摘要：信賴保護原則在行政法中的確立體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的法治精神，它對行政相對人利益的保護以及建立誠信、責任政府有著重要意義，更為信賴保護原則在整個行政法領域的推廣提供了重要契機。信賴保護原則在《行政許可法》中的首次確定距今已有近八個年頭，它在現(xiàn)實中的適用情況以及它所顯露出來的問題值得我們關注，反思從而改進。

，行政許可中的信賴保護原則是保護人民權益，維護法律穩(wěn)定性的有效手段。信賴保護原則的基礎是公眾對國家和國家權力合法性的信任，這種信任是政府維護公共安全、社會穩(wěn)定的重要條件，應當受到保護。

2003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《中華人民共和國行政許可法》首次在我國行政法律規(guī)范中確立了信賴保護原則，這不僅為人民法院正確審理因改變行政許可引發(fā)的行政補償、行政賠償案件提供了法律依據(jù)，同時對于推進誠信政府建設，依法規(guī)范行政許可行為和保護行政相對人的正當信賴利益，都具有重要意義。

一、行政許可信賴保護原則的基本內(nèi)容

行政法中的信賴保護原則是指行政相對人或第三人對行政主體的行政行為的確定性形成合理信賴，且這種信賴值得保護時，行政主體不得變更、撤銷或廢止，必須對行政相對人或第三人造成的損害予以補償或賠償。

行政許可是典型的授益性行政行為，對于合法的授益性行政行為，各國一般規(guī)定不能廢止與變更，因為具有拘束力的行政行為已經(jīng)使受益人獲得了法律上的被保護地位，但在不予變更或廢止將對公共利益嚴重不利時，可以廢止或變更，這時行政機關需補償當事人的信賴損失。

我國《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受到法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。因此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償”。這條規(guī)定保護了公民的信賴利益，但適用同時也須謹慎，必須是的確為了公共利益的需要，才允許撤回，否則應采取存續(xù)的信賴利益保護方式。我國目前行政補償標準較低，在實際生活的運用中行政機關往往會以公共利益為名，濫用職權以較低的補償金撤回授益性行政行為，侵犯相對方的利益。

對于撤銷違法授益性行政行為給當事人合法權益造成損害的，國外立法中通常是以不撤銷為原則，如果不撤銷會給公共利益造成重大損害的，則規(guī)定可以撤銷，而我國立法與其不同。我國《行政許可法》第六十九條作了規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級機關，根據(jù)利害關系人的請求或者依據(jù)職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權，玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。依照前兩款規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護”。

由此可見，對于違法的行政許可，立法中采取了“可以撤銷”的處理態(tài)度，緊接著第六十九條規(guī)定了一種不撤銷的情況，不予撤銷的情形是因為撤銷會給公共利益造成重大損害。我國立法中，違法的授益性行政行為以撤銷為原則，不撤銷為例外（不予撤銷的情形是會給公共利益造成重大損害）。六十九條第一款規(guī)定的情形，主要都是行政機關在行政許可活動中具有過錯，而被許可方并無過錯，不應該承擔因行政機關過錯而被撤銷行政許可的損失，為了保護相對方的信賴利益，我個人認為行政許可一般不應當予以撤銷�！缎姓S可法》第六十九條的規(guī)定沒有徹底貫徹信賴利益保護原則，是有所保留的信賴保護原則。

二、行政許可中信賴保護原則的適用條件

在行政實踐活動中，只有準確的把握信賴保護原則的適用條件，才能使信賴保護原則與依法行政原則相協(xié)調(diào)，才能讓信賴保護原則在法治的框架下運行，而不造成依法行政與信賴保護原則的沖突，一般來說，行政許可信賴保護原則的適用需具備以下四個條件：

的存在，，也就是有已經(jīng)生效的可以信賴的行政許可行為存在。首先要有行政行為存在，即行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織申請，經(jīng)依法查詢，準予其從事特定活動的行為；其次，此行為需是已生效的，如果行政行為還處在做出過程中，尚未完成法定的成立和生效要件，顯然無法對外產(chǎn)生法律效果。

