本文關鍵詞：莫迪執(zhí)政以來印度的政治經濟改革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

莫迪執(zhí)政以來印度的政治經濟改革（下）

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2016-4-26  陳金英

     2014年5月，莫迪領導的全國民主聯(lián)盟政府經由印度第16 屆人民院大選產生，成為1984年以來印度的首個多數(shù)黨政府。印度人民黨的多數(shù)地位及莫迪本人創(chuàng)造的“古吉拉特模式”使印度國內外對新政府寄予厚望。提高政府效率、經濟增長、創(chuàng)造就業(yè)、提供水和電等基礎設施等有關“治理”和“發(fā)展”的議題成為莫迪在競選時及上臺后的主要政策導向。本文梳理莫迪執(zhí)政以來的印度政治經濟改革現(xiàn)狀，并對莫迪政府的改革成就及未來政策走向進行分析。
   
   
   
    三、莫迪執(zhí)政以來政績盤點
   
    由于政府對各行業(yè)外商投資比例限制的放寬、“印度制造”、“數(shù)字印度”等戰(zhàn)略的相繼出臺，國際社會對印度政府推進經濟改革的信心上升。據(jù)《金融時報》和會計師事務所安永發(fā)布的調查報告，2015年上半年，印度吸引外國直接投資（FDI）達310億美元，超過中國的270億美元，成為吸引外資最多的國家。其中印度制造業(yè)吸引的外國直接投資于2015年上半年開始疾速增加，同比上升221%，增速為七年來之最快，在所有外國直接投資中占比達46%。外國直接投資在除基礎設施建設外的幾乎所有制造業(yè)領域都出現(xiàn)快速增長，其中以汽車產業(yè)、航空航天及清潔技術等行業(yè)最為顯著。報告顯示，市場巨大、勞動力成本低以及勞動者技能提高成為印度吸引外國直接投資最重要的三個因素。
   
    2015年8月31日，《今日印度》公布了2015年莫迪政府上臺后第二次民意支持度的調查結果。后者顯示，17%的受訪者對莫迪總理政績的評價為優(yōu)秀，40%受訪者的評價為良好，只有28%的受訪者和13%的受訪者認為一般和很糟糕。這一結果總體上和2014年莫迪當選之初的民意支持度相當。在莫迪代表了何種形象這一問題上，41%的受訪者認為莫迪代表了發(fā)展；16%的受訪者認為他代表印度教民族主義；14%的受訪者認為他代表的是善治；13%的受訪者認為其代表了宗教不寬容；8%的受訪者認為其代表包容性領導。同樣的問題，在2015年3月的調查中，相應數(shù)字分別為40%，16%，12%，18%和6%。與此同時，僅17%的受訪者認為政府很快能改善經濟發(fā)展的形勢（與2014年9月的65%相比較），認為印度的經濟狀況在接下來的6個月中不會有明顯變化的受訪者比例從2015年3月的23%升至同年8月的47%。顯然，這一調查反映了莫迪上臺后選民的期望與現(xiàn)實之間的差距。綜觀莫迪執(zhí)政以來的政治經濟改革，可以發(fā)現(xiàn)，政府除了在改進官僚機構作風、提高效率方面有所突破外，還未真正打開印度經濟發(fā)展的新局面；政府在土地、勞工、稅收三大經濟改革的重要領域都遭遇挫折。征地法案和商品服務稅法案依憑印度人民黨在人民院的多數(shù)地位而順利通過，卻又先后在國大黨占主導的聯(lián)邦院被擱置。在社會影響最為廣泛的征地法案改革上，莫迪政府最初希冀以謀求社會動員、與地方政黨達成共識等方式推動該法案通過，立場非常堅定。隨著地方議會選舉的到來，尤其是比哈爾邦議會選舉的臨近，莫迪政府擔心反對黨對其“違背窮人利益”的攻擊使印度人民黨背上“為資本家服務”的惡名，影響地方選舉的結果，逐漸軟化了在該法案問題上的態(tài)度，轉而尋求將征地改革交由各邦完成。根據(jù)印度憲法第254條第2款，各邦可以在獲得中央政府/總統(tǒng)同意的情況下，就中央與邦共有權力清單上的事項進行立法。2013年聯(lián)合進步同盟政府的征地法案出臺前，西孟加拉邦、查謨和克什米爾、泰米爾納杜、安得拉邦、古吉拉特邦、喀拉拉邦、喜馬查爾邦、哈里亞納邦皆在1894年征地法案基礎上通過了各自的法律版本。在聯(lián)邦院受挫后，莫迪嘗試繞過議會，通過對各邦施以“分而立法”的策略來落實其征地法案，即以授予地方政府制定自己的征地法案的方式，將反對黨的抵制歸于無效。莫迪表示，政府將引入條款使得各邦能夠分別就征地問題立法，如果它們愿意，可以保留土地所有者的同意條款和社會影響評價條款。正是這兩個條款被批評導致許多重大基礎設施項目的征地被延誤。目前，圍繞莫迪政府的征地法案版本，印度人民黨執(zhí)政的各邦均表示歡迎，其他地方政府態(tài)度不一。國大黨執(zhí)政的邦，比哈爾邦，德里及特里普拉邦政府都希望該法案流產。查謨和克什米爾邦、旁遮普邦的執(zhí)政黨作為印度人民黨的盟友，并不支持修正案；安得拉邦和特倫甘納邦由于分邦后急需土地用于建設，對該法案表示支持；而奧里薩邦、北方邦、泰米爾納杜邦和西孟加拉邦對聯(lián)合進步同盟政府的征地法案和莫迪政府的征地法案均不滿意，處于與印度人民黨的討價還價中。同樣，商品服務稅法案原計劃于議會夏季會期交由聯(lián)邦院討論通過，但因議會內的黨爭，議會整個夏季會期未能在任何法案上取得進展。就在政府宣布商品及服務稅改革遇挫前一周，印度全國爆發(fā)大范圍罷工，反對莫迪的勞動法改革。
   
