【摘要】：改革與法治存在復(fù)雜的關(guān)系,改革與法治尤其是立法既有可能是相互沖突、也有可能是互為輔助。沖突主要體現(xiàn)在改革對(duì)既有規(guī)范或立法的突破,因?yàn)橐话闱闆r下,某些領(lǐng)域的改革是需要改變已有的生產(chǎn)關(guān)系、管理方式、思想方式、活動(dòng)方式來適應(yīng)發(fā)展變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化,這就必然產(chǎn)生突破既有規(guī)范制度的要求,而立法多數(shù)情況下是將部分社會(huì)主體的意志上升為國家意志,它是既有的制度規(guī)范本身。改革與法治特別是與立法互為輔助主要體現(xiàn)為二者不可分離,因?yàn)楦母镆坏╇x開了立法,就失去了合法性基礎(chǔ),就很難將改革所獲得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制度化確認(rèn)和鞏固,這樣的改革是無章可循的。而當(dāng)立法離開了改革,則就喪失了對(duì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)嶋H經(jīng)驗(yàn)的把控,立法進(jìn)步特別是法治的進(jìn)步也將受到限制�？v觀中國改革開放以來的改革發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn),中共中央在做頂層設(shè)計(jì)時(shí),屢次強(qiáng)調(diào)依法治國,此舉足見中央對(duì)法治的重視。這種重視在體現(xiàn)法治對(duì)改革的重大作用的同時(shí)更體現(xiàn)出改革的目標(biāo)也有法治的影子。當(dāng)法律沒有對(duì)改革事項(xiàng)作出規(guī)定時(shí),立法者及時(shí)制定法律是“改革于法有據(jù)”的基本要求,當(dāng)然,根據(jù)改革的需求對(duì)改革所涉及到的法律進(jìn)行及時(shí)的修改、解釋或廢止也就成為了“改革于法有據(jù)”的深層次要求。2015年9月,國家發(fā)改委印發(fā)文件《進(jìn)一步做好國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)工作的意見》(發(fā)改經(jīng)體[2015]2011號(hào)),要求上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、武漢城市圈等國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)(簡(jiǎn)稱綜改區(qū))圍繞批設(shè)之初確定的改革試驗(yàn)主題著力進(jìn)行改革,同時(shí)提出了一項(xiàng)讓多數(shù)試驗(yàn)區(qū)為之一振的新內(nèi)容,即“對(duì)長(zhǎng)期等待觀望、寄希望于給予優(yōu)惠政策、試驗(yàn)多年而無較大進(jìn)展的試驗(yàn)區(qū)取消國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)資格�！睆�2005年國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立,到2015年國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)淘汰機(jī)制的建立,反應(yīng)了國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)從批設(shè)到推廣(或退出)的一個(gè)過程。這里就伴隨著一些問題需要進(jìn)一步思考,淘汰或退出由誰來定奪?在批設(shè)之初有沒有相對(duì)應(yīng)的資質(zhì)條件?運(yùn)行當(dāng)中暴露的問題,是什么原因?qū)е碌?這些問題集中起來本質(zhì)上是國家試驗(yàn)區(qū)域的規(guī)范化問題,即從批設(shè)到運(yùn)行,再到推廣(退出)的規(guī)范問題。進(jìn)一步拓展,其實(shí)包括2013年開始批設(shè)的中國(上海)、中國(福建)等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(簡(jiǎn)稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)),2015年批設(shè)的武漢、西安等國家全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)以及2017年剛剛批設(shè)的雄安新區(qū)都會(huì)面臨類似于國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)這樣的問題。歸根到底,此類問題屬于國家新型區(qū)域的制度化、規(guī)范化、程序化問題,在法律視野下便需要考慮其法治化問題。國家新型區(qū)域作為一種全面深化改革的體現(xiàn),同樣也需要考慮法治問題。本文主要從這些問題出發(fā),對(duì)國家新型區(qū)域改革的法治化問題進(jìn)行研究。當(dāng)然,國家新型區(qū)域問題的研究主要是在中央和地方關(guān)系的視角下進(jìn)行,以“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則”為前提。中央與地方關(guān)系的規(guī)范化手段很多,其中試點(diǎn)試驗(yàn)是推進(jìn)中央與地方治理體系化、規(guī)范化的一種重要方式。全文主要分為五章。第一章主要是有關(guān)國家新型區(qū)域法治化的核心內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)。