（二）存在信賴行為，即行政相對人因信賴行政許可而進行的具體的行為。相對人基于生活常識與正常生活經(jīng)驗而信賴該行政行為且做出了一定的安排和具體行動，由于行政機關依法變更、撤回或撤銷已生效的行政許可行為而對相對方造成損害，行政機關應承擔補償或者賠償責任。

。這不僅應從考察受益人對行政許可行為的違法是否存在故意或者重大過失，還要判斷民眾有無利用違法的授益性行政行為的不良企圖�！缎姓S可法》六十九條就對此作了明確規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。被許可人基于行政許可取得的利益不受保護”。如果當事人以不正當手段獲得行政許可，且關系到安全事項，不僅利益不受保護，法律還對其有懲罰性的規(guī)定�！缎姓S可法》第七十九條就規(guī)定：“如果被許可人以這種手段取得的行政許可屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項的，則在三年內(nèi)不得再申請該行政許可”。

(四)信賴公益優(yōu)先。信賴具備上述三個條件的情況下，還必須在相對人的信賴利益與公共利益之間進行權衡，在前者顯然大于后者時，就不得撤銷或廢止原行政許可行為；在相反的情形下，即使原行政許可合法且對相對人有利，但撤銷或廢止原行政許可行為所維護的公共利益明顯大于相對人的信賴利益時，按照“公益優(yōu)先”原則，則不得不予以撤銷或廢止，但必須對相對人的信賴利益給予合理的信賴補償。這是保護公共利益的一種策略，也是適用信賴保護原則的關鍵。

三、對行政許可相對人信賴利益的保護方式

信賴保護原則的根本即保護行政許可相對人的信賴利益，但是由于行政信賴原則在我國發(fā)展還不完備，《行政許可法》中雖有信賴保護制度的相關規(guī)定，但也不是盡善盡美，并且我國的《行政程序法》一直未頒布，信賴保護原則雖多處在實體上得以體現(xiàn)，但卻缺乏必要的程序性規(guī)范對其進行保障，使得對相對人的信賴利益保護減色不少。從實體方面看，對相對人信賴利益的保護方式有兩種，即存續(xù)保護與財產(chǎn)保護。存續(xù)保護又稱維持原狀，它是指行政主體基于信賴保護目的，不撤銷、廢止或不利變更具體的行政許可行為，或?qū)ι形唇K結(jié)的行為適用不溯及既往的法律規(guī)范。而財產(chǎn)保護是指當行政主體出于公共利益或者其他因素不得不變動行政許可行為或已存法律狀態(tài)時，對一些人帶來的損害，國家要予以財產(chǎn)上的保護�！缎姓S可法》以行政機關改變或撤銷的行政許可行為是否合法實施為標準，對行政許可信賴保護原則中的財產(chǎn)保護，采取了行政補償和行政賠償兩種保護方式。

從《行政許可法》第八條規(guī)定可以看出，由合法行政許可決定形成的信賴保護優(yōu)先適用存續(xù)保護，以財產(chǎn)保護為補充。即行政許可機關做出合法有效的行政許可決定后，原則上不得吊銷、廢止或?qū)υS可做不利變更。這主要是法律秩序安定性和社會穩(wěn)定的需要，行政相對人或第三人因信賴行政行為而對自己的權益作出某種處分的行為，應當受到法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可，此即對信賴利益的存續(xù)保護，且優(yōu)先適用。

    從《行政許可法》第六十九條的規(guī)定可以看出，在涉及違法行政許可決定的信賴保護方面，對其的信賴保護主要是財產(chǎn)賠償保護。行政許可決定由行政機關違法作出，破壞了實質(zhì)意義上的法治，而被許可人或第三人對此并無過錯的，其合法權益受到損害時行政機關應當依法予以賠償，這就是賠償式的財產(chǎn)保護。

