本文關(guān)鍵詞：戰(zhàn)后日本官僚制和政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

戰(zhàn)后日本官僚制和政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展

楊洪剛

【作者簡介】楊洪剛，復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433 楊洪剛，男，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系公共事務(wù)學(xué)院研究生。

【內(nèi)容提要】 戰(zhàn)后日本官僚制是在美國的扶持下建立起來的，但它也有其自己的特點(diǎn)。戰(zhàn)后日本官僚制由于其自身的結(jié)構(gòu)和功能，使它在政策制定、與政黨的關(guān)系、“鐵三角”同盟以及政府主導(dǎo)制經(jīng)濟(jì)四個方面的對戰(zhàn)后日本政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但與此同時，戰(zhàn)后日本官僚制也帶來了不少問題和挑戰(zhàn)，戰(zhàn)后日本官僚制弱化了日本經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力，阻礙了日本的政治民主化進(jìn)程，造成了日本行政效率低下和行政腐敗，導(dǎo)致了中央政府難以適應(yīng)環(huán)境和條件的變化，此外它還面臨全球化的挑戰(zhàn)。因此本文的結(jié)論是，發(fā)展到今天的戰(zhàn)后日本官僚制，其改革勢在必行。

【關(guān) 鍵 詞】官僚/官僚制/戰(zhàn)后日本官僚制

[中圖分類]D509 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]GDB-1130（2004）02-0090-06

二次大戰(zhàn)后，日本由一個戰(zhàn)敗國一躍成為僅次于美國的經(jīng)濟(jì)大國，并且日益向政治軍事大國的目標(biāo)前進(jìn)。日本戰(zhàn)后的斐然成就引起各國學(xué)者的關(guān)注，從政治和行政學(xué)的角度去考慮日本戰(zhàn)后的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多學(xué)者把它和日本的官僚制聯(lián)系在一起，強(qiáng)調(diào)日本官僚主導(dǎo)制的影響。然而對戰(zhàn)后日本官僚制影響和作用學(xué)界也褒貶不一，認(rèn)可者一般把戰(zhàn)后日本的成就歸于戰(zhàn)后日本官僚制，反對者則一般把日本自20世紀(jì)90年代起經(jīng)濟(jì)停滯的罪魁禍?zhǔn)讱w于戰(zhàn)后日本官僚制。因此，

如何看待戰(zhàn)后日本官僚制，如何分析總結(jié)戰(zhàn)后官僚制對日本政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，作用及其走向是一個很有意義的研究課題。本文試圖對戰(zhàn)后日本官僚制的歷史演變、特點(diǎn)、影響及作用、問題和挑戰(zhàn)等方面作些初步性的總結(jié)和探索。

一、官僚制和日本官僚制的演化

中國古籍很早就出現(xiàn)過“官僚”一詞，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的一些原因，人們一般把官僚作為貶義詞來看待。實(shí)際上，官僚作為學(xué)術(shù)用語，它是一個中性詞。所謂官僚是指介于統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間的中間階層，是在統(tǒng)治者直接管理不可能時而產(chǎn)生，為統(tǒng)治者管理社會的中介而存在，現(xiàn)在官僚又被稱為公務(wù)員。這個定義表明了官僚的角色和地位，也正是角色和地位，使得“官僚在世界上的任何地方，都能得到發(fā)展，它有一種活動的本能�！盵1]（P147）

官僚制又稱科層制，是指一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從等為特征的組織形態(tài)。官僚制自古也就有了，現(xiàn)代意義上的官僚制只是在人類社會進(jìn)入近代資本主義大工業(yè)生產(chǎn)和社會管理以來才得以充分發(fā)展和完善。馬克斯？韋伯總結(jié)了現(xiàn)代官僚制組織理論。在他看來，官僚制是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。官僚制的基本特征有：①專門化；②等級制；③規(guī)則化；④非人格化；⑤技術(shù)化；⑥公私分明。

[2]（P343）

日本官僚制是在藩閥的影響下起步的，明治維新后，日本逐步建立近代官僚制度。1885年日本廢除“大政官制”，實(shí)行君主立憲的“敕立內(nèi)閣制”。受普魯士文官的影響，1887軍日本公布《文官考試試補(bǔ)及見習(xí)規(guī)則》，采取文官考試制。19世紀(jì)末。日本官吏制度走上現(xiàn)代化的道路，實(shí)行文官考試的“資格任用制”。1943年東條英機(jī)內(nèi)閣公布戰(zhàn)時行政特殊法，總理大臣集中最高行政權(quán)，官吏考試任用制宣告中斷，這一做法直到戰(zhàn)后。以上是日本自明治維新以來到二戰(zhàn)結(jié)束之前的官僚制的演變。由于日本明治維新的不徹底和日本特殊的國家權(quán)力制度等原因，日本戰(zhàn)前官僚制具有濃重的封建色彩，建立在這種社會制度基礎(chǔ)之

上的天皇專制主義政治制度牢固地控制著日本的政治與行政。

二戰(zhàn)后，，日本在美國的間接治理下，依據(jù)《日本國憲法》的精神，日本對原有的戰(zhàn)前官僚制進(jìn)行了改革，并于1947年公布《國家公務(wù)員法》，這標(biāo)志著日本戰(zhàn)后的現(xiàn)代官僚制的正式建立。戰(zhàn)后日本官僚制的建立主要是以美國的公務(wù)員制度為藍(lán)本，但由于日本國實(shí)行“議會內(nèi)閣制”，因而戰(zhàn)后日本官僚制具有自己的特點(diǎn)：