    考慮到印度人民黨和國大黨在下議院的分布態(tài)勢，以及印度民眾對莫迪本人的廣泛支持，不仔細分析莫迪政府的執(zhí)政風格，便難以理解目前印度政府與議會之間的艱難合作關系。在古吉拉特邦執(zhí)政期間，莫迪就是主要依賴印度人民黨在該邦的多數(shù)地位和政府官僚機構推動政府的重要改革措施；然而在聯(lián)邦政府層面，印度人民黨并未在議會上下兩院均占多數(shù)優(yōu)勢，這就要求印度人民黨不得不同反對黨合作。上任之初，莫迪表示，新政府與各政黨有合作的強烈意愿。隨著具體政策分歧的出現(xiàn)，執(zhí)政黨與反對黨的關系演變成指責和攻擊，莫迪幾乎不再參加作為政黨溝通和合作機制的議會會議。在印度人民黨拉賈斯坦邦首席部長和莫迪政府外交部長均受牽連的腐敗案件問題上，莫迪政府無意對國大黨的要求做出任何讓步，更授意由印度人民黨控制的議會在夏季會期期間將25名國大黨成員的議員資格暫停五天，兩黨關系陷入僵局。印度人民黨與國大黨在議會內部關系的惡化，是議會整個夏季會期陷入黨爭而在立法問題上毫無進展的主要原因。
   
    除執(zhí)政黨未能努力尋求與反對黨合作之外，印度政黨政治中的無原則斗爭也致使任何一屆政府都將在重大改革上面對來自反對黨的抵制，這也是莫迪之所以未能如外界所期望的那樣能夠在政治和經濟改革領域刮起旋風的原因。印度政府對改善投資者信心和促進經濟發(fā)展十分重要的關鍵政策法案——保險法案和商品服務稅法案——的討論長達10年之久。2004-2014年國大黨執(zhí)政時，印度人民黨的反對使這兩個法案沒能通過。印度人民黨上臺時，法案卻又遭到國大黨的反對。以保險法案為例，國大黨在其執(zhí)政時期曾提出要將外商投資的比例從26%提高到49%，受到瓦杰帕伊領導的印度人民黨的反對。2014年莫迪上臺后，重提提高保險業(yè)外商投資比例一事，，又在議會遭到反對。商品服務稅改革也同樣如此。該法案最早由國大黨領導的聯(lián)合進步同盟政府提出，2011年提交議會討論時，由于印度人民黨的反對未能通過，時任古吉拉特邦首席部長的莫迪也在反對之列。此次莫迪政府在商品服務稅法案上指責國大黨玩弄政治，這一指責顯然對兩黨都適用。無原則的黨爭不僅導致議會無法在有關經濟和社會發(fā)展的重要法案審議上取得進展，還浪費了立法機關的制度資源，使議會成為政治表演的場所和街頭政治的發(fā)源地，而不是進行理性、審慎的辯論、審議、立法和監(jiān)督的代議機構。正如阿瑪?shù)賮啞ど�，在像印度這樣的議會民主國家，僅有政治領袖的意愿不足以推動實質性的政策變革。這一點之所以重要，是因為行政部門雖然有意愿卻未必有能力去推動政策變革，因而執(zhí)政黨政府的政策失敗或許不能反映其本意。
   
