本文關(guān)鍵詞：行政訴訟原告與被告資格制度的完善，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.073761     行政訴訟原告與被告資格制度的完善

楊小軍

【摘要】修改《行政訴訟法》原告規(guī)定，將利害關(guān)系明確規(guī)定為行政訴訟原告資格。對被告資格的修改完善，以行為者作被告和同級(jí)政府為“兜底”被告。經(jīng)過行政復(fù)議的行政訴訟案件，應(yīng)當(dāng)以原行政機(jī)關(guān)為被告，直接解決當(dāng)事人之間的原始糾紛，做到訟了事結(jié)。
【關(guān)鍵詞】行政訴訟；原告；被告；完善

　　伴隨著二十多年的訴訟實(shí)踐，行政訴訟法學(xué)理論也有了很大的發(fā)展進(jìn)步。對于行政訴訟原告和被告資格問題，人們的認(rèn)識(shí)也在提高和加深。在此基礎(chǔ)上，我們對《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟原告與被告資格制度，提出了修改意見，形成了進(jìn)一步加以完善的制度設(shè)計(jì)方案。

　　一、原告制度的完善

　�。ㄒ唬╆P(guān)于形式資格與實(shí)質(zhì)資格問題

　　關(guān)于行政訴訟原告資格，歷來就有形式資格與實(shí)質(zhì)資格之分。就形式資格而言，是根據(jù)“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”確定，即公民、法人、其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，就可以向法院起訴。除了這個(gè)起訴人的“認(rèn)為”外，還有法院的“認(rèn)為”，如果法院經(jīng)過審查認(rèn)為原告符合條件，就受理起訴人的起訴；同樣，如果法院經(jīng)過審查認(rèn)為起訴人不具備起訴資格，就不予受理其起訴。因此，這個(gè)“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”說到底是形式標(biāo)準(zhǔn)，是第一層面的概念。關(guān)于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在《行政訴訟法》第41條和第24條中都有規(guī)定。按照第41條的規(guī)定，原告必須是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這是“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”的最直接規(guī)定形式。第24條規(guī)定，依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。這里，“依照本法提起訴訟”這個(gè)條件，實(shí)際上只有“依照本法”的形式條件規(guī)定提起訴訟和確定原告資格。因?yàn)椋缎姓V訟法》沒有任何一個(gè)條文規(guī)定原告的實(shí)質(zhì)資格。我們認(rèn)為，這一直是《行政訴訟法》沒有直接規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是一個(gè)法律規(guī)定上的缺陷。

　　修改《行政訴訟法》有關(guān)原告資格部分的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，即規(guī)定原告資格的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，使得“依照本法規(guī)定提起訴訟”不僅有形式資格也有實(shí)質(zhì)資格的內(nèi)容作“依托”。否則，所謂“依照本法規(guī)定提起訴訟”就成了形式邏輯上的循環(huán)，沒有什么實(shí)質(zhì)意義。

　　（二）關(guān)于原告實(shí)質(zhì)資格問題

　　那么行政訴訟原告的實(shí)質(zhì)資格是什么呢？就是利害關(guān)系。其實(shí)，利害關(guān)系一直就是行政訴訟這類“主觀權(quán)利”訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，在理論上人們并無分歧，行政訴訟實(shí)踐也是這樣做的。但在法律上卻一直沒有規(guī)定出來。修改《行政訴訟法》原告資格制度，就是要把利害關(guān)系作為原告資格的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)直接、明確地規(guī)定出來。

　　在具體的制度設(shè)計(jì)上，我們考慮了兩點(diǎn)：

　　第一點(diǎn)，直接、明確規(guī)定行政訴訟原告的實(shí)質(zhì)資格是法律上利害關(guān)系。所有公民、法人、其他組織，只要與被訴行政行為有法律上利害關(guān)系的，都具備行政訴訟原告的實(shí)質(zhì)資格，有權(quán)提起行政訴訟。同樣，法院是否受理該項(xiàng)起訴，也只能根據(jù)這個(gè)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。這樣，，就給起訴人、被訴人、第三人以及法院都樹立了一個(gè)明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，各方都只能根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來確定起訴人是否具備原告資格。

　　第二點(diǎn)，以舉例方式明確規(guī)定幾種容易產(chǎn)生歧義情形的原告資格，引導(dǎo)人們正確適用法律。主要有：被訴行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；與被訴的行政復(fù)議決定有法律上的利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；與撤銷或者變更行政行為有法律上利害關(guān)系的；與其他行政行為有法律上利害關(guān)系的。用這種舉例方式規(guī)定，可以對司法實(shí)踐進(jìn)行具體舉例指引，又不至于作范圍上的限制。

　�。ㄈ╆P(guān)于利害關(guān)系程度問題

　　關(guān)于行政訴訟原告資格制度，還有一個(gè)問題就是利害關(guān)系程度。從行政訴訟實(shí)踐來看，利害關(guān)系這個(gè)概念所可以包含的情形是多種多樣的，也是多層次和有程度差異的，有所謂直接利害關(guān)系與間接利害關(guān)系，有重大利害關(guān)系與非重大利害關(guān)系。有理論主張，行政訴訟原告資格只能限定在直接利害關(guān)系上，間接利害關(guān)系不予保護(hù)。例如，當(dāng)事人之間有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)對其中一方當(dāng)事人的民事主體資格作出處理，另外一方債權(quán)債務(wù)關(guān)系的當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)處理行為之間，就是間接利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)不準(zhǔn)予原告資格。

　　我們認(rèn)為，鑒于這個(gè)例子中的間接利害關(guān)系，確實(shí)不應(yīng)當(dāng)賦予債權(quán)債務(wù)另外一方當(dāng)事人原告資格。但是，間接利害關(guān)系的情形很多，也很復(fù)雜，并不僅僅只限于上述例子一種情形。在另外一些間接利害關(guān)系中，不賦予當(dāng)事人原告資格，也是不合適的。例如，一方當(dāng)事人與另方當(dāng)事人簽訂有投資協(xié)議，由一方當(dāng)事人將該協(xié)議上報(bào)行政機(jī)關(guān)審批，行政機(jī)關(guān)沒有批準(zhǔn)這個(gè)投資協(xié)議。在這個(gè)關(guān)系中，上報(bào)方是協(xié)議當(dāng)事人，也是可以作原告的。但如果上報(bào)方不起訴審批行政機(jī)關(guān)的拒絕審批行政行為，另外一方協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有起訴行政審批機(jī)關(guān)的權(quán)利。

　　在確定原告資格問題上，我們認(rèn)為有兩點(diǎn)原則：一是利害關(guān)系原則；二是權(quán)利保護(hù)原則。在這個(gè)案例中，從邏輯上來看，雖然協(xié)議的另一方當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)、行政審批行為之間是間接關(guān)系，但是，作為獨(dú)立權(quán)利主體


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