本文基于地方政府債券和城投債券,統(tǒng)計了2005年至2018年我國各省、直轄市的地方政府債務(wù),并對地方政府債務(wù)的分布特征、經(jīng)濟效應(yīng)、影響因素以及債務(wù)可持續(xù)性進行分析。本文發(fā)現(xiàn),我國地方政府債務(wù)的區(qū)域不平衡問題非常突出,表現(xiàn)為經(jīng)濟落后地區(qū)地方政府杠桿率較高,地方政府負債的經(jīng)濟效應(yīng)較低。根據(jù)存量地方政府債務(wù)預(yù)測,未來幾年各地都將進入償債高峰,以財政自有收入衡量,經(jīng)濟落后地區(qū)償債壓力尤其較大。地方政府債務(wù)的區(qū)域不平衡一方面根源于地方財政收支的區(qū)域不平衡——經(jīng)濟落后地區(qū)財政自有收入/GDP較低,財政支出/GDP較高,同時,財政支出的經(jīng)濟效應(yīng)較差;另一方面,這又同我國"事權(quán)下放、財權(quán)上收"的財政體制有關(guān),這種體制造成嚴(yán)重的財政縱向不平衡,并導(dǎo)致"債務(wù)下放"——我國政府債務(wù)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出地方政府債務(wù)遠遠超過中央政府債務(wù)的"央地不平衡"。解決地方政府債務(wù)的區(qū)域不平衡問題,在財政層面,需要優(yōu)化平衡中央和地方的財政收支,強化地方財政紀(jì)律;在金融層面,則可以針對經(jīng)濟發(fā)展水平、財政自有收入和財政支出效率不同的地區(qū)采取不同的債務(wù)融資機制。 

【文章來源】：金融評論. 2020,12(01)北大核心CSSCI

【文章頁數(shù)】：22 頁

【部分圖文】：

地方政府財政支出/GDP

自1994年以“事權(quán)下放、財權(quán)上收”為基本特征的分稅制改革迄今，我國地方政府以50%左右的財政收入份額承擔(dān)了85%左右的財政支出———這一比例甚至超過了大多數(shù)分權(quán)程度非常高的聯(lián)邦制國家(Wingender,2018)。在2008年全球金融危機后，由于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的事權(quán)壓給了地方政府，在“財權(quán)上收”的情況下，“事權(quán)下放”自然導(dǎo)致“債務(wù)下放”。以中、美、日三國為例(圖1),2018年三國政府的杠桿率均顯著高于2008年，但政府負債的結(jié)構(gòu)存在很大差異。無論是聯(lián)邦制的美國，還是單一制的日本，實施穩(wěn)定經(jīng)濟的擴張財政政策依靠的都是中央政府加杠桿，我國則主要依靠的是地方政府。可以看到，盡管我國政府總體杠桿率遠低于美國和日本，但至2018年我國地方政府杠桿率已經(jīng)與美、日相當(dāng)，而地方政府負債已經(jīng)高達我國政府負債的70%(1)。在主要依靠地方政府加杠桿的同時，我國地方政府債務(wù)融資的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。在2015年之前，地方政府負債的形式主要是平臺貸款，其占地方政府負債的比重在2009年高達90%，至2014年也占到56%。2015年財政部全面推行地方政府債務(wù)置換后，平臺貸款的占比和絕對規(guī)模迅速下降，取而代之的是地方政府債券和城投債券。截至2019年3季度，兩種債券的規(guī)模分別達到21萬億和8.5萬億，在35萬億的全部地方政府債務(wù)中占到85%。在債券市場中，地方政府債券已于2017年超過了國債和非金融企業(yè)債券(不含城投債券)的規(guī)模，成為第一大債券品種。由此可見，“債務(wù)下放”不僅是財政問題，它還推動了我國債券市場規(guī)模的擴張和債券市場結(jié)構(gòu)的變化———如果不考慮歐元區(qū)所特有的主權(quán)債務(wù)問題，在主要經(jīng)濟體的債券市場中，唯有我國是地方政府債券規(guī)模超過了國債規(guī)模。

在主要依靠地方政府加杠桿的同時，我國地方政府債務(wù)融資的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。在2015年之前，地方政府負債的形式主要是平臺貸款，其占地方政府負債的比重在2009年高達90%，至2014年也占到56%。2015年財政部全面推行地方政府債務(wù)置換后，平臺貸款的占比和絕對規(guī)模迅速下降，取而代之的是地方政府債券和城投債券。截至2019年3季度，兩種債券的規(guī)模分別達到21萬億和8.5萬億，在35萬億的全部地方政府債務(wù)中占到85%。在債券市場中，地方政府債券已于2017年超過了國債和非金融企業(yè)債券(不含城投債券)的規(guī)模，成為第一大債券品種。由此可見，“債務(wù)下放”不僅是財政問題，它還推動了我國債券市場規(guī)模的擴張和債券市場結(jié)構(gòu)的變化———如果不考慮歐元區(qū)所特有的主權(quán)債務(wù)問題，在主要經(jīng)濟體的債券市場中，唯有我國是地方政府債券規(guī)模超過了國債規(guī)模。隨著地方政府融資結(jié)構(gòu)的變化，“債務(wù)下放”的另一個更令人關(guān)心的問題是財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的關(guān)系。地方政府負債從平臺貸款和非標(biāo)融資轉(zhuǎn)向公開發(fā)行的債券，這一方面提高了透明度，強化了市場約束，降低了融資成本———這完全符合“開前門、堵后門”的政策意圖;但是，在另一方面，原先分散、隱秘的地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬_和透明的債券(1)，而這些債券的主要持有者是銀行和非銀行金融機構(gòu)，因此，這種轉(zhuǎn)變可能就會使得局部地區(qū)的地方財政風(fēng)險通過公開的債券市場傳染放大成系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。

【參考文獻】：
期刊論文
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本文編號：3260042