管理政府的力量，一個(gè)是政府自身的力量。”［２７］（Ｐ５８２）按照孫中山的政治理想，政權(quán)最好完全交到人民的手里，由人民直接去管理國(guó)家大事，如此政權(quán)即為民權(quán)；治權(quán)則最好完全交到政府機(jī)關(guān)之內(nèi)，以確保政府治理全國(guó)事務(wù)有充分之效能。

　　 就上述問(wèn)題而言，孫中山關(guān)于“政權(quán)”與“治權(quán)”的概念不失為一種適當(dāng)?shù)姆治隹蚣�。不過(guò)，我們不能把政權(quán)簡(jiǎn)單地歸結(jié)為由人民直接去管理國(guó)事的所謂“民權(quán)”，而將“政權(quán)”定位為國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的歸屬與掌控，將“治權(quán)”確定為國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的行使與運(yùn)用。前者的要害是國(guó)家統(tǒng)治權(quán)誰(shuí)來(lái)掌控的問(wèn)題，其價(jià)值目標(biāo)是合法性（ｌｅ－ｇｉｔｉｍａｃｙ）；后者的關(guān)鍵是國(guó)家統(tǒng)治權(quán)如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是有效性。正是基于政權(quán)與治權(quán)的概念分析框架，我們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨做出中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的選擇有其深遠(yuǎn)的政治戰(zhàn)略考量，其政治定位在于，優(yōu)化國(guó)家治權(quán)以提高中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，重構(gòu)政權(quán)合法性以確保長(zhǎng)期執(zhí)政。具體而言，這一政治定位可以從兩個(gè)方面予以分析。

一方面，優(yōu)化國(guó)家治權(quán)以提高中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，即提升執(zhí)政黨治國(guó)理政的能力。按照孫中山的界定，治權(quán)作為管理眾人之事的大力量，其實(shí)只是國(guó)家（或廣義的政府）處理全國(guó)公共事務(wù)的權(quán)力。在此意義上，國(guó)家治權(quán)的優(yōu)化和國(guó)家治理能力的提高似乎僅僅是就國(guó)家而言。然而，目前中國(guó)政治體制的基本格局是，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家政權(quán)和治權(quán)。按照匈牙利學(xué)者瑪麗亞·喬納蒂的分析，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  本文關(guān)鍵詞：績(jī)效合法性與中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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