國家新型區(qū)域作為一種重要的區(qū)域發(fā)展發(fā)展方式,其本質(zhì)上體現(xiàn)了改革與法治的相互關(guān)系。國家新型區(qū)域作為區(qū)別于傳統(tǒng)行政區(qū)域的一種新類型,本身和憲法學(xué)意義上的行政區(qū)劃存在密切的聯(lián)系,不同于行政區(qū)劃卻以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。國家新型區(qū)域是在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)上的國家戰(zhàn)略體現(xiàn),主要是指國家為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃出一定范圍并在其中實(shí)施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。國家新型區(qū)域雖然不同于普通地方,但它依然體現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系,新型區(qū)域的發(fā)展需要更大的自主權(quán),需要中央權(quán)力的賦予,所以國家新型區(qū)域的發(fā)展是中央和地方兩個(gè)積極性理論的體現(xiàn)。在具體運(yùn)行中,國家權(quán)力的配置由傳統(tǒng)的機(jī)械分工走向有機(jī)結(jié)合,遵循結(jié)構(gòu)功能主義理論,而各個(gè)階段的國家新型區(qū)域變化則體現(xiàn)為一種制度變遷理論。第二章意在梳理國家新型區(qū)域的發(fā)展演變與現(xiàn)實(shí)特點(diǎn),并提出研究新型區(qū)域法治化的三個(gè)面向,即批設(shè)、運(yùn)行和評(píng)估階段或環(huán)節(jié)。該部分從改革變遷的視角對(duì)國家新型區(qū)域發(fā)展演變進(jìn)行探究。國家新型區(qū)域經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)再到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)變遷。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是一種新制度的探索,是一種伴有中國特色的制度創(chuàng)新模式,是中央觀念更新和地方解決實(shí)際問題相結(jié)合的結(jié)果。綜改區(qū)是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展到一定程度后產(chǎn)生的新型區(qū)域發(fā)展方式,綜改區(qū)的設(shè)立改變了以往經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的特殊政策僅向部分地區(qū)傾斜的狀況,意在強(qiáng)調(diào)各地依靠自身進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng),以先行先試為特點(diǎn),通過以點(diǎn)帶面的方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、金融、環(huán)境保護(hù)、資源利用等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)本質(zhì)上是以更大的開放促進(jìn)更深入的改革。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在平臺(tái)屬性、功能拓展等方面是一個(gè)不斷變化的過程,是具有中國特色的試驗(yàn)區(qū)。三者之間在存有區(qū)別的同時(shí)也體現(xiàn)為一種一脈相承的關(guān)聯(lián)關(guān)系。第三章針對(duì)的問題是如何實(shí)現(xiàn)國家新型區(qū)域批設(shè)法治化。以國家新型區(qū)域的批設(shè)現(xiàn)狀考察為基礎(chǔ),主要從批設(shè)的主體和批設(shè)的依據(jù)、已有的立法等方面進(jìn)行研究。以國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)立法為實(shí)例,探尋現(xiàn)有新區(qū)域的立法依據(jù)。制度創(chuàng)新是人們?yōu)榱双@取在現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的潛在收益而對(duì)現(xiàn)存制度采取的突破性改革。從法律層面分析,任何突破性質(zhì)的改革必須在已有的法治框架下開展,即改革必須于法有據(jù),否則就有違法的可能,當(dāng)然這也是依法治國原則在試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新過程中的本質(zhì)要求。國家新型區(qū)域改革突破法律的狀態(tài)主要體現(xiàn)在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng),區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。在現(xiàn)狀考察的基礎(chǔ)上國家新型區(qū)域的批設(shè)通常存在批設(shè)主體混亂、批設(shè)法律依據(jù)位階較低、批設(shè)程序公眾參與不足等問題,并伴隨一定的風(fēng)險(xiǎn),通常體現(xiàn)為部分社會(huì)組織和社會(huì)群體的利益相悖;與現(xiàn)行觀念、制度、法規(guī)產(chǎn)生碰撞或摩擦;改革進(jìn)程中違背政治、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境等方面的內(nèi)在客觀規(guī)律等。