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金融監(jiān)管的立法原則與模式（下）

劉定華 鄭遠(yuǎn)民

（湖南大學(xué)法學(xué)院）

內(nèi)容提要:加入 WTO 后 , 我國金融業(yè)為順應(yīng)國際金融業(yè)發(fā)展的新趨勢 , 必須立足我國國情 , 謹(jǐn)慎地選擇金融監(jiān)管模式 。在立法上應(yīng)堅(jiān)持協(xié)調(diào)性原則 、適度監(jiān)管原則和效率 原則 , 并在尊重我國現(xiàn)有監(jiān)管模式的前提下 , 逐漸選擇向單一監(jiān)管(混業(yè)監(jiān)管)模式轉(zhuǎn) 變 , 同時要考慮適當(dāng)?shù)倪^渡模式 。

關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管模式 立法原則 分業(yè)監(jiān)管 混業(yè)監(jiān)管

本文載于《法學(xué)研究》2002年第5期。劉定華系湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，鄭遠(yuǎn)民系湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

（接上期）

三 、我國金融監(jiān)管立法的目的和原則

所謂金融監(jiān)管的立法原則 , 是指能夠充分 、全面地反映金融監(jiān)管關(guān)系的客觀要求 , 并能指 導(dǎo)金融監(jiān)管立法的基本準(zhǔn)則 。 它體現(xiàn)了金融監(jiān)管立法的本質(zhì)和價值取向 , 是金融監(jiān)管立法的 靈魂和基本精神之所在 , 對金融監(jiān)管活動具有普遍意義上的指導(dǎo)和統(tǒng)率作用 。 從法理學(xué)角度 看 , 構(gòu)成被確認(rèn)的法律原則 , 必須真實(shí) 、全面 、集中地反映出某一類社會關(guān)系的客觀要求 , 并能 夠科學(xué)地抽象出以某一類社會關(guān)系為調(diào)整對象的法律規(guī)范的基本精神和共同本質(zhì) 。

縱觀世界各國關(guān)于金融監(jiān)管的立法實(shí)踐 , 我們可以看出 , 盡管各國政治 、經(jīng)濟(jì)體制與法律 傳統(tǒng)不同 , 其金融監(jiān)管立法呈現(xiàn)出不同的特征 , 但其宗旨卻基本相同 , 即保護(hù)存款人和投資者 的利益以及維持金融秩序的安全與穩(wěn)定 。我國中國人民銀行法中規(guī)定金融監(jiān)管的目的為維護(hù) 金融業(yè)合法 、穩(wěn)健運(yùn)行 , 《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“ 九五” 計(jì)劃和 2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中也指出 金融監(jiān)管的目的在于維護(hù)金融秩序 , 保證金融體制安全 , 防范金融風(fēng)險 , 促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)合法和 穩(wěn)健運(yùn)行 , 保護(hù)存款人利益 。由此可見 , 中國金融監(jiān)管立法的目的可歸納為三方面 :(1)維護(hù)金 融體制的安全與穩(wěn)定 。(2)促進(jìn)金融業(yè)開展平等競爭 。(3)保護(hù)存款人和投資者的合法利益 。 這里值得注意的是 , 我們在確定金融監(jiān)管的立法原則時 , 應(yīng)避免因襲其它部門法的立法原 則 , 或者照搬社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律 , 特別是金融運(yùn)行規(guī)律 , 使金融監(jiān)管的立法原則缺乏明確的針對性 、 指導(dǎo)性 、適應(yīng)性和可操作性 。金融運(yùn)行規(guī)律是金融監(jiān)管的立法原則所應(yīng)遵循的重要依據(jù) , 但二 者不能混淆 。通過對世界各國金融監(jiān)管立法原則的分析 , 結(jié)合我國金融監(jiān)管的立法現(xiàn)狀 , 我們認(rèn)為我國金融監(jiān)管的立法原則應(yīng)該包括 :

1 .協(xié)調(diào)性原則 。法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和平衡性是其更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的必然要求 。如果法律法規(guī)之間互相矛盾與沖突 , 自然就會影響其本身功能的正常發(fā)揮 。從一定角度看 , 法律體系的協(xié)調(diào)性首先是一個立法的問題 。建國以來 , 我們制訂了一系列金融監(jiān)管方面的立法 , 但內(nèi)部協(xié)調(diào)性不夠 。 25 法律體系的協(xié)調(diào)性要求所有法律法規(guī)按照一定的原則構(gòu)成一個在其內(nèi) 部結(jié)構(gòu)上協(xié)調(diào)一致的法制系統(tǒng) 。從這個意義上說 , 金融監(jiān)管立法應(yīng)該遵循統(tǒng)一的立法思想和立法原則 , 不要使制訂出來的法律規(guī)范彼此孤立 、雜亂無章甚至發(fā)生矛盾和沖突 。金融監(jiān)管立法中的協(xié)調(diào)性原則還要求我國的有關(guān)金融監(jiān)管立法同 WTO 規(guī)則和國際慣例 相協(xié)調(diào) , 并注意同國外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作 。

