摘　要：經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可回避的兩種地理分區(qū)現(xiàn)象，兩者之間往往并不具有同一性，從而產(chǎn)生磨擦并影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾的集中體現(xiàn)，它對宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有嚴(yán)重的消極影響。要解決這個(gè)矛盾，必須謀求地方政府職能創(chuàng)新，并在區(qū)域行政的組織架構(gòu)中進(jìn)行創(chuàng)新性選擇。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì) 政府職能 組織架構(gòu) 創(chuàng)新

當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化與經(jīng)濟(jì)區(qū)域化這兩種看似矛盾的現(xiàn)象在同時(shí)并存發(fā)展。事實(shí)上，這兩種現(xiàn)象都屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的自然趨勢，兩者強(qiáng)調(diào)的重心不同而已。經(jīng)濟(jì)全球化，相對來說側(cè)重于資本、商品與技術(shù)的全球性流動，是經(jīng)濟(jì)在交換和消費(fèi)領(lǐng)域的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)區(qū)域化，則側(cè)重于原材料、生產(chǎn)基地、市場的地區(qū)性色彩，是經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)和分配領(lǐng)域的表現(xiàn)。而之所以這兩種看似矛盾的現(xiàn)象能夠同時(shí)發(fā)生，我認(rèn)為這源于經(jīng)濟(jì)中的驅(qū)動力的分野。驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要有兩種力量，一種是市場的自發(fā)力量，主要源于資本的擴(kuò)張沖動。另一種是政府的制約力量，主要源于權(quán)力對資源的控制與支配沖動。由此，市場自發(fā)的力量和政府制約的力量在驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可能起著同向的作用，可能起著相異的作用，所以在超出政府管制范疇之后，這兩種力量就會互相磨擦，于此就出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的協(xié)調(diào)問題。
一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系兩重性
　　無論是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是政府的管理，區(qū)域都是一個(gè)必要的客觀要素，一定的區(qū)域包含自然環(huán)境、人口、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及各種行動主體。區(qū)域既構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動的場景，又鎖定了行政管理的范圍。
　　在各種區(qū)域的分類之中，經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)是兩種最常見的分類。所謂經(jīng)濟(jì)區(qū)，本文意指根據(jù)經(jīng)濟(jì)要素的自然分布格局、經(jīng)濟(jì)行為的交互便利、消費(fèi)文化與習(xí)慣、市場的內(nèi)在一致性等相區(qū)分和區(qū)隔的地理區(qū)域。也許這不是一個(gè)界定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍睿拇_是一個(gè)內(nèi)涵豐富又相當(dāng)重要的概念。所謂經(jīng)濟(jì)要素的自然分布格局，主要是指原材料分布、生產(chǎn)布局、商品銷售市場的地理地貌、貨幣通用范圍等等，要構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)區(qū)，這些要素都必須具有自然的統(tǒng)一性或同一性。所謂經(jīng)濟(jì)行為的交互便利，主要指在這個(gè)地理區(qū)間人們之間的經(jīng)濟(jì)交往頻繁，并相互視這個(gè)區(qū)間內(nèi)的交易對象為優(yōu)先，在交往中具有良好的自然親和性和對對方的認(rèn)同度，并有支持這種區(qū)間內(nèi)交易的便利基礎(chǔ)設(shè)施等條件。所謂消費(fèi)文化與習(xí)慣，主要是指語言、民族性、宗教、生活習(xí)慣、文化基因與載體等具有相同或相融性。所謂市場內(nèi)在一一致性，主要指相同的交易支付手段、市場基礎(chǔ)條件的相似或相融性、交易標(biāo)準(zhǔn)的相融性等這些市場要素的共通和相融。在國內(nèi)，人們通常所言的東北地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、中原地區(qū)、京津地區(qū)、成渝地區(qū)等說法，既是一種地區(qū)分區(qū)，也在很大程度上具備了經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念內(nèi)涵。