    結語
   
    印度過去68年經濟發(fā)展最大的失敗是未能實現(xiàn)制造業(yè)領域的就業(yè)。莫迪的“印度制造”不僅僅是修訂產業(yè)政策，而且要使印度成為創(chuàng)造就業(yè)機會的沃土。而就業(yè)機會的產生通常與土地、勞動力和資本的復合關系相結合。作為世界上增長最快的經濟體和最大的民主國家，印度的政治往往能夠對抗經濟指標。從統(tǒng)計數(shù)字上看，印度農業(yè)產值在經濟總量中的比重不到15%，過去3年的農業(yè)年均增長率為1.7%，較整個經濟增長率落后3/4。與此同時，位于德里的印度國際經濟關系研究委員會的經濟學家Ashok Gulati估計，印度49%的勞動力受雇于農業(yè)。由于農村家庭規(guī)模往往較均值要大，這意味著將有55%至60%的人口依賴于農業(yè)。這是印度任何一屆政府上臺都必須面臨的復雜的政治問題。將有關農業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)從簡單的數(shù)字或圖形轉化為政治，就是印度政治中的農業(yè)中心主義。在快速工業(yè)化、城市化的印度，農業(yè)在經濟GDP中的比重不到15%，但在選舉和政治中，卻意味著大約60%的選票。很顯然，印度的政黨充分認識到了這一點。在選舉中遭受重創(chuàng)的印度國大黨通過將攻擊莫迪政府的矛頭對準農村的貧困問題，將土地法案和農民利益掛鉤，成功地聚集了廣泛的支持者。莫迪在國內公開演講中的關鍵詞也逐漸從投資、企業(yè)轉向農村、農民和窮人。這些都與印度的選舉政治密切相關。與此同時，大規(guī)模的工業(yè)化必然意味著更多的勞動力人口從農業(yè)生產部門轉移出來，這涉及到土地、勞工政策的巨大變革，以及不可避免的利益沖突和政治沖突。經濟學家普拉納布·巴爾坦認為，印度政治中的競爭性民粹主義特征使得政治家在可能面臨選舉上的不利后果時很快就會打消進行改革實驗的念頭。過去10年中，以福利分配為政策核心的聯(lián)合政治深深嵌入印度的政治體系中，難以輕易發(fā)生變化。高舉“發(fā)展”旗幟上臺的莫迪政府，積極實行以提高官僚機構效率和建設合作性聯(lián)邦主義為核心內容的行政改革和以促進經濟增長為目標的經濟改革，契合了印度當今面臨的“治理”和“發(fā)展”改革趨勢。然而，能否超越選舉政治的壓力，避免陷入民粹主義政策路線的窠臼，仍取決于未來印度政黨政治的結構和發(fā)展議題在何種程度上為社會所接受。
   
    2015年印度人民黨在比哈爾邦議會選舉的失敗，使莫迪政府遭受重挫。作為莫迪上臺后提出的諸多戰(zhàn)略口號中的核心部分，“印度制造”要避免失敗，要求執(zhí)政黨在更大范圍內尋求共識。缺少這一點，諸如土地征用制度改革、勞工改革等重大的經濟改革措施都不可能成功。經濟增長涉及到政府執(zhí)行、創(chuàng)新、供給、責任和創(chuàng)造就業(yè)機會等諸多方面的問題，具體表現(xiàn)為聯(lián)邦和邦在教育、技術、醫(yī)療、電力、土地和勞動力等領域的合作。沒有中央政府和邦政府的協(xié)同合作，在
    土地、勞工和稅收制度方面進行改革，莫迪政府的“印度制造”就不可能走遠。
   
    （作者簡介：上海外國語大學國際關系與公共事務學院副教授，博士，上海，200083）

   來源：《國際觀察》2016年第2期

網站編輯：楊雨霖   

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