2 .適度監(jiān)管原則 。 所謂“ 適度” , 即意味著金融監(jiān)管不是也不能是金融管制 。 換句話說 , 適 度監(jiān)管原則要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循金融業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律 , 其監(jiān)管行為不能干涉金融機(jī) 構(gòu)的經(jīng)營決策權(quán)和金融自主權(quán) , 而要通過制度和規(guī)則使金融機(jī)構(gòu)得以穩(wěn)健經(jīng)營 , 以在市場經(jīng)濟(jì) 的大環(huán)境中獲得良性發(fā)展 。只有當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)信用危機(jī)等嚴(yán)重問題時 , 才對其采取某些強(qiáng) 制措施 。因此 , 我們在進(jìn)行金融監(jiān)管立法過程中 , 要注意如下幾個方面的問題 :(1)明確金融監(jiān) 管機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)權(quán)限 。這是科學(xué) 、適度監(jiān)管的前提 。在實(shí)踐中 , 我們要堅(jiān)決抵制和放 棄監(jiān)管者萬能的思想 。金融監(jiān)管者只有在法律的授權(quán)范圍內(nèi)行使自己的職權(quán) , 才能有效防止 職權(quán)濫用 , 也才能對其具體監(jiān)管行為進(jìn)行更為理性科學(xué)的決策 , 確保金融監(jiān)管程序和實(shí)體合 法 , 并達(dá)到最佳的效果 。(2)金融監(jiān)管不能取代市場作用 。這是適度監(jiān)管原則的核心 。 它要求 金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分尊重金融市場這只“看不見的手”的調(diào)節(jié)作用 , 而不能違背市場力量 , 更不能 人為設(shè)置任何障礙 , 只要沒有市場缺陷等情況發(fā)生 , 監(jiān)管者就不應(yīng)主動介入 。為實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的 穩(wěn)健發(fā)展 、保護(hù)存款人和投資者的利益 , 需要以立法形式建立存款保險制度 , 并賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施緊急救援行動的權(quán)力 。同樣 , 監(jiān)管者也不能保證通過實(shí)施監(jiān)管使所有的金融機(jī)構(gòu)都能穩(wěn)健 、安全運(yùn)行 , 即使有個別金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善而被無情的競爭市場所淘汰 , 只要不觸發(fā) 系統(tǒng)性的金融風(fēng)險 , 監(jiān)管者就應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律的作用 。(3)監(jiān)管者不應(yīng)直接管理金融機(jī)構(gòu)的 微觀經(jīng)營活動 。 監(jiān)管者不是金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理者 , 不能企圖對金融機(jī)構(gòu)的具體經(jīng)營活動進(jìn) 行微觀管理 , 而應(yīng)為各類金融機(jī)構(gòu)設(shè)置安全穩(wěn)健和預(yù)防風(fēng)險的指標(biāo)模式 , 并使之制度化 、法律 化 , 使金融機(jī)構(gòu)對于其運(yùn)行的風(fēng)險狀況有一個比較準(zhǔn)確的把握 , 這樣既可以避免對金融機(jī)構(gòu)經(jīng) 營權(quán)的侵犯 , 又能做到管而不死 、活而不亂 , 使金融機(jī)構(gòu)保持旺盛的競爭力 。(4)監(jiān)管者應(yīng)充分 發(fā)揮金融業(yè)自律機(jī)制和社會中介機(jī)構(gòu)(銀行業(yè)同業(yè)組織 、證券業(yè)協(xié)會 、會計(jì)師事務(wù)所 、律師事務(wù) 所等自律性機(jī)構(gòu))的作用 。

適度監(jiān)管原則還內(nèi)含依法監(jiān)管和合理監(jiān)管之意 。 依法監(jiān)管是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須依據(jù)法 律法規(guī)行使監(jiān)督管理權(quán) 。 具體包括 :(1)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律主體地位的確定及其監(jiān)管權(quán)力的 取得有賴于法律的明確規(guī)定 。 26 (2)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使監(jiān)管職權(quán) , 不得 逾越權(quán)限 , 不得違背法律 , 不得侵犯金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益 。合理監(jiān)管是指隨著金融業(yè)的迅猛發(fā) 展 , 特別是隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展 , 新的金融工具和金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn) , 立法機(jī)關(guān)已很難有足夠 的時間和必要的專業(yè)知識來制定適應(yīng)金融業(yè)快速發(fā)展的所有規(guī)范體系 , 因此 , 有必要賦予金融監(jiān)管機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán) 。 但金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的這種自由裁量權(quán)的行使也應(yīng)依法加以限制 , 否則就有被濫用的可能 , 所謂合理監(jiān)管就是指要合理運(yùn)用金融監(jiān)管中的這種自由裁量權(quán) :(1) 金融監(jiān)管行為(包括自由裁量權(quán)的行使)應(yīng)符合金融監(jiān)管的目的或宗旨 。(2)金融監(jiān)管行為只 能采取合理的步驟和方式 , 程序適當(dāng) 。(3)金融監(jiān)管行為的內(nèi)容合法 , 并應(yīng)合乎情理 , 易于為被 監(jiān)管人所能理解 。