　　行政區(qū)，則主要是指根據(jù)行政管理需要，將主權(quán)國家從橫向分割為若干權(quán)力體系相對完整但相互并不統(tǒng)屬的地理區(qū)間。這種權(quán)力的橫向劃分與權(quán)力的縱向劃分，也即中央與地方、上級與下級的劃分一起，構(gòu)成整個(gè)國家的立體權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。可見，權(quán)力在縱向劃分為多少個(gè)層面，在某個(gè)層面就構(gòu)成一種橫向間互不統(tǒng)屬的行政區(qū)并立結(jié)構(gòu)狀態(tài)，一層一層的并立結(jié)構(gòu)，與行政權(quán)力部門化后一層一層的上下級統(tǒng)屬關(guān)系相結(jié)合，就形成了我國特有的條塊分割的行政管理體系。塊往往是指橫向的行政區(qū)，條則指從上至下、從中央延伸到地方的政府部門。我們的體制要求，塊服從于條，地方服從于中央。由此可見，行政區(qū)分為不同層級，有省級并立的行政區(qū)，有市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級并立的行政區(qū)，無論是哪一個(gè)層級，談到行政區(qū)往往是指一種并立的狀態(tài)，而不是一種統(tǒng)屬的關(guān)系狀態(tài)。當(dāng)然，任何行政區(qū)都屬于一個(gè)更大的行政區(qū)，直至主權(quán)國家，因此行政區(qū)本身會有橫向關(guān)系和縱向關(guān)系，或者更本質(zhì)地說，行政區(qū)橫向關(guān)系的變化可能影響縱向關(guān)系的變化，縱向關(guān)系的變化也會影響橫向關(guān)系的變化。
　　區(qū)分經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)的主要目的是要明確，區(qū)域的劃分，可以有經(jīng)濟(jì)自身邏輯演變形成的地理分區(qū)，也可能是權(quán)力分割或主權(quán)統(tǒng)治需要而人為設(shè)定的地理分區(qū)。因此，通常表現(xiàn)的情況就是，經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍可能大于某個(gè)行政區(qū)，也可能小于某個(gè)行政區(qū)。無論它們之間是否呈現(xiàn)一種合一的狀態(tài)，它們代表的都是兩種完全不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動力量，一種是市場自發(fā)的擴(kuò)張力量，一種是權(quán)力制約的力量。
　　問題恰恰就在于這兩種力量支配之下的地理分區(qū)是否具有同一性或分離性，如果經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)能夠完好地統(tǒng)一起來，則既有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長與發(fā)展，又能夠方便行政管理，提高行政管理的績效。如果兩者不能夠統(tǒng)一，就會出現(xiàn)人為分割經(jīng)濟(jì)區(qū)的問題，由于行政區(qū)的行政力量具有更多的人性因素，所以經(jīng)濟(jì)區(qū)的分割既可能產(chǎn)生最差的結(jié)果，也可能形成競爭的相互促進(jìn)結(jié)果。因此，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，既可能有效促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政管理業(yè)績的提升，又可能將兩者的矛盾以及各自的業(yè)績帶入相互更差的惡性循環(huán)之中。
二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象及其影響
　　經(jīng)濟(jì)區(qū)原本是市場邏輯自然生發(fā)的一個(gè)地理分區(qū)，行政區(qū)是基于行政管理對治權(quán)進(jìn)行分割分化分權(quán)的地理分區(qū)，兩者的形成機(jī)理和內(nèi)在運(yùn)行邏輯是根本不同的。但是，很多專家都認(rèn)為，在中國經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)被行政區(qū)人為分割了，產(chǎn)生了我國特有的“行政區(qū)”經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。早在20世紀(jì)90年代，劉君德等人就比較系統(tǒng)地提出并分析了這一現(xiàn)象，他們認(rèn)為，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)就是由行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”。在我看來，之所以形成行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，有三個(gè)基本原因和條件：
　　第一，行政主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)。無論是我國的歷史傳統(tǒng)還是新中國建立以來的政治管理實(shí)踐，行政力量對社會的宰制和統(tǒng)合能力都是超強(qiáng)的。就政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系而言，這種政治引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)、行政主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的模式也一直是主流的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。事實(shí)上，無論是市場經(jīng)濟(jì)興起之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，還是市場經(jīng)濟(jì)興起之后的東亞模式，行政力量主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是最重要的特點(diǎn)和支撐力量。有學(xué)者說這種統(tǒng)治形式基本可以對應(yīng)于全能政府形態(tài)和威權(quán)政府形態(tài)，在計(jì)劃體制之下是全能型的，在東亞模式或新權(quán)威主義模式下是威權(quán)型的，核心特征仍然是政治力量對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展具有強(qiáng)大的整合能力。
