本文關(guān)鍵詞：美國農(nóng)業(yè)政策支持水平及改革走向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

美國農(nóng)業(yè)政策支持水平及改革走向（上）

產(chǎn)生日期：2014-05-14　　 來源：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第2期 

　　華爾街金融危機后美國經(jīng)濟持續(xù)復(fù)蘇，實際GDP增長率從2009年的－3.53%上升到2012年的2.16%，勞動力市場呈現(xiàn)緩慢恢復(fù)趨勢，整體物價水平溫和上漲。盡管美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比例較低，但是農(nóng)業(yè)不僅對其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)揮重要作用，而且在世界農(nóng)業(yè)中也占有舉足輕重的地位。

　　2011年美國農(nóng)業(yè)增加值僅占GDP的1.2%，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高達(dá)3723億美元，農(nóng)產(chǎn)品出口額為1448億美元，居世界首位。由于美國既是世界上最重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國之一，也是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，因此美國農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和支持水平的變化將對世界農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，未來農(nóng)業(yè)政策改革的取向也倍受各國關(guān)注。

　　中國有不少學(xué)者對美國農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了研究，主要分析美國農(nóng)業(yè)政策演變(王鵬等，2010；西愛琴，2010；王世群，2013)、現(xiàn)行補貼措施及其影響和啟示(王維芳，2008；胡國珠等，2009；劉彥博，2013)、政策改革的趨勢(彭超，2012)以及美國農(nóng)業(yè)政策的國際比較(徐婉迪，2011)。還有學(xué)者分別從金融支持政策、科技研發(fā)推廣模式、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)保險等層面研究美國農(nóng)業(yè)政策措施及其借鑒(余學(xué)軍，2012；王麗等，2013；于洋，2012)。這些研究大多數(shù)是對農(nóng)業(yè)政策的形成和影響進(jìn)行理論分析，目前還需要對美國農(nóng)業(yè)支持水平的量化研究以及政策改革新動向的分析。因此，基于OECD的指標(biāo)衡量美國農(nóng)業(yè)支持水平和結(jié)構(gòu)，分析農(nóng)業(yè)支持政策體系以及政策改革，借鑒美國農(nóng)業(yè)支持的成功經(jīng)驗，對于完善中國農(nóng)業(yè)政策、提高農(nóng)業(yè)支持水平具有重要現(xiàn)實意義。

　　美國歷來重視對農(nóng)業(yè)的政策支持。從1933年第一個農(nóng)場法案《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》實施以來，美國通過不斷完善立法對農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)和支持，實現(xiàn)增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定糧食供應(yīng)，為農(nóng)業(yè)提供安全保障的政策目標(biāo)。為了解決農(nóng)產(chǎn)品過剩，1933年到二次世紀(jì)大戰(zhàn)結(jié)束期間，美國農(nóng)業(yè)政策主要以價格支持和產(chǎn)量限制為主。1956年農(nóng)業(yè)法提出建立土地銀行，通過變動生產(chǎn)用地調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供給。20世紀(jì)60年代到80年代美國減少了對農(nóng)產(chǎn)品的財政補貼，開始注重農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。20世紀(jì)80年代里根政府制定了《1985年食品保障法》，減少對農(nóng)業(yè)的干預(yù)，降低政府對農(nóng)業(yè)的補貼，制定土地儲備保護(hù)計劃。1996年農(nóng)業(yè)法進(jìn)一步推進(jìn)市場化進(jìn)程，提出用基于歷史產(chǎn)量的直接補貼代替價格支持和供給控制項目。21世紀(jì)初期國際農(nóng)產(chǎn)品價格下跌、國內(nèi)財政盈余使美國強化和完善了農(nóng)業(yè)支持政策，2002年和2008年農(nóng)業(yè)法案不僅實行直接支付、反周期支付和收入補貼政策以及信貸和風(fēng)險管理措施，而且加強對水資源和土地的管理，采取促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的舉措。

    一、美國農(nóng)業(yè)支持水平

　　基于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)開發(fā)的農(nóng)業(yè)支持水平測算方法，本文運用農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)及其占GDP的比例(%TSE)、生產(chǎn)者支持估計值(PSE)及其占農(nóng)場總收入的比率(%PSE)、消費者支持估計值(CSE)和一般服務(wù)支持估計值(GSSE)等指標(biāo)衡量美國的農(nóng)業(yè)補貼水平及農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)。