3 .效率原則 。 從廣義的角度看 , 金融監(jiān)管立法的效率原則既包括金融監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)效率 , 即 金融監(jiān)管應(yīng)通過鼓勵 、引導(dǎo) 、規(guī)范和監(jiān)督管理來提高金融業(yè)的整體效率 , 而不應(yīng)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu) 效率的喪失 , 不應(yīng)壓制金融機(jī)構(gòu)間的正當(dāng)競爭 ;也包括金融監(jiān)管的行政效率 , 即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu) 應(yīng)以盡可能少的成本支出達(dá)到金融監(jiān)管的目標(biāo) 。 相反 , 若監(jiān)管成本超過從安全保障模式中所 獲取的收益 , 那么監(jiān)管行為就成為行業(yè)競爭的阻礙 , 使金融業(yè)趨于萎縮 。 27 或者從另一方面看 , 它既包括金融監(jiān)管立法的規(guī)范效率(即法律作用機(jī)制的效率 , 這由規(guī)范本身的性質(zhì)所決定 , 可以從“ 假定” 、“ 處理” 、“ 制裁”等法的邏輯結(jié)構(gòu)及其直接作用表現(xiàn)出來), 也包括金融監(jiān)管立法 的制度效率 , 這是從制度層面上來衡量金融監(jiān)管立法對資源配置和利用上的效率 。 比如我國 證券法在第 1 條中明確規(guī)定了該法的立法目的和宗旨 。 28 它們之間存在較強(qiáng)的邏輯層次關(guān) 系 , 既體現(xiàn)了該法的規(guī)范效率 , 也體現(xiàn)了該法的制度效率 。因此 , 金融監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管時 , 必須進(jìn)行成本 、效益分析 , 29 只有降低金融監(jiān)管成本 , 減少支出 , 才能更理想地達(dá)到金融監(jiān)管的目的 。

金融監(jiān)管的效率原則還意味著 , 金融監(jiān)管法律制度的各種規(guī)定都是以獲取經(jīng)濟(jì)效益為出 發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo) ;同時 , 各單個金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益又必須符合社會整體利益的要求 。金融監(jiān) 管就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的統(tǒng)一 。

總之 , 協(xié)調(diào)性原則 、適度監(jiān)管原則與效率原則之間是相互聯(lián)系 、相互制約 、相輔相成的 。從實(shí)踐角度看 , 這些原則的貫徹落實(shí) , 是確保我國金融業(yè)穩(wěn)健 、有序和高效發(fā)展的前提和基礎(chǔ) 。

四 、加入 WTO 后我國金融監(jiān)管的模式選擇

關(guān)于金融監(jiān)管的模式問題 , 學(xué)術(shù)界存在不同的分類 。有分為“ 單一監(jiān)管模式”與“ 多頭監(jiān)管 模式”的 。 30 前者一般由中央銀行集中行使監(jiān)管權(quán)力 ;后者主要由財政部 、中央銀行和其它金 融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自權(quán)限范圍內(nèi)對不同對象進(jìn)行監(jiān)管 。 也有分為“ 系統(tǒng)性監(jiān)管模式” 、“ 審慎性監(jiān) 管模式”與“ 業(yè)務(wù)發(fā)展監(jiān)管模式”的 。 31“ 系統(tǒng)性監(jiān)管模式”關(guān)注整個金融秩序的穩(wěn)健運(yùn)行 , 防止 因個別金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)或倒閉而沖擊整個金融體系 。由于中央銀行在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì) 、金融 市場和防范系統(tǒng)性風(fēng)險方面具有獨(dú)特優(yōu)勢 , 所以系統(tǒng)性監(jiān)管多由中央銀行承擔(dān) �！� 審慎性監(jiān)管 模式”關(guān)注個別金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健程度 , 分析和監(jiān)控金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表 、資本充足率 、信貸風(fēng)險 、營運(yùn)風(fēng)險和其他審慎性指標(biāo) , 監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行職責(zé) , 建立有效管理各種風(fēng)險的模式 , 促進(jìn)信息披露 , 要求金融機(jī)構(gòu)接受外部機(jī)構(gòu)(如會計(jì)師事務(wù)所)的監(jiān)督 , 并在公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng) 險管理模式方面定期接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查 �！� 業(yè)務(wù)發(fā)展方式監(jiān)管模式”關(guān)注金融機(jī)構(gòu)如何開展業(yè)務(wù) , 保護(hù)存款人和投資者的利益 , 強(qiáng)調(diào)制訂正確的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)章 。 32除此以外 , 還 有“ 分業(yè)監(jiān)管模式”和“ 混業(yè)監(jiān)管模式”之分 。 33 “ 分業(yè)監(jiān)管”是指對銀行 、證券 、保險業(yè)分別設(shè)立 監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管 , 傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式一般采取這種模式 ;“ 混業(yè)監(jiān)管”是指國家設(shè)立統(tǒng)一的 監(jiān)管機(jī)構(gòu)對從事混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管 , 這代表著現(xiàn)代金融業(yè)的發(fā)展方向 。