　　第二，行政分權(quán)的延伸效應(yīng)。雖然中國的政府體制是中央集權(quán)體制，但在具體的運(yùn)作模式中，集權(quán)體制存在上下級信息不對稱、事權(quán)分散、監(jiān)管不足等具體困局，因此這種體制不可避免的變通方式，是必要的行政權(quán)力下放。但這種行政分權(quán)并不是政治性分析，不具有憲政制度的保障，因此它僅僅構(gòu)成一種行政承包關(guān)系。問題恰恰在于，沒有憲政制度的保障，也同時(shí)意味著沒有憲政制度的約束，所以不對稱的行政承包事實(shí)上給了地方政府超強(qiáng)的統(tǒng)合權(quán)能。一旦地方政府獲得強(qiáng)大的統(tǒng)治權(quán)限卻又缺乏必要的憲政約束時(shí)，為了達(dá)到政治與行政目的，地方政府必然對地方經(jīng)濟(jì)要全面掌控并按需設(shè)計(jì)，因此自然的經(jīng)濟(jì)區(qū)不可避免地落入人為的行政設(shè)計(jì)與操縱之局。
　　第三，法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)。法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)主要指稱一種政府與社會之間的關(guān)系形態(tài)和社會結(jié)構(gòu)，是指政府統(tǒng)領(lǐng)社會組織，社會組織依附于政府權(quán)能之下的關(guān)系結(jié)構(gòu)。由于行政主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，以及行政分權(quán)缺乏必要的憲政約束，因此在社會結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出公民從屬于政府、社會服從于國家的關(guān)系形態(tài)。法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)既方便政府管理社會，又的確增強(qiáng)了社會的穩(wěn)定性和政治的有序性1。因?yàn)檫@種統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系具有社會結(jié)構(gòu)的意義，因此政府對經(jīng)濟(jì)的操控、行政區(qū)對經(jīng)濟(jì)區(qū)的分割就成為必然的現(xiàn)象。
　　行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，就是我們長久以來所說的地方主義或地方自主性，它主要指一國范圍內(nèi)各地方政府為了本地的利益源進(jìn)入本地市場或限制本地資源流向外地的行為。有專家認(rèn)為，20世紀(jì)80年代中期，地方主義主要表現(xiàn)為限制本地的一些特色產(chǎn)品、主要是基礎(chǔ)原材料流到外地；20世紀(jì)90年代，除產(chǎn)品與服務(wù)市場以外，勞動力市場、資本市場包括產(chǎn)權(quán)市場也都存在大量的市場分割現(xiàn)象。地方主義主要要形式也從一些明顯的“硬性”分割形式，如全面禁止或限制性地禁止進(jìn)入或流出，發(fā)展到“軟”“硬”兼施，一些隱蔽的“軟”形式如技術(shù)壁壘等開始大量出現(xiàn)。當(dāng)前，地方主義幾乎滲透到市場體系的各個(gè)組成部分，整個(gè)市場或區(qū)域經(jīng)濟(jì)被“切塊、切絲、切末”，市場體系建設(shè)零落不全。
　　必須看到，這種地方主義或行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的各自為陣會帶來嚴(yán)重后果：
　　第一，導(dǎo)致“蜂窩狀”的宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。如同蜜蜂的蜂窩一樣，這種“蜂窩狀”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從表現(xiàn)看是一個(gè)有機(jī)整體，但實(shí)際上是被分割成為許多的經(jīng)濟(jì)單元，每個(gè)經(jīng)濟(jì)單元似乎又是一個(gè)相對完整的經(jīng)濟(jì)體系，擁有自己的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的國家宏觀經(jīng)濟(jì)因此是被掏空的2。這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)干擾了宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡，會嚴(yán)重制約中央宏觀調(diào)控的能力，扭曲經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，使市場信號失真，市場空間逐漸狹窄，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的功能逐漸喪失，進(jìn)而降低社會效率。就地方政府而言，通過地方保護(hù)、市場封鎖、重復(fù)建設(shè)等形成這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也會縮小市場范圍，喪失與外界經(jīng)濟(jì)的廣泛聯(lián)系，造成地方經(jīng)濟(jì)的飲鴆止渴和誤入歧途3。
