本文關(guān)鍵詞：國(guó)外后新公共管理運(yùn)動(dòng)與我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

國(guó)外后新公共管理運(yùn)動(dòng)與我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新研；王會(huì)金；（南京審計(jì)學(xué)院211815）；【摘要】文章首先從新公共管理運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展出發(fā)，研究；【關(guān)鍵詞】后新公共管理運(yùn)動(dòng)政府績(jī)效審計(jì)協(xié)同治理審；一、引言；，“還有另最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織1977年的《利馬；，即績(jī)效審計(jì)；審計(jì)已成為世界政府審計(jì)的一種潮流和發(fā)展方向（戚振；①政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)實(shí)踐的豐富多樣，審計(jì)范圍涵蓋

國(guó)外后新公共管理運(yùn)動(dòng)與我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新研究*

王會(huì)金

（南京審計(jì)學(xué)院211815）

【摘要】文章首先從新公共管理運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展出發(fā)，研究了政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)因。然后，文章考察了西方的最新公共管理改革理論和實(shí)踐，評(píng)析了后新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心價(jià)值和理念，以探討其對(duì)開(kāi)展我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的啟示。在此基礎(chǔ)上，文章從政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵、績(jī)效審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容、政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展方式和政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果公開(kāi)等角度，對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)創(chuàng)新提出了政策建議。

【關(guān)鍵詞】后新公共管理運(yùn)動(dòng)政府績(jī)效審計(jì)協(xié)同治理審計(jì)創(chuàng)新

一、引言

，“還有另最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織1977年的《利馬宣言》指出，最高審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展除財(cái)務(wù)審計(jì)之外

，即績(jī)效審計(jì)。現(xiàn)時(shí)期，績(jī)效一種類(lèi)型的審計(jì)，即對(duì)政府工作的績(jī)效、效果、經(jīng)濟(jì)性和效率進(jìn)行的審計(jì)”

審計(jì)已成為世界政府審計(jì)的一種潮流和發(fā)展方向（戚振東和吳清華，2008），也逐漸受到我國(guó)政府審計(jì)機(jī)

①政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)實(shí)踐的豐富多樣，審計(jì)范圍涵蓋政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)資金以及環(huán)境污染防治等關(guān)的重視。

各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金；審計(jì)對(duì)象涵蓋行政事業(yè)單位、重大工程建設(shè)項(xiàng)目等；但也存在各地政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展尚不均衡，規(guī)范性有待于提高（傅平南，2013；曹忻，2013）等問(wèn)題，其難點(diǎn)在于如何確定績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和發(fā)展模式、設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)，促進(jìn)績(jī)效審計(jì)發(fā)揮作用等方面。

縱觀(guān)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)，相關(guān)研究集中在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、發(fā)展模式、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)介紹等方面，過(guò)多強(qiáng)調(diào)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的區(qū)別與界限，導(dǎo)致更多地從微觀(guān)項(xiàng)目和操作層次理解政府績(jī)效審計(jì)，甚至機(jī)械地以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性評(píng)價(jià)操作績(jī)效審計(jì)。究其原因，現(xiàn)有理論未能從公共管理改革的宏觀(guān)背景下理解政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展，從而導(dǎo)致對(duì)政府績(jī)效審計(jì)含義、政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)展乏力的根本原因等理論以及績(jī)效審計(jì)如何發(fā)揮作用等操作問(wèn)題的認(rèn)識(shí)有待于深入，限制了績(jī)效審計(jì)理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用。通過(guò)探究政府績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)內(nèi)涵，厘清對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，系統(tǒng)把握政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和發(fā)展創(chuàng)新，以有效地推動(dòng)績(jī)效審計(jì)發(fā)展，成為政府績(jī)效審計(jì)研究的前沿領(lǐng)域。政府績(jī)效審計(jì)是由于新公共管理運(yùn)動(dòng)引發(fā)對(duì)公共部門(mén)治理新期望所帶來(lái)的審計(jì)“風(fēng)暴”（explosion）的一個(gè)組成部分（Power，2000），是西方國(guó)家新公共管理改革的必然發(fā)展趨勢(shì)和法定要求（王會(huì)金和戚振東，2013）�；诖耍疚脑噲D在國(guó)家和社會(huì)公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展的宏觀(guān)背景下，探討政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)及直接動(dòng)因，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)分析當(dāng)代西方國(guó)家公共管理改革的最新進(jìn)展，探討其對(duì)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的影響，從而提出我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新的思考。