縱觀世界各國的金融監(jiān)管模式 , 從歷史角度看 , 英國的監(jiān)管模式和美國的監(jiān)管模式最為典 型 。其中英國模式以非規(guī)范性 、非制度化著稱 , 強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán) , 加拿大 、澳大利 亞 、新西蘭等國屬于這種模式 ;美國模式則以法律完備 、監(jiān)管嚴(yán)厲著稱 , 日本 、歐洲大陸多數(shù)國 家屬于這種模式 。

從立法角度看 , 一般而言舊監(jiān)管模式(多表現(xiàn)為分業(yè)監(jiān)管)采取“縱向個別立法” , 銀行領(lǐng)域 有銀行法(如美國的格拉斯·斯蒂格爾法), 證券領(lǐng)域有證券法 、證券交易法 , 保險領(lǐng)域有保險 法 ;新監(jiān)管模式(多表現(xiàn)為混業(yè)監(jiān)管)是“ 橫向綜合立法” , 立法上將銀行 、證券 、保險融為一體 , 如美國 1999 年金融服務(wù)法 、英國 2000 年金融服務(wù)和市場法即是例證 。 兩相比較 , 新監(jiān)管模式 具有舊監(jiān)管模式無法比擬的制度優(yōu)勢 , 這主要表現(xiàn)在 :(1)新監(jiān)管模式克服了舊監(jiān)管模式個別 、 分散立法的缺點(diǎn) , 順應(yīng)了現(xiàn)代金融業(yè)的最新發(fā)展趨勢 。(2)新監(jiān)管模式避免了舊監(jiān)管模式按金 融機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管的弊病 , 適應(yīng)了金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)相互融合的發(fā)展趨勢 。 如美國 1999 年金融服務(wù) 法的立法模式以金融服務(wù)功能進(jìn)行分類監(jiān)管 , 當(dāng)一種新金融商品出現(xiàn)時 , 不同背景的金融控股 公司都有相同的經(jīng)營權(quán) , 這既適應(yīng)了金融融合的需要 , 又能夠有效地按不同服務(wù)功能進(jìn)行有效 監(jiān)管 。(3)新監(jiān)管模式通過“ 靈活判斷”的方式來定義金融商品 , 消除了舊監(jiān)管模式以“ 列舉”方 式定義有價證券的滯后性 , 有利于金融秩序的穩(wěn)定 。

事實(shí)上 , 金融監(jiān)管模式是隨著金融業(yè)經(jīng)營模式的變化而變化的 。但一國實(shí)行分業(yè)經(jīng)營還 是混業(yè)經(jīng)營一直是爭議頗為激烈的問題 , 而無論從經(jīng)濟(jì)角度還是從法律角度看 , 二者各有利弊 得失 。 從金融業(yè)的本質(zhì)特征看 , 混業(yè)經(jīng)營反映了金融業(yè)的自然本質(zhì)并代表著金融業(yè)的發(fā)展方 向 。 34 其優(yōu)勢主要表現(xiàn)在 :(1)降低金融風(fēng)險 �；鞓I(yè)經(jīng)營可以使金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多元化運(yùn)作 , 擴(kuò)大收益來源 , 降低經(jīng)營風(fēng)險 。(2)增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的競爭力 。 35 (3)更好地發(fā)揮信用中介的功能 。

其弊端在于 :(1)不利于系統(tǒng)風(fēng)險控制 。商業(yè)銀行 、保險公司與證券公司面對的是不同性質(zhì)的 風(fēng)險 , 他們之間如果沒有一道防火墻 , 就不能切斷風(fēng)險傳遞的鏈條 。因?yàn)樽C券市場是一個高風(fēng) 險市場 , 銀行 、保險與證券業(yè)如果混業(yè)經(jīng)營 , 在證券上發(fā)生劇烈動蕩或銀行操作失誤時 , 銀行的信用將受到嚴(yán)重威脅 , 存款人和投資者的合法權(quán)益就可能得不到很好的保護(hù) 。(2)不利于提高監(jiān)管效率 。 混業(yè)經(jīng)營模式導(dǎo)致銀行業(yè)與證券業(yè)專業(yè)化分工的打破 , 不利于提高經(jīng)營效率 , 不利于不同的金融業(yè)高效利用自身有限的資源為客戶提供更好的專業(yè)化服務(wù) 。 在監(jiān)管方面 , 混業(yè) 經(jīng)營模式難以實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的專業(yè)化分工 , 不利于提高監(jiān)管效率 。(3)不利于平等競爭 。 混業(yè) 經(jīng)營使大金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)者愈強(qiáng) , 中小金融機(jī)構(gòu)難以與之抗衡 , 不利于自由 、平等競爭 。