    對于《行政許可法》第六十九條中，關于撤銷違法的行政許可決定可能對公共利益造成重大損害的，則不予撤銷。此時，因保護公共利益而使得被許可人或第三人既得利益存續(xù)，形成事實結(jié)果上的存續(xù)保護。這其實不應當屬于信賴保護，而是因基于公共利益的保護而未撤銷原違法的行政許可決定，行政機關并無保護被許可人或第三人信賴利益的意圖，只是對公共利益保護的結(jié)果在客觀上形成了對被許可人或第三人的既得利益的維持。所以在涉及違法行政許可決定的信賴保護上，只應有賠償式的財產(chǎn)保護這一種方式。

四、行政許可保護原則在我國的現(xiàn)實意義

。而信賴保護原則的確立，對我國有著重要的現(xiàn)實意義。

    首先，行政許可信賴保護原則有利于維護公民合法權益。長期以來，行政機關常常對已作出的行政許可肆意變更或撤銷。這使得處于劣勢的行政相對方的利益受損，又因無法律依據(jù)而得不到有效救濟。信賴保護原則明確的存續(xù)保護方式和財產(chǎn)保護方式，有效地維護了相對人及第三人的合法權益。

    其次，它有利于誠信、責任政府的建立，從而有助于促進公共利益的最大化。在現(xiàn)代行政過程中，行政相對人與行政主體的地位關系發(fā)生了重大變化。一方面，民眾對政府的要求越來越高，另一方面政府也開始轉(zhuǎn)變自身的管理理念與方式，由過去的管制型到現(xiàn)在的服務型。政府與公民的地位逐漸趨于平等，政府要取得民眾的信賴必須有良好的誠信度。行政許可機關一旦做出某種許諾或承諾，就應履行其許下的諾言，取信于民。如果確需變更，由此造成公民的損失就要補救。而信賴保護原則的確立對行政機關及其工作人員樹立誠信意識，建立誠信、責任政府有重要意義。這樣的政府保護了行政許可相對人正當合理的信賴，有利于行政主體與行政相對人形成良性互動關系，行政相對人信賴行政主體，行政主體的誠信、責任政府形象得以維護；行政主體也會更積極的為行政相對人服務，行政相對人也會更愿意與行政主體進行合作，實現(xiàn)雙方的共贏。

。在行政許可領域中，如果行政機關反復撤銷或變更已批準的行政許可，不僅會使公眾對其信賴度降低，造成抵觸心理，而且每一次的許可都要經(jīng)過審查核準等程序，在一次次的重復行為中浪費了時間精力，也增加了對某一行政許可的成本。而遵循行政許可信賴保護原則，對已經(jīng)批準的合法的行政許可一般規(guī)定只要不與公共利益相抵觸便不可撤銷，這就避免了對某一許可的重復工作，節(jié)約了行政成本，也為行政相對人創(chuàng)造了便利。

    最后，行政許可信賴保護原則的確立有利于信賴保護原則在行政法領域的全面推行，從而促進社會秩序的穩(wěn)定�！缎姓S可法》對信賴保護原則的規(guī)定為其他行政法律規(guī)范的制定提供了契機，隨著信賴保護原則在理論與實踐中的逐步完備與成熟，以及政府目標定位的不斷改進，信賴保護原則十分必要也必定會在行政法領域得以全面推行。而信賴保護原則在行政領域中的全面發(fā)展可以更好更全面的保護相對人的利益，實現(xiàn)公權與私權的平衡，促進社會秩序和經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。

五、完善行政許可信賴保護原則

《行政許可法》中對信賴保護原則做的規(guī)定雖然是個令人欣喜的開始，但也正因為它處于起步階段所以凸顯出了一系列的問題。面對復雜的現(xiàn)實狀況，行政許可信賴保護原則存在的問題也需全面解決與完善。

（一）要加快制定出臺我國的行政程序法。“行政法的核心與實質(zhì)是行政程序法”美國學者伯納德·施瓦茨在《行政法》一書中如是說，行政程序法主要是規(guī)定行政機關實施行政行為程序的法律，行政程序?qū)儆谑虑氨O(jiān)督和事中監(jiān)督，能夠防患于未然，制定并實施行政程序法有利于監(jiān)督行政許可機關的行政行為，有利于依法行政的實現(xiàn)。