　　第二，導(dǎo)致“囚徒困境”和“破壞性”競爭局面。比如為了增加本地經(jīng)濟(jì)機(jī)會或由于擔(dān)心本地稅源流失，地方政府可能選擇降低吸引外來資源的條件，而這一行為預(yù)期也可能導(dǎo)致其他地方政府降低條件，如此就形成了吸引外來資源的“囚徒困境”。此外，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力之下，地方的生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)、公益事業(yè)等等的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)被競相降低甚至廢棄，這種破壞性效應(yīng)被卡姆伯蘭德稱為“破壞性地方競爭”。
　　第三，導(dǎo)致 “掠奪型”政府行為。有學(xué)者通過實(shí)證研究證明，一些地方政府基本上不創(chuàng)造稅源，為了維護(hù)政府日常開支，通過各種手段增加稅費(fèi)，對當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)進(jìn)行剩余掠奪，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展失去根基。4可見，在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)格局下，政府的能力不足決定其保守取向，由此產(chǎn)生“掠奪型”政府行為。這種行為會嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政黨形象，破壞地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。
　　第四，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距的“鎖定”與擴(kuò)大。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的封閉結(jié)構(gòu)關(guān)系中，如果競爭行為缺乏有效的合作機(jī)制和必要的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，只有競爭沒有合作，或者合而不作，就會產(chǎn)生馬太效應(yīng)，導(dǎo)致強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者愈弱的結(jié)果，出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡的鎖定甚至是擴(kuò)大現(xiàn)象。
三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的政府職能創(chuàng)新
　　既然政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，因此要破除行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的困境，還必須從政府自身找到鑰匙。政府職能從不同角度可以得出不同的結(jié)論。按市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色而論，政府的主要職能是提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、解決與調(diào)整團(tuán)體沖突、維持競爭、保護(hù)自然資源、為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。5按國家的會議和文件精神， 市場經(jīng)濟(jì)條件下政府必須全面、正確地履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四大職能。而從行為模式來講，政府的職能則在于統(tǒng)治、維持、平衡、服務(wù)四個(gè)方面。所謂統(tǒng)治，主要從政治角度說明政府是為統(tǒng)治者服務(wù)的機(jī)器，具有明確的意識形態(tài)指向。所謂維持，是指政府必須提取社會資源，管制社會秩序。所謂平衡是指政府要做到資源配置的合理和均衡，制度供給與消費(fèi)的均衡。所謂服務(wù)，是指政府要以為主權(quán)者服務(wù)的姿態(tài)，為人民和社會提供公共物品。
　　從經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的矛盾現(xiàn)狀而言，政府要走出行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的困境，必須在政府職能上有所作為，不斷調(diào)整和創(chuàng)新。
　　第一，實(shí)現(xiàn)政府職能的核心化、公共化和社會化。政府職能是一個(gè)系統(tǒng)，要提高政府的核心能力和區(qū)分政府的核心職能，把好鋼用在刀刃上。要體現(xiàn)公共化和社會化導(dǎo)向，貫徹政府為人民和社會服務(wù)的根本宗旨。這是政府職能創(chuàng)新的根本指導(dǎo)原則。