因此 , 可以說分業(yè)與混業(yè)各有利弊 , 現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中 , 不可能要求純粹的分業(yè)經(jīng)營 , 也不可 能要求純粹的混業(yè)經(jīng)營 。 如果我們把貨幣市場與資本市場 , 銀行業(yè)與保險業(yè) 、證券業(yè)完全割裂 開來 , 那么不僅不利于金融業(yè)的發(fā)展 , 而且會造成很大的效率損失 。同樣 , 完全的全能銀行也 是不現(xiàn)實(shí)的 , 由于自身實(shí)力的原因 , 客觀上銀行要在各種業(yè)務(wù)中有所傾向 , 或側(cè)重于商業(yè)銀行 業(yè)務(wù) , 或側(cè)重于投資銀行業(yè)務(wù) 。 分業(yè)經(jīng)營與混業(yè)經(jīng)營作為制度本身并不重要 , 關(guān)鍵是選擇哪一 種模式更符合一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要 。

從發(fā)展的角度看 , 現(xiàn)代金融監(jiān)管模式具有如下發(fā)展趨勢 :(1)中央銀行是重要的金融監(jiān)管 機(jī)關(guān) 。 無論在任何監(jiān)管體制中 , 中央銀行作為重要監(jiān)管機(jī)關(guān)的地位不可動搖 。 這是因?yàn)檠胄?具有實(shí)施金融監(jiān)管的特殊信息優(yōu)勢 、技術(shù)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢 , 擁有金融調(diào)控手段 , 居于一國金融 業(yè)中的特殊地位 , 能有效地履行監(jiān)管職責(zé) 。(2)重視金融業(yè)的自律 。金融業(yè)自律組織比政府更 熟悉金融業(yè)運(yùn)作的實(shí)際情況 , 在執(zhí)法檢查和紀(jì)律監(jiān)控方面具有更大的靈活性和預(yù)防性 , 因此 , 在監(jiān)管方面有很大的作用空間 。(3)強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控 。 金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制可以防 范和規(guī)避風(fēng)險 。(4)逐漸從“ 分業(yè)監(jiān)管”向“ 混業(yè)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變 。目前 , 許多國家考慮將分離出來的 銀行 、證券 、保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一于一個監(jiān)管框架(綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu))內(nèi) , 加拿大于 1987 年 、丹麥于1988 年 、挪威于 1986 年 、瑞典于 1991 年 、英國和澳大利亞于 1998 年都成立了統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu) , 并 將其移出中央銀行 。 日本 、韓國 、新加坡 、冰島相繼仿效 , 愛爾蘭 、以色列 、拉脫維亞 、墨西哥 、南 非 、奧地利 、德國 、愛爾蘭和比利時都有類似改革傾向 。 36

我國采取的是“ 分業(yè)監(jiān)管模式”或曰“ 單層多頭模式” 。中國人民銀行 、證監(jiān)會 、保監(jiān)會等都是監(jiān)管機(jī)關(guān) , 分別對銀行 、證券和保險業(yè)進(jìn)行監(jiān)管 。近年來 , 我國已經(jīng)頒布中國人民銀行法 、商 業(yè)銀行法 、票據(jù)法 、證券法 、保險法 、擔(dān)保法等一系列法律 、法規(guī) , 中國金融監(jiān)管體制的法律 、法 規(guī)框架初步形成 。 37 目前 , 我國金融監(jiān)管的內(nèi)容主要包括三個方面 :(1)對金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入 的管理 。(2)對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的監(jiān)督檢查 。(3)對有問題的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理并采取 化解風(fēng)險的政策措施 。雖然我國的金融監(jiān)管模式已初步確定 , 但實(shí)際運(yùn)行中仍然存在一些問 題 。 這表現(xiàn)在 :

1 .我國的金融監(jiān)管體制尚未完全理順 。這表現(xiàn)在 :(1)中央銀行 、證監(jiān)會 、保監(jiān)會的監(jiān)管地 位雖已確立 , 但各自的獨(dú)立性仍有待加強(qiáng) 。(2)三個主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作不夠 。(3)監(jiān)管 機(jī)構(gòu)內(nèi)部各職能部門之間和分支機(jī)構(gòu)間監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚有待進(jìn)一步完善 。(4)同一級別的監(jiān) 管機(jī)構(gòu)之間職權(quán)劃分不明 , 尚存在監(jiān)管的“ 真空” 。

2 .金融監(jiān)管的法律制度還不夠完善 。 目前 , 我國的金融監(jiān)管立法仍存在不少弊端 , 很難保 證金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效地行使監(jiān)管權(quán) 。特別是相關(guān)的配套法規(guī)不完備 , 實(shí)際運(yùn)用中可操作性不強(qiáng) 。