第一、官僚是國民的公仆�！耙磺泄珓�(wù)員都是為全體服務(wù)”，這是憲法所確認(rèn)的公務(wù)員制度的原則。（憲法第15條）。根據(jù)這項(xiàng)原則，公務(wù)員在履行職務(wù)時，就必須以“國民的全體意志”為依據(jù)。就是說，戰(zhàn)后日本的官僚從戰(zhàn)前天皇的官吏轉(zhuǎn)為戰(zhàn)后國民的公仆。因?yàn)閼?zhàn)前在明治憲法中寫著“官吏對天皇陛下及天皇陛下的政府要忠順勤勉，??要全力盡職”。

第二、官僚在執(zhí)行公務(wù)中，必須保持“政治上的中立”。這一原則是根據(jù)國際上的觀禮確定的，在日本《國家公務(wù)員法》及《人事院規(guī)則》中都有所規(guī)定。主要是為了是公務(wù)員“保持政治上的中立”，對公務(wù)員的政治活動作了某些限制性規(guī)定。

第三、官僚在任職方面，實(shí)行“機(jī)會均等”的原則。在《國家公務(wù)員法》中規(guī)定“一般公務(wù)員和特殊公務(wù)員”之分，一般公務(wù)員通常是經(jīng)過考試選任，特殊公務(wù)員是通過選舉以得票多少的多寡決定的。在日本現(xiàn)實(shí)的條件下，“機(jī)會均等”原則是體現(xiàn)不出來的。

二、戰(zhàn)后日本官僚制對政治經(jīng)濟(jì)的影響

戰(zhàn)后日本對對官僚制了改革，引進(jìn)了西方國家的公務(wù)員制度，雖然這種改革不能完全的徹底，但是這種區(qū)別于戰(zhàn)前的官僚制的新型官僚體制畢竟使日本的官僚制度走上了現(xiàn)代化的道路，并且對戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。綜觀戰(zhàn)后日本官僚制40年代中至80年代末這段時間在政治經(jīng)濟(jì)方面的運(yùn)作，戰(zhàn)后日本官僚制主要在政策制訂、與政黨的互動、“鐵三角”關(guān)系、政府主導(dǎo)型經(jīng)

濟(jì)等四個方面發(fā)揮了重要影響和作用。

1.官僚與政策制訂。日本學(xué)者松村岐夫認(rèn)為，日本的政治過程實(shí)際上主要有兩個力量起作用，一是由自民黨和官僚組成的“統(tǒng)治者”。二是以在野黨為核心的“批判者”。[3]（P190）而在由自民黨和官僚組成的“統(tǒng)治者”內(nèi)部，無論是在官僚主導(dǎo)時期，還是在政黨主導(dǎo)時期，官僚都是政策的具體制定者，在政策制定過程中起了十分重要的作用。主要表現(xiàn)為：（1）由官僚策定的內(nèi)閣案通過率高。戰(zhàn)后日本雖然實(shí)行了“議會內(nèi)閣制”，國會成為政策形成的中心，但是，在實(shí)際政治過程中，真正主導(dǎo)日本政策決定的不是國會而是行政系統(tǒng)。據(jù)統(tǒng)計，在戰(zhàn)后日本在占領(lǐng)改革時期，由國會議員動意的法案通過率在70％以上，而由官僚策定的內(nèi)閣案的通過率高達(dá)91.1％。1955年自民黨成立后，國會議員動意的法案大幅降至75％左右。從1965年到1970年的五年時間里，國會通過的法案有674件，其中90.4％是政府立法，由議員提出的法案僅占9.6％。[4]（2）政治家集團(tuán)對官僚的依賴。日本政治家集團(tuán)（總理大臣，各省大臣）控制內(nèi)閣，居行使國家權(quán)力的首位，但是實(shí)際掌握各省廳實(shí)權(quán)的不是政務(wù)官，而是官僚出身的事務(wù)官。各省大臣，多數(shù)不是分工主管部門的內(nèi)行，他們行使統(tǒng)治權(quán)力，基本上靠下屬的文官職員。政務(wù)官決策時需要事務(wù)官提供具體事實(shí)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)作為依據(jù)。又因?yàn)槿毡緝?nèi)閣經(jīng)常變動，作為政治家的大臣和政務(wù)官次官們在每次變動中，都要隨內(nèi)閣的更迭而改變他們的地位，因而在工作上缺少長期的穩(wěn)定性。這也使得官僚在政策制定過程中的作用大為凸顯。總之，在日本現(xiàn)行的議會內(nèi)閣制和現(xiàn)代公務(wù)員制度下，官僚在政策制定中起實(shí)際作用，日本的政治過程實(shí)際上是行政主導(dǎo)的政治過程。[5]（P261）

2.官僚和政黨的相互依存和相互滲透。在戰(zhàn)后日本政治生活中，政黨和官僚一直是兩個重要的主導(dǎo)力量，也是政治決策的主體。政黨的主導(dǎo)地位，基于戰(zhàn)后新政治體制的確立而形成的；而官僚的主導(dǎo)地位則基于自 治維新以來日本經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展的傳統(tǒng)以及戰(zhàn)后日本變革和發(fā)展的先是需要而確立�？梢哉f，

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