二、新公共管理運(yùn)動(dòng)與政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得公共財(cái)政收入銳減，而政府管理職能擴(kuò)張帶來(lái)龐大的

，江蘇省“333高層次人才培養(yǎng)工程”科研項(xiàng)目的資助。本文受到江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程二期項(xiàng)目“現(xiàn)代審計(jì)科學(xué)”

�！秾徲�(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》要①如2003年《審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出要開(kāi)展效益審計(jì)

求全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，并明確要求到2012年每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。*

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政府規(guī)模，由此導(dǎo)致財(cái)政支出擴(kuò)大、官僚主義和效率低下等矛盾日益突出。同時(shí)，企業(yè)管理技術(shù)革新所帶來(lái)的管理效率提升，為公共部門(mén)解決管理問(wèn)題帶來(lái)示范效應(yīng)。以英國(guó)為典型代表的西方福利國(guó)家，為改進(jìn)公共部門(mén)和公共管理進(jìn)行了一系列改革，這些改革政策措施和實(shí)踐形式多樣，但都具有同一改革方向，可以歸納為新公共管理運(yùn)動(dòng)（Hood，1991、1996；Pollittetal．，1999）。

Hood（1991）認(rèn)為，新公共管理運(yùn)動(dòng)是在公共部門(mén)中實(shí)行商業(yè)化管理模式，是在職業(yè)化管理思想下產(chǎn)生的一系列管理改革。從其產(chǎn)生的外部環(huán)境來(lái)看，包括政府所受到的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政壓力、社會(huì)公眾對(duì)政府信任態(tài)度的轉(zhuǎn)變和越來(lái)越多的批評(píng)、里根經(jīng)濟(jì)學(xué)和撒切爾主義（ＲeganomicsandThatcherism）對(duì)政治的重新審視、私人部門(mén)管理經(jīng)驗(yàn)的傳播、國(guó)際財(cái)務(wù)組織如世界貨幣組織（IMF）和世界銀行（WorldBank）等的鼓吹和倡導(dǎo)、世界資本市場(chǎng)形成與發(fā)展等迫使大多數(shù)國(guó)家重塑（reshape）政府以滿(mǎn)足全球化經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的要求。新公共管理主要內(nèi)容包括公共官僚體系內(nèi)部實(shí)現(xiàn)分權(quán)化管理，強(qiáng)化預(yù)算管理，提高預(yù)算透明程度；圍繞業(yè)務(wù)流程將傳統(tǒng)正式的、層級(jí)森嚴(yán)的官僚體系重組為扁平化、柔性的和更為負(fù)責(zé)任的組織結(jié)構(gòu)；注重引入私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，以更加商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的模式重塑政府的管理、報(bào)告、會(huì)計(jì)等（Pollitt，1993；Greer，1994；DunleavyandHood，1994）。公共事務(wù)管理中實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向（output－orientation）管理，強(qiáng)調(diào)公共管理或公共服務(wù)的市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，包括在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間引入市場(chǎng)和準(zhǔn)市場(chǎng)（marketandquasi－markettypemechanism）機(jī)制，推行競(jìng)爭(zhēng)，并確信這些能夠促進(jìn)降低成本和提高責(zé)任性。這些措施包括外包（contractingout）、內(nèi)部市場(chǎng)（internalmarkets）、使用購(gòu)買(mǎi)憑證而非直接公共資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（Vouchers）和收費(fèi)等。