因此 , 我們在進(jìn)行監(jiān)管模式選擇時要注意考慮如下因素 :(1)尊重傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí) , 無論理論上 有什么樣的最優(yōu)模式 , 都應(yīng)立足于從現(xiàn)有的監(jiān)督安排出發(fā) 。 也就是說 , 不僅要考慮理想目標(biāo) , 而且要考慮向理想目標(biāo)的過渡 , 而不應(yīng)該把二者對立起來 。(2)立足現(xiàn)在考慮未來 , 而且還應(yīng) 該能夠在未來的制度結(jié)構(gòu)中繼續(xù)為審時度勢的應(yīng)變之舉留有余地 , 以便能夠與金融市場可能 的結(jié)構(gòu)性變化相適應(yīng) , 及時地做出相應(yīng)的調(diào)整 。 38 (3)注重制度能夠有效地實(shí)施 , 在此基礎(chǔ)上 逐漸建立單一的監(jiān)管模式 。而要順利地完成“ 分業(yè)監(jiān)管”向“ 混業(yè)監(jiān)管”模式的轉(zhuǎn)變 , 必須盡快 完善我國的金融監(jiān)管立法 。應(yīng)當(dāng)從如下幾個方面著手 :(1)建立和完善以中國人民銀行法為核 心 , 商業(yè)銀行法 、保險法 、證券法 、信托法 、擔(dān)保法 、票據(jù)法等基本法律為框架 ,《外匯管理?xiàng)l例》 、《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)管理法規(guī)為主體 , 《銀行間債券交易規(guī)則》 、《銀行間債 券交易結(jié)算規(guī)則》等單項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)章制度為基礎(chǔ)的 、層次分明 、互相銜接的法規(guī)體系 。(2)清理我 國已有法規(guī)體系 , 對與 WTO 規(guī)則和國際慣例不適應(yīng)的內(nèi)容 , 進(jìn)行修改重訂 。(3)適應(yīng)國際金融 業(yè)發(fā)展的新趨勢 , 有計(jì)劃地擴(kuò)大混業(yè)監(jiān)管方面的立法 。 我國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了不同銀行 、證券 、 保險業(yè)務(wù)的交叉 , 39 并開始對這種“ 混業(yè)經(jīng)營 , 分業(yè)監(jiān)督” 的現(xiàn)狀進(jìn)行管理 。 目前我國央行對 中資商業(yè)銀行的新業(yè)務(wù) , 允許只要不存在大的法律障礙并能有效控制風(fēng)險的情況下 , 以個案報 批的方式進(jìn)行申請 。 因此 , 除了需要各主管監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)合作之外 , 超前性的立法也是非常 必要的 。

總之 , 為適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的世界性發(fā)展潮流和趨勢 , 我國金融業(yè)將由分業(yè)走向混業(yè)應(yīng) 該說是毋庸置疑的 。 但從我國金融業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和具體國情來看 , 我國在較長的時間內(nèi)仍將 對銀行 、證券 、保險實(shí)行分業(yè)經(jīng)營 、分業(yè)監(jiān)管 。 設(shè)立在中國的外資金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)在分業(yè)經(jīng)營的 法律框架下從事各種業(yè)務(wù)活動 。這就需要我們探索如何審慎地選擇合理的過渡模式 , 以維護(hù) 金融秩序的穩(wěn)定 , 漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)金融混業(yè)經(jīng)營的目標(biāo) 。根據(jù)我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢 , 可以 考慮采取如下過渡模式 。

1 .允許設(shè)立和發(fā)展綜合性金融機(jī)構(gòu) 。 由國家監(jiān)管當(dāng)局出臺新的法規(guī)政策 , 取消分業(yè)經(jīng)營 和監(jiān)管制下的嚴(yán)格限制 , 允許金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)經(jīng)營金融業(yè)務(wù) , 鼓勵交叉型金融產(chǎn)品的開發(fā)和銷 售 , 促進(jìn)金融業(yè)務(wù)向多樣化方向發(fā)展 。 通過這一過程形成的綜合性金融機(jī)構(gòu)也稱作“ 全能銀 行” , 它使金融機(jī)構(gòu)能提供最廣泛的金融服務(wù) 。 40 這種模式能一步到位地實(shí)現(xiàn)由分業(yè)向混業(yè)的 過渡 ;可以使各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身實(shí)力和客觀需求制定多元化發(fā)展戰(zhàn)略 , 以提高效率 , 增強(qiáng)競 爭力 , 同時可使金融機(jī)構(gòu)能更有效地進(jìn)行交叉業(yè)務(wù)的研究 , 以開發(fā)多功能的新型金融產(chǎn)品 , 設(shè) 計(jì)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品服務(wù)組合 , 降低經(jīng)營成本 , 分散金融風(fēng)險 。 但要注意的是 , 這種模式的順利運(yùn)行要 求有完善的監(jiān)管模式和較高的監(jiān)管效率 , 否則很容易誘發(fā)和積累金融風(fēng)險 。