　　(一)美國農(nóng)業(yè)支持水平和特點

　　美國對農(nóng)業(yè)的支持總量呈上升趨勢，盡管支持總量占GDP的比例不足1%，但是農(nóng)業(yè)支持的相對強度高于歐盟和中國。農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)衡量從納稅人和消費者轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)的所有價值，是生產(chǎn)者支持估計值(PSE)、一般服務(wù)支持估計值(GSSE)和納稅人對農(nóng)產(chǎn)品消費者的轉(zhuǎn)移支付之和。美國農(nóng)業(yè)支持總量增加主要原因在于政府逐漸加強對農(nóng)業(yè)研發(fā)、產(chǎn)品促銷、基礎(chǔ)設(shè)施和質(zhì)量控制等一般服務(wù)支持力度。進(jìn)入21世紀(jì)，2000年美國TSE為923.99億美元。2008年TSE突破千億美元后，近五年快速上漲，2012年達(dá)到1563.56億美元，年均增長8.35%(見圖1)。對農(nóng)業(yè)一般性服務(wù)支出的提高是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持總量上升的主要原因。這些政策對農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響較低，是世界貿(mào)易組織規(guī)則允許實行的農(nóng)業(yè)政策。除了個別年份(2007年)外，2000—2012年一般服務(wù)支持估計值(GSSE)逐年上升，2012年GSSE高達(dá)814.46億美元，比2000年增長2.64倍。2000—2012年美國TSE占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例均低于1%，其中2010—2012年占GDP的平均比例為0.97%。但是，從農(nóng)業(yè)支持的相對強度看，美國對農(nóng)業(yè)的支持高于歐盟和中國。如果用%TSE/農(nóng)業(yè)占GDP的比例來衡量農(nóng)業(yè)支持的相對強度，2011年美國農(nóng)業(yè)支持強度為0.83，歐盟為0.41，中國為0.20。政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補貼呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格上漲使這一趨勢更加明顯，美國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持遠(yuǎn)低于OECD的平均水平，由此降低了農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和價格的干預(yù)程度。

　　生產(chǎn)者支持估計值(PSE)是消費者和納稅人轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)者的貨幣價值。2000—2012年政府對生產(chǎn)者的補貼逐漸減少，2000年P(guān)SE達(dá)522.78億美元，占農(nóng)場總收入的比例(%PSE)為23.29%，2006年P(guān)SE減少到305億美元，%PSE降低到11.23%。

　　2010—2012年生產(chǎn)者支持平均估計值進(jìn)一步下降到299.13億美元，占農(nóng)場總收入的平均比率(%PSE)為8%，比同期OECD和歐盟平均%PSE低11%，不足OECD國家和歐盟對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼水平的1/2。與其他發(fā)達(dá)國家比較，美國%PSE比加拿大少7%，比日本低46%。由于美國的反周期支付、貸款差額支付等農(nóng)業(yè)支持政策與價格變化密切相關(guān)，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲降低了政府預(yù)算支出和市場價格支持，因此對生產(chǎn)者的補貼出現(xiàn)明顯下降。

　　美國農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)產(chǎn)品消費者的影響，由21世紀(jì)初向消費者隱性征稅轉(zhuǎn)變?yōu)橹饾u提高對消費者的補貼。OECD用消費者支持估計值(CSE)衡量轉(zhuǎn)移給農(nóng)產(chǎn)品消費者的貨幣價值。2000年美國CSE為－4.86億美元，2002年由向農(nóng)產(chǎn)品消費者征稅變成向其提供補貼，CSE首次為正數(shù)，達(dá)到38.23億美元。此后除個別年份外(2007年)，政府對農(nóng)產(chǎn)品消費者補貼金額逐年增加，2012年CSE高達(dá)409.58億美元，比2002年增長了9.71倍。

　　(二)美國農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)和特點

　　1.生產(chǎn)者支持估計值結(jié)構(gòu)和特點。按照OECD的分類標(biāo)準(zhǔn)，美國生產(chǎn)者支持估計值(PSE)分為基于產(chǎn)品產(chǎn)出的支持、基于投入使用的支持、基于生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持、基于非生產(chǎn)所需的非現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持、基于非商品標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付五類。21世紀(jì)以來美國財政對基于產(chǎn)出的支持大量減少，對基于農(nóng)業(yè)投入的補貼和基于生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持上升，而非生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持和非商品標(biāo)準(zhǔn)支持基本保持穩(wěn)定。其中基于產(chǎn)品產(chǎn)出的平均補貼從2000—2002年的238.14億美元減少到2010—2012年的37.05億美元，同期占PSE的平均比例由49.14%下降到12.43%，表明農(nóng)業(yè)政策對生產(chǎn)的干預(yù)程度逐漸減少；在基于產(chǎn)出的補貼中，對農(nóng)產(chǎn)品的平均市場價格支持(MPS)從2000—2002年的166.33億美元大幅度減少到2010—2012年的33.82億美元，同期占PSE的平均比例由34.74%下降到11.30%；基于投入使用的補貼從2000—2002年的75.64億美元上升到2010—2012年的98.69億美元，同期占PSE的平均比例由16.02%提高到33.05%。但是在基于投入使用的支持中，對生產(chǎn)扭曲程度高的非約束可變投入支持略有下降，2010—2012年基于非約束可變投入的平均補貼達(dá)26.98億美元，比2000—2002年的平均補貼量減少2.25億美元；對生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持由2000—2002年的56.55億美元上升到2010—2012年的78.40億美元，同期占PSE的平均比例由12.16%提高到26.05%。政府對基于非生產(chǎn)所需的非現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益支持和基于非商品標(biāo)準(zhǔn)的補貼波動較小。