從新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)因看，績(jī)效提升是公共管理改革的核心導(dǎo)向性目標(biāo)。以英國(guó)為例。1968年英國(guó)富爾頓委員會(huì)（FultonCommittee）提交的調(diào)查報(bào)告是英國(guó)公共管理發(fā)展歷史上的一個(gè)標(biāo)志性事件，報(bào)告提出了公共管理中文官結(jié)構(gòu)、招募和管理等改革理念。上世紀(jì)70年代，英國(guó)政府宣稱(chēng)改善公共管理和績(jī)效，開(kāi)始實(shí)行公共管理革命性變革的績(jī)效戰(zhàn)略（MetcalfeandＲichards，1992）。這一計(jì)劃的主要貢獻(xiàn)包括在環(huán)境部（DepartmentofEnvironment，DoE）引入部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)（ManagementInformationSys-temsforMinisters，MINIS）和財(cái)務(wù)管理法案（FinancialManagementInitiative，F(xiàn)MI）（Flynn，2007）。部長(zhǎng)信息系統(tǒng)（MINIS）使得環(huán)境部?jī)?nèi)部能夠建立任務(wù)和目標(biāo)管理以及管理為完成任務(wù)和目標(biāo)相關(guān)的成本。財(cái)務(wù)管理改革方案（FMI）則主要包括：明確和量化考核指標(biāo)，改革行政管理體制，分解職能，劃分責(zé)任和成本中心等（CabinetOffice，1982）。這些改革措施的制定和實(shí)施，強(qiáng)化了部門(mén)的經(jīng)濟(jì)責(zé)

，，正式任，為英國(guó)審計(jì)署開(kāi)展客觀(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了條件，1983年通過(guò)的《國(guó)家審計(jì)法》

授權(quán)英國(guó)國(guó)家審計(jì)署開(kāi)展政府績(jī)效（貨幣價(jià)值）審計(jì)。因此，經(jīng)驗(yàn)地看，政府績(jī)效審計(jì)本身就是新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物（Pollitt，2003）。

政府績(jī)效審計(jì)回答如下問(wèn)題：程序是否被以預(yù)期的經(jīng)濟(jì)性、效率性和環(huán)境影響性運(yùn)行？是否有方法評(píng)估程序效果？政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容即是新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要關(guān)注點(diǎn)，這體現(xiàn)在政府績(jī)效審計(jì)也關(guān)注新公共管理運(yùn)動(dòng)所提倡的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的改革目標(biāo)。因此，從政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生動(dòng)因來(lái)看，西方福利國(guó)家所面臨的公共管理困境及由此產(chǎn)生的績(jī)效管理需求，是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的社會(huì)動(dòng)因，而新公共管理運(yùn)動(dòng)的績(jī)效改革政策及其制度需求則是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的直接動(dòng)因。如Olsonetal．（1998）認(rèn)為，政府績(jī)效審計(jì)是作為一種新公共管理運(yùn)動(dòng)改革的內(nèi)容出現(xiàn)的。隨后，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展帶動(dòng)和影響下，政府績(jī)效審計(jì)在西方國(guó)家得到快速發(fā)展（雷達(dá)，2004）。

自從其產(chǎn)生之后，英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)的概念被國(guó)際社會(huì)廣泛接受，許多國(guó)家在新公共管理運(yùn)動(dòng)的理念下實(shí)施了眾多改革（BovairdandLoffler，2003）。然而，新公共管理運(yùn)動(dòng)本質(zhì)是一種市場(chǎng)教條主義（marketdoctrine，F(xiàn)rederichson，1996），強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府瘦身，采取更為有效率性和效果性的管理程序和措施，較好地提供服務(wù)，以追求公共管理效率。社會(huì)個(gè)體利益多樣化、公共行政的價(jià)值追求、公共部門(mén)之間的合作需求、管理主體多元化發(fā)展等都導(dǎo)致新公共管理運(yùn)動(dòng)近年來(lái)受到越來(lái)越多的批評(píng)，如Duvleavyetal．（2005）認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)的分權(quán)（disaggregation）、競(jìng)爭(zhēng)（competition）、激勵(lì)（incentivization）等三個(gè)核心主題題帶來(lái)了政策災(zāi)難。對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的批評(píng)還有，認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)從其理論上更加82