2 .允許跨行業(yè)金融機(jī)構(gòu)共同組建金融控股公司 。這種模式是由有多樣化經(jīng)營需求的金融 機(jī)構(gòu)組建金融控股公司 , 通過并購或投資控股獨(dú)立的子公司從事混業(yè)經(jīng)營 。 所謂金融控股公 司是指母公司經(jīng)營某類金融業(yè)務(wù)或僅從事股權(quán)收益活動 , 并通過控股兼營其它金融業(yè)務(wù) , 甚至還可兼及諸如工業(yè) 、服務(wù)業(yè)等 , 它是產(chǎn)業(yè)資本與金融資本相融合的高級形態(tài)和有效形式 。 一般 可分為純粹控股公司(Pure Holding Company)和經(jīng)營性控股公司(Operating Holding Company)或 混合控股公司(Mixed Holding Company)。 41 該模式的嘗試以美國最為成功 。 早在格拉斯·斯蒂 格爾法的重重陰影下 , 許多銀行就曾通過銀行控股公司(Bank Holding Company)所屬的子公司 拓展跨行業(yè)的金融業(yè)務(wù) 。 42 這種模式有助于加快金融創(chuàng)新 , 凝聚和增強(qiáng)競爭力 , 一定程度上實(shí) 現(xiàn)了專業(yè)化與多樣化的有效統(tǒng)一 。 但這一模式同樣需要高效的監(jiān)管 。 43

3 .允許金融機(jī)構(gòu)投資組建新的公司 , 從事其它金融行業(yè)的業(yè)務(wù) 。 44 這種模式有利于減小 金融風(fēng)險的傳遞 , 也有利于監(jiān)管當(dāng)局的有效監(jiān)控 。但這一模式對市場主體的風(fēng)險意識和內(nèi)控 制度仍有較高的要求 。

從我國金融業(yè)的發(fā)展需求來看 , 當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管模式比較適合我國的國情 , 在某種程度上 更有利于監(jiān)管能力的提高和促進(jìn)金融業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展 , 但隨著國際金融業(yè)競爭的加劇 , 我國金融 業(yè)必須以多樣化的金融服務(wù)去適應(yīng)市場的新變化 , 以凝聚競爭力 。 因此選擇過渡性經(jīng)營和監(jiān) 管模式更有利于妥善解決我國監(jiān)管能力與發(fā)展需求之間的矛盾 。在上述三種過渡模式中 , 我 們認(rèn)為第二種模式更符合我國金融改革的實(shí)際情況 , 也更具有可行性 。因?yàn)橐粋�純粹控股公 司下的商業(yè)銀行 、證券公司 、保險公司等機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營 、分業(yè)監(jiān)管 , 同時又實(shí)現(xiàn)了在同一利益主 體下互相協(xié)作的混業(yè)經(jīng)營的局面 , 便于我國目前中國人民銀行 、中國證監(jiān)會 、中國保監(jiān)會的分 業(yè)監(jiān)管模式執(zhí)行對各自行業(yè)的監(jiān)管并不斷提高監(jiān)管水平 , 同時在監(jiān)管實(shí)踐過程中逐步探索協(xié) 作的方式和途徑 , 為混業(yè)監(jiān)管模式的建立和完善積累經(jīng)驗(yàn) 。