　　第二，強(qiáng)化政府的合作能力。要弱化“行政區(qū)”概念，強(qiáng)化“經(jīng)濟(jì)區(qū)”概念，要以經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展為統(tǒng)籌，整合區(qū)內(nèi)資源，打破行政地域界限，形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的共同市場。要通過對地區(qū)國企產(chǎn)權(quán)主體的確定、現(xiàn)行的行政關(guān)系和地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及區(qū)域性的金融體系、財(cái)稅體系、資本市場、信用體系和法律體系的建立，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的利益協(xié)同系統(tǒng)，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的制度環(huán)境6，繼而利用區(qū)域制度創(chuàng)新吸引資本、技術(shù)、勞動力等流動要素來促進(jìn)地區(qū)增長。
　　第三，加強(qiáng)政府的監(jiān)管職能。監(jiān)管職能是平衡職能和維持職能中重要的構(gòu)成板塊。監(jiān)管缺失是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)惡性競爭的重要原因。要根據(jù)“有放有收、權(quán)責(zé)對應(yīng)、統(tǒng)分結(jié)合、規(guī)范有序”的分權(quán)原則，建立政府競爭的管制機(jī)制，促進(jìn)地方政府規(guī)范競爭。在監(jiān)管內(nèi)容上，要包括地方政府能力考核體系、地方官員政績考評體系、區(qū)域市場秩序監(jiān)管體系、政府競爭下的區(qū)域差距測算和預(yù)警體系等等。
　　第四，加強(qiáng)政府的平衡職能。如今的地方政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上具有自主權(quán)，已經(jīng)形成獨(dú)立的地方利益主體。因此，無論就縱向行政關(guān)系還是橫向行政關(guān)系而言，在調(diào)整政府間競爭關(guān)系時(shí)，必須尊重各地方政府的利益基礎(chǔ)和利益空間，在共同發(fā)展的探討必要的利益補(bǔ)償途徑。利益共享機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制的核心要求主要有四點(diǎn)：一是堅(jiān)守互惠互利的基本原則；二是根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件實(shí)行差別原則；三是有明確有效的利益調(diào)節(jié)手段；四是保持共享和補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的穩(wěn)定性7。
　　第五，加強(qiáng)政府的服務(wù)職能。政府作為國家機(jī)器代表，其功能不在于宰制社會，而是服務(wù)于社會發(fā)展本身。要按照構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，完成政府職能的轉(zhuǎn)變，重新定位政府角色，厘清政企關(guān)系、政社關(guān)系，明確政府行為的重點(diǎn)。要禁絕政府的“掠奪之手”，限制政府的“管制之手”，增強(qiáng)政府的“扶助之手”。要完善就業(yè)服務(wù)體系和社會保障體系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育衛(wèi)生文體等社會事業(yè)。要建立規(guī)則的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品提供，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品服務(wù)的均等化、同質(zhì)化和優(yōu)質(zhì)化。
四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的政府架構(gòu)創(chuàng)新
　　除了政府職能創(chuàng)新之外，要形成經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌行政區(qū)發(fā)展的新格局，還必須在政府架構(gòu)上有所作為，從行政區(qū)行政走向復(fù)合型行政，或叫區(qū)域公共行政。
　　復(fù)合型行政或區(qū)域公共行政以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向，這完全不同于行政區(qū)劃的切割。這種協(xié)調(diào)型政府架構(gòu)強(qiáng)調(diào)行政的區(qū)域性和合作法理原則，把很多外溢到行政區(qū)劃之外的公共問題和區(qū)域性公共事務(wù)納入管理范圍，根本上摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病，由此可以做到分層治理和細(xì)分治理。
　　就主體而言，復(fù)合型行政或區(qū)域公共行政的主體是多元化的，既有政府組織，也有民間組織和私營部門；涵蓋了區(qū)域內(nèi)的政府體系和非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟(jì)組織，從而形成區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。
　　就治理方式而言，復(fù)合型行政或區(qū)域公共行政依主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系、確立集體行動的目標(biāo)等方式實(shí)施對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實(shí)質(zhì)在于它是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作。