關(guān)注結(jié)果（Hunhes，1998；Stranthern，2000），沒(méi)有關(guān)注公共服務(wù)的提供過(guò)程（Thatcher，1995），忽視了更為廣闊意義上的政府管理、政治、社會(huì)文化環(huán)境（OsborneandPlastrik，2000）。理論和實(shí)務(wù)界開(kāi)始關(guān)注新公共管理運(yùn)動(dòng)的缺陷，探討可能的改進(jìn)措施（Lapsley，2009；Duvleavyetal．，2005；DunnandMiller2007；Osborne2006；Stoker，2006）。

三、后新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論與實(shí)踐

進(jìn)入21世紀(jì)初，整體政府、新公共服務(wù)等諸多反思新公共管理的理論紛紛出現(xiàn)，以至于有學(xué)者認(rèn)為新公共管理已逐漸被后新公共管理所取代（唐興霖和尹文嘉，2011）。

（一）后新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論觀(guān)點(diǎn)與實(shí)踐

后新公共管理運(yùn)動(dòng)主要代表理論與實(shí)踐包括數(shù)字時(shí)代治理（Digital－EraGovernance，Dunleavyetal．，2005）、公共價(jià)值管理（PublicValueManagement，Stoker，2006）、新韋伯主義（Neo－WeberianState，Po-llittandBouckaert，2004；DunnandMiller，2007）和新公共治理（NewPublicGovernance，Osborne，2006）等。

KlievinkandJanssen（2009）探討了協(xié)同政府的實(shí)現(xiàn)。協(xié)同政府（joined－upgovernment）指的是程序、政策或機(jī)構(gòu)的組織安排的一致性能夠使得程序、政策和機(jī)構(gòu)之間相互合作（Perri6，2004）為了保證協(xié)同政府服務(wù)的提供，政府必須處理憲法、法律和司法系統(tǒng)規(guī)定下的碎片化政府的局限性（SchollandKlishcewski，2007）。

Dunleavyetal．（2005）認(rèn)為，數(shù)字時(shí)代治理是在重塑（Ｒeintegration）、需求為基礎(chǔ)的整體主義（Need－basedHolism）和數(shù)字化發(fā)展（Digitizationchanges）等三個(gè)主題下探索的公共管理改革。協(xié)同治理（Joined－upgovernance，JUG）是英國(guó)政府重塑的一個(gè)重要組成部分，需求為基礎(chǔ)的整體主義更加傾向于以公民為導(dǎo)向、服務(wù)為導(dǎo)向和需求為導(dǎo)向的公共組織（PollittandBouckaert，2011）。數(shù)字時(shí)代是與互聯(lián)網(wǎng)、社會(huì)媒體、電子郵件以及其他在線(xiàn)公共部門(mén)服務(wù)相聯(lián)系，在研究中時(shí)常以電子政府為名稱(chēng)（e－government）。

Stoker（2006）將后新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐稱(chēng)為公共價(jià)值管理，定義為在網(wǎng)絡(luò)治理和核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的網(wǎng)絡(luò)。與新公共管理運(yùn)動(dòng)相比，公共價(jià)值管理并不局限于政治，而被認(rèn)為是整個(gè)管理調(diào)整。公共價(jià)值管理宣稱(chēng)利益相關(guān)者和政府官員之間存在的相互溝通和交流能夠增加公共服務(wù)的公共價(jià)值。公共價(jià)值管理將焦點(diǎn)放在顧客和承包商之間的長(zhǎng)期關(guān)系而非僅僅關(guān)注契約（AldridgeandStoker，2002）。管理者認(rèn)識(shí)到，只有建立在持續(xù)改進(jìn)基礎(chǔ)上，才能使得系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)（Moore，2005）。