注釋：

25從我國目前的金融監(jiān)管立法情況來看 , 現(xiàn)有立法模式仍不能完全跟 上形勢發(fā) 展的需要 , 這主要體 現(xiàn)在 :(1)立 法體 制不明確 , 權(quán)限不清楚 , 體例不統(tǒng)一 。(2)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃 。(3)立法內(nèi) 容欠規(guī)范 , 總體把握 較差 。(4)立法上不 同法律規(guī)范之間協(xié)調(diào)性不夠 。 26 如中國人民銀行法規(guī)定 , 中國人民銀行是 我國的金 融主管機(jī) 關(guān) , 并對全 國金 融業(yè)實(shí) 施監(jiān)管 。 該 法授權(quán) 其審 批、監(jiān) 督 、管理金融機(jī)構(gòu) ;監(jiān)督管理金融市場和發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章 ;同時授 權(quán)其對金融機(jī) 構(gòu)實(shí)施 監(jiān)管的手段 , 如對金融機(jī)構(gòu)隨時進(jìn)行稽核 、檢查監(jiān)督 ;對違法的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施法律制裁 。27阿蘭·S·布蘭德 :《 銀行監(jiān)管的原則》 , 《 廣東金融》1996 年第 4 期 。 28證券法的立法目的與宗旨為 :(1)規(guī)范證券發(fā)行和交易行為 。 (2)保護(hù) 投資者的 合法權(quán)益 。 (3)維護(hù) 社會經(jīng)濟(jì) 秩序 和社會公共利益 。(4)促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 。 金融監(jiān)管并不是沒有成本的 , 美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)工作人員的每年工資總額幾 乎達(dá)到 15 億美 元 , 這種直接的 強(qiáng)制執(zhí) 行成本一部分由銀行業(yè)承擔(dān) , 其余部分由政府預(yù)算所囊括 。 29如湖南大學(xué)的王世英教授等即持這種觀點(diǎn) 。30 參見 2001 年 7 月 21 日《 中華工商時報》 。 31 孫濤 :《 國際金融監(jiān)管的新進(jìn)展》 , 《 世界經(jīng)濟(jì)》 2002 年第 4 期。32 Go odhart , Hartman a nd Llewe lly n , 1998 .33持這種觀點(diǎn)的學(xué)者較多 。 本文也以此為基礎(chǔ)來進(jìn)行分析 。 34 美國、英國分別采取過分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管制度 , 而德國 、瑞士等歐洲大 陸國家主 要實(shí)行全 能銀行制 度(混業(yè) 金融 和混業(yè)監(jiān)管制度)。 35 混業(yè)經(jīng)營模式可以從三個方面增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的核心競爭力 :(1)多元化 經(jīng)營使金 融機(jī)構(gòu)能 夠及時地 根據(jù)金融 市場 的變化來調(diào)節(jié)自身的經(jīng)營活動 。(2)金融機(jī)構(gòu)可通過與客戶設(shè)計(jì)出具有針對性的金融產(chǎn)品組 合并為客戶提 供一條 龍金融服務(wù)來發(fā)揮總體優(yōu)勢 , 降低經(jīng)營成本 , 提高服務(wù)效率。(3)混業(yè)經(jīng)營可使金融機(jī)構(gòu) 通過股權(quán)代理 , 建 立穩(wěn)定 、 優(yōu)質(zhì)的基本客戶群 , 從而實(shí)現(xiàn)真正的風(fēng)險控制 。36Center fo r European Policy Studies (2000):“ Cha llenge s to the Structure Fina ncia l Supe rvision in the EU .” July . 37 中國人民銀行作為中國的中央銀行以及金融監(jiān)管的主體 , 其法律地位是 1995 年中國人民銀行法明確確定的 。 中國 人民銀行法規(guī)定 :“ 中國人民銀行依法對金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān) 督管理 , 維護(hù)金融 業(yè)的合法 、穩(wěn)健運(yùn) 行” 。證券法 第 166 條規(guī)定 :“ 國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對證券市場實(shí)行監(jiān)督管理 , 維護(hù)市場秩序 , 保障其合法運(yùn)行” , 并規(guī)定 了其職責(zé)、監(jiān)管方法等 。保險法也規(guī)定了監(jiān)管部門 、監(jiān)管內(nèi)容 、方法等 。 38 事實(shí)上 , 近年來保險基金被允許以投資基金的方式間接進(jìn)入股市 , 而銀行方面也積極推出如“ 銀 證轉(zhuǎn)賬” 、“ 銀 證通”等與證券交易相關(guān)的業(yè)務(wù) , 特別是在我國推出開放式基金以后 , 由于商業(yè)銀行直接參與了零 售 , 這些都被認(rèn) 為是金 融混業(yè)經(jīng)營的開端或萌芽 。39 如允許證券公司和基金管理公司進(jìn)入同業(yè)拆借市場進(jìn)行拆借 、債券購回 ;以股票質(zhì)押從商業(yè) 銀行取得貸款 ;允許保 險公司進(jìn)入銀行間債券市場進(jìn)行回購交易 , 允許保險資金通過證券投資基金進(jìn)入股市等 。 40 以混業(yè)經(jīng)營為傳統(tǒng)經(jīng)營模式的國家例如德國 、瑞士等普遍運(yùn)用這一模式 。41經(jīng)營性金融控股公司在歐洲國家和地區(qū)非常普遍 。 42 其合法性為 1999 年 11 月 4 日通過的《 金融現(xiàn)代化法案》 所明確。 43當(dāng)前我國已有了這一模式的雛形 ——— 中國光大 集團(tuán) 。 光大 集團(tuán)擁 有光大 銀行 、光 大證券 和光大 信托三 家金融 機(jī) 構(gòu) , 同時持有申銀萬國證券 19 %左右的股權(quán) , 成為其最大的股東 。 光大集 團(tuán)同時還擁有 在香港上市 的三家上 市子 公司廣大控股 、光大國際和香港建設(shè)公司 。 1999 年 12 月 15 日 , 中國光大集團(tuán)總公司和加拿大永明人壽保險公司宣 布組建中加合資人壽保險公司 。 未來的中國光大集團(tuán)將是一個綜合性的金融控股集團(tuán)公司 。 44 該模式在日本金融改革中的運(yùn)用較為典型 。

編輯：張輝 劉甜甜

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