　　在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)支持中，美國重點對乳品、糖以及玉米、小麥、大豆等大宗糧食作物生產(chǎn)實行補貼。2010—2012對牛奶和糖的年均補貼總額分別為16.01億美元和11.57億美元，分別占單一產(chǎn)品生產(chǎn)補貼總額的18.24%和11.60%；同期玉米生產(chǎn)的平均補貼額高達(dá)24.21億美元，占農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼的24.26%；對小麥、大豆的年均補貼總額分別為10.05億美元和13.65億美元，分別占單一農(nóng)產(chǎn)品補貼總額的10.07%和13.68%①。

　　2.一般服務(wù)支持估計值結(jié)構(gòu)和特點。美國重視對農(nóng)業(yè)一般性服務(wù)的支持。在一般性服務(wù)中，對農(nóng)產(chǎn)品營銷的補貼額最高，其后依次是基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)和檢驗服務(wù)。2010—2012年用于營銷和促銷的平均支出達(dá)659.16億美元，占一般服務(wù)平均支持量的88.74%，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出為28.97億美元，占3.90%，農(nóng)業(yè)研究和開發(fā)年均支出為24.33億美元，占3.28%，公共儲備支持為866.67萬美元。

　　(三)農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度

　　美國農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度提高。2000—2012年生產(chǎn)者名義保護(hù)系數(shù)(NPC)和消費者名義保護(hù)系數(shù)呈下降趨勢，近三年國內(nèi)生產(chǎn)價格與農(nóng)產(chǎn)品消費價格略高于世界市場價格。2010—2012年平均生產(chǎn)者NPC為1.01，表明國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格比國際市場價格高1%，低于2000—2002年的平均值1.13；近三年平均消費者保護(hù)系數(shù)為的1.02，即國內(nèi)消費者購買農(nóng)產(chǎn)品的價格比國際市場價格高2%，低于2000—2002年的平均值1.11。政府降低了對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和價格的保護(hù)程度。

　　二、美國農(nóng)業(yè)支持政策體系

　　2008年食品、環(huán)境保護(hù)和能源法為2008—2012年美國農(nóng)業(yè)政策的實施提供了基本的法律依據(jù)和框架。2013年美國國會和白宮農(nóng)業(yè)委員會分別提出不同版本的農(nóng)業(yè)法案，盡管兩套法案在削減食品券政策、直接支付和環(huán)保政策的預(yù)算支出等方面形成共識，但是對如何構(gòu)建農(nóng)業(yè)安全體系和各項政策的適用標(biāo)準(zhǔn)上存在分歧，因此在無法協(xié)調(diào)兩套法案的情況下，美國政府未出臺新農(nóng)業(yè)法。2013年初國會通過了美國稅收削減法案(American Taxpayer ReliefAct，ATRA)，該財政法案中的農(nóng)業(yè)政策基本延續(xù)了2008年農(nóng)業(yè)法的規(guī)定，成為新農(nóng)業(yè)法出臺前的過渡性文件。

　　美國以成熟的市場體系和發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為依托，形成了覆蓋范圍廣泛和日臻完備的農(nóng)業(yè)支持政策體系。農(nóng)業(yè)支持政策主要包括農(nóng)產(chǎn)品的價格和收入支持、農(nóng)業(yè)保險、國內(nèi)食品援助、環(huán)境保護(hù)政策和貿(mào)易政策等措施。

　　(一)價格和收入支持政策

　　1.直接支付。直接支付是與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價格不掛鉤的補貼政策。生產(chǎn)小麥、玉米、大麥、高粱、燕麥、高地棉、大米產(chǎn)品的農(nóng)戶獲得以歷史種植面積和歷史單產(chǎn)為基礎(chǔ)的補貼資金。直接支付額是支付面積、單產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的支付率的乘積。2008年農(nóng)業(yè)法規(guī)定，支付面積為基期面積(1998—2001年平均種植面積)的85%，支付單產(chǎn)使用1996年確定的單產(chǎn)水平，農(nóng)產(chǎn)品支付率由政府根據(jù)不同的農(nóng)產(chǎn)品而制定。小麥、玉米、大麥、大米的直接支付率分別為0.52美元/蒲式耳、0.35美元/蒲式耳、0.24美元/蒲式耳、2.35美元/百磅，花生、大豆的支付率為36美元/噸、0.44美元/蒲式耳。由于按照歷史種植面積和單產(chǎn)進(jìn)行補貼，因此直接支付金額基本穩(wěn)定，每年約為50億美元。