Osborne（2006）認(rèn)為，新公共管理是傳統(tǒng)公共管理到新公共治理的過(guò)渡階段。新公共治理認(rèn)為，國(guó)家是多元主義的，包括國(guó)家治理服務(wù)由多元參與主體提供、政策制定是充滿(mǎn)多樣化的過(guò)程，公共治理更多地強(qiáng)調(diào)組織間的相互關(guān)系（inter－organisationalrelationship），強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提供過(guò)程和社會(huì)產(chǎn)出（outcomes）而不是傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供的投入和產(chǎn)出（outputs）。

（二）后新公共管理運(yùn)動(dòng)理論與實(shí)踐的評(píng)述

盡管后新公共管理運(yùn)動(dòng)是否為新公共管理運(yùn)動(dòng)終結(jié)，是對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的替代還是對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的補(bǔ)充等問(wèn)題，現(xiàn)時(shí)期的理論仍然存有異議（如Vries，2010；Christensen，2012）。從其理論和實(shí)踐來(lái)看，后新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)如下核心價(jià)值和理念：

1．強(qiáng)調(diào)了中央政府的適度集權(quán)。新公共管理運(yùn)動(dòng)以市場(chǎng)化、責(zé)任化為導(dǎo)向的分權(quán)改革，帶來(lái)了政府機(jī)構(gòu)管理效率提升的同時(shí)，也帶來(lái)部門(mén)分立引起的部門(mén)之間協(xié)調(diào)性差、公共組織責(zé)任缺失等管理低效率問(wèn)題。后新公共管理運(yùn)動(dòng)主張中央政府的適度集權(quán)，延緩新公共管理改革的分權(quán)化趨勢(shì)，通過(guò)中央對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的更多控制，統(tǒng)一決策，強(qiáng)化中央政治層的政治處理能力，協(xié)調(diào)公共部門(mén)、私人部門(mén)、社會(huì)等不同組織，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理的整體調(diào)度。

2．后新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)了多元化治理。后新公共管理運(yùn)動(dòng)不同的理論和實(shí)踐觀(guān)點(diǎn)下，都指出后新公共管理運(yùn)動(dòng)關(guān)注公共服務(wù)的價(jià)值、重新定位中央政府的職責(zé)作用、較多地將公司治理原則應(yīng)用在國(guó)家部門(mén)管理之中等三個(gè)重要的內(nèi)容。

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3．后新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)治理信息共享。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署2001年提交的一個(gè)報(bào)告中明確指出，協(xié)同政府是指將一些公共和私人組織聯(lián)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)跨越部門(mén)邊界的合作以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，信息共享是實(shí)現(xiàn)協(xié)同政府的必然前提。后新公共管理改革倡導(dǎo)通過(guò)樹(shù)立牢固的信息共享理念和創(chuàng)建有效的信息溝通渠道等兩種途徑使信息資源從有限開(kāi)放到充分共享（曾保根，2010）。

4．后新公共管理運(yùn)動(dòng)重視軟實(shí)力的作用。后新公共管理改革更加注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價(jià)值觀(guān)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、信任、合作等，重視在公共部門(mén)重建“公共道德”和凝聚性文化（ChristensenandGreid，2006）。如新公共治理理論強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)穩(wěn)定的組織間關(guān)系，信任和關(guān)系契約（relationalcontracts）被認(rèn)為是核心的治理機(jī)制（Bovaird，2006）。