所以在未來新型區(qū)域的批設(shè)過程中需要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì),形成改革共識(shí),注重民主參與、規(guī)范授權(quán)立法的主體和程序,在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上需要在國家履行預(yù)防義務(wù)的基礎(chǔ)上建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。第四章主要針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)國家新型區(qū)域運(yùn)行法治化的問題。制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行分屬兩個(gè)階段,在政治生活中,制度約束同樣無處不在。概括來講,諸如憲法安排這樣的正式制度以及公共政策對(duì)行為有著廣泛的、法律性規(guī)則的約束�，F(xiàn)代國家大多通過嚴(yán)密的憲法與法律體系來建立一套有序的制度體系、規(guī)則體系,從而使政治生活在有序的規(guī)則體系下運(yùn)行。其中,政治制度的層級(jí)結(jié)構(gòu)是對(duì)這類規(guī)則體系的一種描述。這樣的一種制度層級(jí)結(jié)構(gòu)和立法法所確立的立法體系相似,主要不同在于政治生活中的許多制度的運(yùn)行是以各種慣例與規(guī)范形式表現(xiàn)出來,并不像立法體系那樣以成文規(guī)定形式表現(xiàn)出來。同樣,國家新型區(qū)域改革本身也有自己的制度,其運(yùn)行也有自己的特點(diǎn)。比如區(qū)域創(chuàng)新治理由“碎片化”向整體性的轉(zhuǎn)變,改革由縱向分權(quán)向橫向放權(quán)過渡等。制度的運(yùn)行是改革的關(guān)鍵一環(huán),國家新型區(qū)域改革運(yùn)行中存在以下難題,比如行政區(qū)劃難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一市場(chǎng)、新型區(qū)域間的不良競(jìng)爭(zhēng)以及區(qū)域改革法律困境等。面對(duì)運(yùn)行中存在的這些問題,需要在統(tǒng)一立法和執(zhí)法、深化行政審批改革、更大程度地賦權(quán)以及注重國家新型區(qū)域間糾紛的多元化解決等方面尋求出路。第五章是國家新型區(qū)域法治化的評(píng)估路徑問題。國家新型區(qū)域評(píng)估的法治化雖是最后一個(gè)階段,但卻是最重要的一環(huán),尤其是國家新型區(qū)域淘汰機(jī)制建立以后,評(píng)估問題就顯得倍加重要。目前的法治評(píng)估主要存在諸如責(zé)任追究方式傳統(tǒng)、試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)一方案與專門規(guī)定適用重疊以及改革創(chuàng)新內(nèi)容分散化等制約因素。在法治化評(píng)估過程中,應(yīng)當(dāng)以區(qū)域治理體系的建立為評(píng)估基礎(chǔ),堅(jiān)持容錯(cuò)性民主理論,重塑政府功能,建立國家新型區(qū)域效能評(píng)估制度。容錯(cuò)性民主理論是試錯(cuò)權(quán)的重要理論支撐。政府功能重塑主要涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)重整,意在實(shí)現(xiàn)服務(wù)、法治型政府對(duì)統(tǒng)治、管理型政府的轉(zhuǎn)換。效能評(píng)估制度對(duì)國家機(jī)構(gòu)設(shè)置以及權(quán)力運(yùn)行狀況進(jìn)行綜合評(píng)估,使各種機(jī)構(gòu)功能得到最大效能發(fā)揮的一種制度。評(píng)估問題的關(guān)鍵是評(píng)估體系的建立,法治評(píng)估體系的建立除了需要對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)涵和功能、構(gòu)建原則、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法等基本內(nèi)容形成清晰的認(rèn)知外,關(guān)鍵是評(píng)估實(shí)踐問題,所以在章末試圖構(gòu)建一種法治評(píng)估模型,并運(yùn)用層次分析法進(jìn)行了一次法治評(píng)估的嘗試,以期對(duì)區(qū)域法治化水平進(jìn)行綜合評(píng)估和分析。全文通過對(duì)國家新型區(qū)域批設(shè)、運(yùn)行和評(píng)估三個(gè)主要階段或環(huán)節(jié)的考察和探究,提煉出國家新型區(qū)域在各個(gè)階段面臨的問題并提出相關(guān)的應(yīng)對(duì)舉措,最終通過量化法治的方式初步形成了一個(gè)包含法律法規(guī)體系健全、公權(quán)力行使規(guī)范、法治環(huán)境塑造以及公民基本權(quán)利保障等指標(biāo)的區(qū)域法治化水平評(píng)估指標(biāo)體系,從而為國家新型區(qū)域法治化評(píng)估提供實(shí)踐支撐和制度指引。
【學(xué)位授予單位】：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2018
【分類號(hào)】：D920.0
【圖文】：

圖３－１：國家層面綜改區(qū)政策法律文件份數(shù)逡逑國家層面有關(guān)綜改區(qū)法規(guī)制定主體的分析以及以上圖表不難發(fā)有關(guān)綜改區(qū)設(shè)立和發(fā)展全面統(tǒng)一的正式法律文件。但這并沒有“”。，

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本文編號(hào)：2756888