　　2.反周期支付。反周期支付是以當(dāng)期價格和歷史產(chǎn)量為基礎(chǔ)的補貼。對于小麥、玉米、水稻、豆類和花生、大豆等油料作物，反周期支付的補貼總額是單位農(nóng)產(chǎn)品反周期支付額、支付面積和支付單產(chǎn)的乘積。其中支付面積按照1998—2001年的平均值計算。單位農(nóng)產(chǎn)品的反周期支付額由該農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格與有效價格的差額決定。目標(biāo)價格由政府制定，2008年美國提高了大部分農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格。農(nóng)產(chǎn)品的有效價格是該農(nóng)產(chǎn)品銷售年度12個月的全國平均市場價格或全國平均貸款率(取二者數(shù)值較大者)與農(nóng)產(chǎn)品的直接支付率之和。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的有效價格低于目標(biāo)價格時，農(nóng)戶獲得政府提供的反周期補貼。2008年還實行了靈活耕種試點項目，使反周期補貼的商品范圍進(jìn)一步擴大到部分蔬菜。由于近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲使大部分反周期支付范圍內(nèi)的產(chǎn)品價格高于目標(biāo)價格，因此反周期補貼額出現(xiàn)下降的趨勢，補貼額從2005年的48億美元的峰值下降到2010年的1700萬美元。

　　3.營銷支持貸款和貸款差額支付。營銷支持貸款和貸款差額支付是政府為農(nóng)產(chǎn)品提供的價格支持措施。參與營銷支持貸款和貸款差額支付計劃的農(nóng)民，可以用未來生產(chǎn)的農(nóng)作物作為抵押，按照政府規(guī)定的貸款率申請貸款。在農(nóng)作物收獲后，如果市場價格高于貸款率，農(nóng)民可以按照市場價格銷售農(nóng)產(chǎn)品，還本付息并獲得利潤；如果市場價格低于貸款率，農(nóng)戶可以將抵押的農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，也可以在銷售農(nóng)產(chǎn)品后，按照低于貸款率的市場價格償還政府的貸款，還可以歸還貸款并獲得貸款率和市場價格之間的差額。農(nóng)產(chǎn)品市場價格與貸款率之間的差額是政府承擔(dān)的損失，也是政府向農(nóng)民提供的補貼。貸款率實質(zhì)上是農(nóng)產(chǎn)品的最低保護(hù)價，在市場價格波動的情況下，起到穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用。

　　與2002年農(nóng)業(yè)法比較，2008年農(nóng)業(yè)法不僅提高了一些產(chǎn)品的貸款率，而且擴大了營銷貸款適用的農(nóng)產(chǎn)品范圍。2010—2012年提高了小麥、分級羊毛、蜂蜜、小扁豆的貸款率，并將大鷹嘴豆納入貸款差額支付的補貼范圍。與反周期補貼類似，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格上升使用于營銷支持貸款和貸款差額支付的財政支出減少，2011年該項補貼僅為100萬美元，只有羊毛一種產(chǎn)品符合補貼條件。

　　4.平均農(nóng)作物收入選擇補貼。平均農(nóng)作物收入選擇補貼(ACRE)是2008年農(nóng)業(yè)法制定的一項新的農(nóng)產(chǎn)品收入支持政策。農(nóng)戶可以在反周期支付和平均農(nóng)作物收入項目中間選擇其中一項。同時作為參加ACRE計劃的機會成本，農(nóng)戶的直接支付減少20%，營銷支持貸款率下降30%。近幾年美國參加平均農(nóng)作物收入選擇補貼計劃的農(nóng)戶沒有顯著增加，與2009年7.8%的農(nóng)戶參加該計劃，占基期種植面積的13%相比較，2011年8.3%農(nóng)戶參加，占基期面積13.8%。

　　當(dāng)產(chǎn)量下降或者農(nóng)產(chǎn)品的平均市場價格降低時，政府實施ACRE計劃。即如果種植農(nóng)作物使州的實際收益小于ACRE保障收益和農(nóng)場實際收益小于農(nóng)場基準(zhǔn)收益時，生產(chǎn)者獲得平均農(nóng)作物收入補貼，，補貼量根據(jù)過去5年的平均產(chǎn)量和過去2年的平均價格進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。ACRE不僅避免了在反周期補貼政策下忽視單產(chǎn)水平變化而出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的情況，而且有利于農(nóng)戶提高生產(chǎn)率。

    （未完待續(xù)）

作者： 北京農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院 呂曉英 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所 李先德

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