5．后新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)了協(xié)同治理。協(xié)同治理是現(xiàn)時(shí)期國(guó)家治理的一個(gè)重要特征，強(qiáng)調(diào)了作為國(guó)家治理重要參與主體的政府在國(guó)家治理活動(dòng)中的整體性和效率（王會(huì)金和戚振東，2013）。整體政府中相當(dāng)重要的一點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)打破傳統(tǒng)的組織界限（ChristensenandGreid，2006），后新公共管理運(yùn)動(dòng)某種程度上即是對(duì)傳統(tǒng)新公共管理運(yùn)動(dòng)下對(duì)政府公共管理行為碎片化趨向的一種克服，強(qiáng)調(diào)了整體性和協(xié)調(diào)性。Os-borne（2006）認(rèn)為，新公共治理相對(duì)于新公共管理運(yùn)動(dòng)是一個(gè)更加強(qiáng)調(diào)整體主義的理論，從一個(gè)更加綜合的整體的角度來(lái)理解公共服務(wù)的提供。

政府審計(jì)是國(guó)家政治制度的重要安排之一，通過(guò)設(shè)立政府審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治。隨著國(guó)家治理，特別是公共管理的實(shí)踐與理論的發(fā)展，政府審計(jì)也不斷發(fā)展。政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展也必然被打上公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展的烙印，這體現(xiàn)在近年來(lái)西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展都呈現(xiàn)出對(duì)傳統(tǒng)“3E”績(jī)效審計(jì)的不同揚(yáng)棄。如美國(guó)審計(jì)署（GAO）2011年版的政府審計(jì)準(zhǔn)則指出，績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)具有廣泛性，包括評(píng)估程序效果性、經(jīng)濟(jì)性和效率性；內(nèi)部控制、合規(guī)性（Compliance）和預(yù)測(cè)（prospectiveanalyses）。后新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論和實(shí)踐也為我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新研究，提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

四、后新公共管理運(yùn)動(dòng)視角的我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新

從國(guó)內(nèi)來(lái)看，一般認(rèn)為我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐發(fā)展緩慢，理論上存在審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)確定、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇、審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論可靠性等影響和制約績(jī)效審計(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也還存在績(jī)效審計(jì)對(duì)被審計(jì)單位績(jī)效改善促進(jìn)作用，特別是對(duì)國(guó)家治理改善作用的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)尚顯不足的問(wèn)題，績(jī)效審計(jì)作用更多地是以“合理化建議被采納”等語(yǔ)言加以描述。理論和實(shí)務(wù)界通常的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)滯后于西方國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。如何有效開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理成為當(dāng)前政府審計(jì)發(fā)展亟需解決的重要問(wèn)題之一。

（一）政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)創(chuàng)新

政府審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，國(guó)家的治理目標(biāo)和政府審計(jì)管理體制的制度安排很大程度上影響了政府審計(jì)深度、廣度和力度（尹平和戚振東，2010）。從現(xiàn)實(shí)含義上理解，政府審計(jì)制度安排、政府審計(jì)業(yè)務(wù)類(lèi)型等某種程度上取決于特定國(guó)家的國(guó)家治理目標(biāo)，由此，政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展也應(yīng)當(dāng)在特定國(guó)家治理背景下加以考察。

上世紀(jì)90年代，西方國(guó)家公共管理中的政府績(jī)效管理理念和理論開(kāi)始引進(jìn)我國(guó)，各級(jí)政府開(kāi)展了多種多樣的績(jī)效管理實(shí)踐探索。但是總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理多處于自發(fā)或半自發(fā)狀態(tài)，尚未在國(guó)家層面形成統(tǒng)一的政策和規(guī)章制度（陳慧等，2013；蔡立輝等，2013），公共管理績(jī)效理念未深入人心、績(jī)效管理實(shí)踐發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、科學(xué)化水平不高。而政府績(jī)效審計(jì)在其技術(shù)特性上又是獨(dú)立地對(duì)管理評(píng)價(jià)，這在客觀(guān)上從開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的理念認(rèn)識(shí)、對(duì)政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果接受認(rèn)可程度等多方面制約了

、政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展。政府績(jī)效審計(jì)在各地發(fā)展不平衡更為主要的原因，在于對(duì)政府績(jī)效審計(jì)是以“3E”

“4E”或“5E”等評(píng)價(jià)為內(nèi)容的狹義認(rèn)識(shí)，即績(jī)效審計(jì)更多地是強(qiáng)調(diào)建立經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性評(píng)價(jià)指標(biāo)，選擇績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)的程式化操作。

