土地是地方政府掌握的重要資源。新中國成立以來,隨著國家治理目標的變化,土地制度一直處于變遷之中,包括土地權(quán)屬、土地使用方式、土地收益分配方式都在變化,并影響和塑造著城市治理。中國城市治理史,在一定程度上就是一部土地開發(fā)史。在工業(yè)化主導時期,土地作為資源,形成調(diào)配型治理。在市場化主導階段,土地作為商品,形成增長型治理。在城市化主導階段,土地作為資本,形成投資型治理。"依地而治"推動了中國城市的發(fā)展過程,也促使城市治理的核心要素——城市治理結(jié)構(gòu)及公共服務方式發(fā)生變化,體現(xiàn)為治理主體多元化、治理任務復雜化以及公共服務出現(xiàn)偏差,同時也隱含了更深層次的城市發(fā)展風險。 

【文章來源】：社會科學. 2020,(05)北大核心CSSCI

【文章頁數(shù)】：12 頁

【部分圖文】：

圖１地方政府、城市土地與城市治理

２８萬億元，其中絕大部分來源于土地抵押或質(zhì)押。甚至在東部地區(qū)的城市建設資金中，這一比例高達６０％。地方國有企業(yè)通過土地入股的方式對原存量劃撥土地進行處置，相應的地價款作為初始資本投入到新企業(yè)中。這使得國有企業(yè)在沒有繳納地價款的情況下，取得土地使用權(quán)，降低了國有企業(yè)生產(chǎn)成本；商品化住宅作為重要資產(chǎn)，創(chuàng)造出大量信用貨幣，降低了融資成本①。這一過程中，土地成為資本“擴增器”，城市政府通過金融機構(gòu)獲取城市建設資金。土地從重要資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾Y本，從而形成了“土地擔保－投資型政府”（見圖２）。圖２土地性質(zhì)與城市治理這一時期，土地變得稀缺并作為抵押品納入到資本循環(huán)過程中，成為地方政府擴大城市建設資金的重要渠道，由此構(gòu)成了投資型治理。從城市治理各主體的關系以及公共服務的方式看，這一模式的特征是：首先，各類地方投融資平臺參與到城市治理之中，造成城市治理主體的復雜化。在土地資本化下，地方政府為了讓土地成為城市政府與資本增值的中介，從“以地生財”轉(zhuǎn)向“以地生資”，不僅直接經(jīng)營土地，而且成立城市投資、建設投資或資產(chǎn)管理公司。這些企業(yè)和平臺的運行方式與市場化改革之初的生產(chǎn)性企業(yè)有所不同。在市場化改革初期，企業(yè)需要更為低廉的土地租金進行生產(chǎn)，獲得成本優(yōu)勢。但是，這些城市投資、城市建設企業(yè)則以土地價值的增值為目標，力求盡可能多提升土地價值，籌措城市建設資金。土地價值的提升會同時提升生產(chǎn)性企業(yè)的經(jīng)營成本、工人的居住成本，使得城市治理各主體之間的目標差異更為突出。其次，地方政府面臨更為復雜的任務。如果說土地資產(chǎn)化過程中，如何在地方政府、企業(yè)、村集體、外來人口之間分配有限的土地資源及收益，是城市治理的主要議題。那么，在土地資本化進程中，

【參考文獻】：
期刊論文
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