　　就治理機(jī)制來說，復(fù)合型行政或區(qū)域公共行政強(qiáng)調(diào)借助科層制、市場機(jī)制、合作機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、自組織制等混合機(jī)制來對其進(jìn)行“多中心”治理。合作、協(xié)調(diào)、伙伴關(guān)系、雙贏或共贏成為這種混合治理機(jī)制的基本精髓。
　　具體到區(qū)域行政實(shí)現(xiàn)形態(tài)的制度化和組織化程度高低，可以將其劃分為兩種類型：一是比較剛性的制度化“行政性”體制，是凌駕于地方政府之上的具有某種政治權(quán)威的組織，由中央政府授權(quán)自上而下對該類組織進(jìn)行協(xié)調(diào)；二是比較柔性的非制度化的“系統(tǒng)性”協(xié)商體制，是區(qū)域內(nèi)各地方政府通過倡導(dǎo)方式成立的松散性協(xié)調(diào)協(xié)商組織。按照其實(shí)現(xiàn)難易程度，具體的組織架構(gòu)形式可以有如下方式8：
　　第一，專題項(xiàng)目式合作。主要圍繞一些跨地區(qū)項(xiàng)目，比較難以由地方政府單獨(dú)解決的問題、矛盾或需求，如跨區(qū)公路、水利建設(shè)等，由一些共同合作項(xiàng)目的建設(shè)來實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作。如長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會就是這種典型的組織形式。
　　第二，區(qū)域治理。地區(qū)間由資源共享所導(dǎo)致的相互依存是促進(jìn)地方政府跨區(qū)域合作的主要原因之一。由于不同地區(qū)往往共享一種或幾種資源，一地資源的破壞可能也同時(shí)造成相鄰地區(qū)的破壞后果，因此對共同資源必須聯(lián)合保衛(wèi)。在這方面，水資源的流域性治理是最為典型的組織形式。
　　第三，區(qū)域行政專門區(qū)。專門區(qū)也稱為專區(qū)或特區(qū)，在美國等西方國家是非常重要的區(qū)域性事務(wù)管理部門，一般由地方議會或地方政府根據(jù)法律創(chuàng)設(shè)，行使一種或有限幾種職能，擁有獨(dú)立于一般政府的行政和財(cái)政自主權(quán)，通常稱為“區(qū)”、“管理局”或“委員會”。在美國，這樣的專門區(qū)比較典型地有郵政專區(qū)、消防保護(hù)區(qū)、公共住房局、公共交通局等。
　　第四，經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。這是一種廣為采用的區(qū)域行政組織形式，在我國比較重要的有遼寧中部經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、長江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、武漢經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)等等。這是在突破地方行政區(qū)劃而又不改變這種區(qū)劃體制的情況下，單純謀求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的較為便宜的一種組織形式。
　　第五，區(qū)域合作同盟機(jī)構(gòu)。在這方面比較典型的有歐盟和我國一些地方實(shí)行的“城市聯(lián)盟”。這種區(qū)域合作同盟機(jī)構(gòu)主要是制定區(qū)域合作的章程和有關(guān)合作規(guī)則，制定區(qū)域發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃，協(xié)調(diào)處理合作同盟成員之間的矛盾，其機(jī)制是平等競爭、互惠互利、資源共享、共同發(fā)展。
　　第六，區(qū)域性中心城市。這種組織形式涉及到對行政體制的實(shí)質(zhì)性重組，要求對行政區(qū)劃進(jìn)行整合，以若干具有較強(qiáng)輻射能力的中心城市相合并，形成一個(gè)較大的行政區(qū)域。這樣可以減少區(qū)內(nèi)的矛盾，行政管理成本會降低，協(xié)商合作的效力會更大。
　　第七，區(qū)域政府。這是根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)的要求來重組行政區(qū)，形成具有實(shí)質(zhì)意義的一級政府機(jī)構(gòu)，對經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的資源控制、發(fā)展規(guī)劃、行政執(zhí)行等公共產(chǎn)品提供和公共事務(wù)處理具有完整的行政管理權(quán)。這種區(qū)域政府在我國歷史上曾經(jīng)設(shè)立過，比如建國初期的大區(qū)政府。在當(dāng)前形勢下，這種區(qū)域性行政組織形式的實(shí)施難度是最大的，也效力也最具有爭議。

基金項(xiàng)目：本文是遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目《遼寧“五點(diǎn)一線”戰(zhàn)略實(shí)施中政府協(xié)調(diào)問題研究》(L07DZZ014)和遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目《“五點(diǎn)一線”戰(zhàn)略中的政府協(xié)作機(jī)制研究》(2008200)的階段性研究成果。

作者簡介：謝志平(1976.6—）男，湖北漢川人，管理學(xué)博士，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣补芾�、公共�?jīng)濟(jì)。

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