實(shí)際上，從國(guó)外政府審計(jì)的實(shí)踐來(lái)看，政府審計(jì)存在三種審計(jì)業(yè)務(wù)類(lèi)型，一種是針對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的，以鑒證財(cái)務(wù)報(bào)表的編制是否符合既定基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)審計(jì)，一種是審查有關(guān)活動(dòng)是否符合法律法規(guī)等的遵循84

性審計(jì)（或稱(chēng)合規(guī)性審計(jì)，complianceaudit），一種是開(kāi)展的資源運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)和以促進(jìn)績(jī)效改進(jìn)為目的的績(jī)效審計(jì)。而在我國(guó)，即便是在財(cái)政預(yù)算審計(jì)中，政府審計(jì)仍然開(kāi)展的是一種對(duì)財(cái)政預(yù)算活動(dòng)或預(yù)算支出活動(dòng)的真實(shí)、合規(guī)性審計(jì)，而不是西方國(guó)家意義上的財(cái)務(wù)（報(bào)表）審計(jì)（即對(duì)財(cái)政（務(wù)）報(bào)表發(fā)表是否符合編制基礎(chǔ)和編制原則的意見(jiàn)）。由此，需要在更廣泛的對(duì)象范圍內(nèi)來(lái)理解我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。從根本上說(shuō)，政府績(jī)效審計(jì)作為一種審計(jì)業(yè)務(wù)類(lèi)型，其產(chǎn)生與發(fā)展依賴(lài)于兩個(gè)主要因素，一是通過(guò)績(jī)效審計(jì)改進(jìn)了公共資金配置使用或公共資源管理使用的價(jià)值，另一個(gè)是審計(jì)機(jī)關(guān)在完成前述的職能過(guò)程中體現(xiàn)了政府審計(jì)的專(zhuān)業(yè)價(jià)值或說(shuō)其他政府機(jī)關(guān)不能夠加以替代的價(jià)值。對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)從更高層次的背景下加以理解和認(rèn)識(shí)，并尋求系統(tǒng)改進(jìn)策略。

從我國(guó)國(guó)家治理和公共管理發(fā)展實(shí)踐，特別是政府審計(jì)發(fā)揮職能作用的業(yè)務(wù)實(shí)踐來(lái)看，政府審計(jì)機(jī)關(guān)所獨(dú)立從事的保證程度較高、不以發(fā)表財(cái)務(wù)報(bào)表鑒證意見(jiàn)為主、強(qiáng)調(diào)服務(wù)公共管理和公共資源配置決策等的促進(jìn)國(guó)家治理水平提高，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)治理環(huán)境改善等的政府審計(jì)應(yīng)都屬于政府績(jī)效審計(jì)范疇，我們把這種相對(duì)傳統(tǒng)側(cè)重從微觀(guān)項(xiàng)目角度考察是否屬于績(jī)效審計(jì)的政府績(jī)效審計(jì)觀(guān)稱(chēng)為大政

②在這種觀(guān)點(diǎn)下，政府績(jī)效審計(jì)更多的表現(xiàn)為政府審計(jì)業(yè)務(wù)類(lèi)型群，包括不同的具體審計(jì)府績(jī)效審計(jì)觀(guān)。

業(yè)務(wù)實(shí)踐，具有如下三個(gè)特征的政府審計(jì)業(yè)務(wù)即可以認(rèn)為是政府績(jī)效審計(jì)：審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有促進(jìn)國(guó)家治理改善的績(jī)效性特征；是在對(duì)比分析最佳管理實(shí)踐等基礎(chǔ)上，提供改善國(guó)家治理，特別是公共管理的建議措施；以國(guó)家治理主體、過(guò)程、結(jié)果等系統(tǒng)角度考慮審計(jì)對(duì)象、審計(jì)范圍和審計(jì)建議等。依據(jù)這種政府績(jī)效審計(jì)觀(guān)，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)已開(kāi)展的政府審計(jì)諸多實(shí)踐都可以歸納為政府績(jī)效審計(jì)。

首先，采用有別于合規(guī)性事后審計(jì)的組織方式進(jìn)行的審計(jì)，如汶川災(zāi)后恢復(fù)重建資金的跟蹤審計(jì)，其目的是為了提高資金的使用效益，而非針對(duì)資金使用的認(rèn)定與既定財(cái)政會(huì)計(jì)編制基礎(chǔ)進(jìn)行一致性符合程度判斷，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)更多地采用管理實(shí)務(wù)效率標(biāo)準(zhǔn)，因此是一種績(jī)效審計(jì)。

其次，政府審計(jì)選擇特定項(xiàng)目，針對(duì)權(quán)力運(yùn)行安全、決策信息等改善國(guó)家治理需要的審計(jì)也屬于政府績(jī)效審計(jì)范疇。針對(duì)權(quán)力運(yùn)行安全的審計(jì)是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，審計(jì)判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自于權(quán)力運(yùn)行的安全性、效益性評(píng)價(jià)等開(kāi)放性評(píng)價(jià)或制度或法規(guī)或計(jì)劃，會(huì)計(jì)原則或會(huì)計(jì)準(zhǔn)則作為判斷標(biāo)準(zhǔn)只是占據(jù)很少一部分內(nèi)容，因此屬于政府績(jī)效審計(jì)。

再次，近年來(lái)審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目也屬于政府績(jī)效審計(jì)。專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的目的是提供中央政府相對(duì)可靠的決策信息。審計(jì)機(jī)關(guān)在信息收集過(guò)程中強(qiáng)調(diào)了信息真實(shí)性，因此提供的不僅僅是可靠性信息，也包括經(jīng)過(guò)自主加工的評(píng)價(jià)信息，審計(jì)機(jī)關(guān)扮演了鑒證評(píng)價(jià)和自主提供信息兩種角色，因此也是一種廣義上的政府績(jī)效審計(jì)。

新公共管理運(yùn)動(dòng)或后新公共管理運(yùn)動(dòng)，更多的是對(duì)諸多豐富多樣的公共管理改革理論和實(shí)踐的歸納概括，同樣，政府績(jī)效審計(jì)也更多的是對(duì)政府審計(jì)業(yè)務(wù)類(lèi)型的歸納概括。隨著國(guó)家治理實(shí)踐和理論的發(fā)展，政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵、外延都在不斷地發(fā)生變化和發(fā)展。因此，從我國(guó)政府審計(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展來(lái)看，除傳統(tǒng)意義上的政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目實(shí)踐外，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐已有基于組織方式、基于項(xiàng)目選擇和基于審計(jì)內(nèi)容的三種績(jī)效審計(jì)創(chuàng)新，我國(guó)未來(lái)的政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)這些實(shí)踐加以理論研究和規(guī)范指導(dǎo)。

（二）政府績(jī)效審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容創(chuàng)新

國(guó)內(nèi)理論研究和實(shí)踐，無(wú)論是主張延伸性和獨(dú)立性政府績(jī)效審計(jì)模式，多將設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作為政府審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要工作內(nèi)容，并多從被審計(jì)單位資源運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性角度，以“投入－管理－產(chǎn)出”的系統(tǒng)模型為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)，也有主張加入公平性、環(huán)境性等評(píng)價(jià)內(nèi)容。

：“3E”是建立在分權(quán)從西方國(guó)家后新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐來(lái)看，這種“3E”績(jī)效評(píng)價(jià)的問(wèn)題在于

這里所謂的大政府績(jī)效審計(jì)觀(guān)僅僅是為區(qū)別國(guó)內(nèi)將政府績(jī)效審計(jì)狹義理解為開(kāi)展“3E”的觀(guān)點(diǎn)，與西方國(guó)家的政府績(jī)效審計(jì)含義并無(wú)不同。②

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