（二）信賴保護方式應全面。信賴保護原則的適用還涉及信賴保護的方式問題，一方面，應明確信賴利益的存續(xù)保護，如賦予相對人對行政許可行為的存續(xù)請求權、過渡措施請求權。存續(xù)保護主要適用于原有法律狀態(tài)對相對人有利，而不予改變又不致明顯損害公共利益時。有些情況下，信賴利益無法用金錢來衡量，如對獲得居留許可證的信賴，此時應酌情使用存續(xù)保護。另一方面，進一步明確信賴利益的財產(chǎn)保護，財產(chǎn)保護主要是償付金錢，適用于打破原有法律狀態(tài)所維護的公共利益明顯大于相對人的信賴利益，或者因為行政主體的過失造成相對人的信賴損失，而要維護的信賴利益能夠用金錢加以彌補時。在適用財產(chǎn)保護方式時。應注意行政補償與賠償?shù)臈l件、標準、方式、程序，救濟等方面，我國目前還沒有出臺行政補償法，除個別單行法對某些行政管理領域的補償做了些零散的規(guī)定外，整體規(guī)范化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前無法可依。只有盡快完善行政許可信賴保護原則的救濟制度，相對人的信賴利益與公民的合法權益才能得到切實有效的保護。

（三）對公共利益的界定應該以法律形式明確。在行政許可信賴保護原則的適用上，公共利益起到至關重要的作用，是關系對行政許可相對人的信賴利益予以存續(xù)保護還是財產(chǎn)保護的關鍵。而目前對于什么是公共利益，立法中尚無明確規(guī)定，這不僅給法律適用帶來困難，而且給行政主體利用公共利益的名義濫用職權留下了空間。在立法上應盡快彌補公共利益解釋的空白，具體明確的規(guī)定公共利益的范圍對防止行政許可機關及其工作人員濫用職權有極大的防范作用。

（四）加強司法審查。加強對行政許可信賴保護原則的司法審查，是保障相對人合法權益的最后一道且是最有力的一道屏障。信賴保護原則雖在審判中得到一定程度的適用，但總體看來，對行政許可信賴保護原則的司法審查制度尚很不健全，有待進一步完善。行政權不當干預司法，司法受制于行政，法官的素質(zhì)良莠不齊都是影響司法審查不力的因素，只有逐步完善制度提高法官素質(zhì)，方能確保行政許可信賴保護原則司法審查制度成為相對人權利的有力捍衛(wèi)者。

總之，行政許可乃至整個行政法中的信賴保護原則在我國還僅僅只是起步階段，它所體現(xiàn)的控權思想和人權保障的精髓是社會民主意識提升和國家法治水平進步的標志。在我們法學專業(yè)的教科書中，信賴保護原則只是包含于行政和理性原則之中，但其在行政法領域中的作用并非只是衡量或者保障行政行為的合理性，它對相對人利益的保護以及對國家權力的規(guī)范意義重大。相信在一個倡行法治，推崇公法的時期，這種具有深切人文關懷的行政法治原則一定能夠得到最終的確立和切實的貫徹。

參考文獻：

1、姜明安：《行政執(zhí)法研究》，北京大學出版社，2004年6月第1版。

2、周佑勇：《行政許可法理論與實務》，武漢大學出版社，2004年7月第1版。

3、黃俊杰：《納稅人權力之保護》，北京大學出版社， 2004年版。

4、吳坤成：《公法上信賴保護原則初探》，載城仲模主編《行政法之一般法律原則》（二），三民書局，1997年版。                                                                   

6、伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯(lián)書店，1991年版。

7、陳世增：《淺析我國行政法上的信賴保護原則》，載《天府新論》，2008年第12期。

8、馮建平、糜新元：《行政許可信賴保護原則初探》，載《學習與實踐》，2010年第3期。

9、徐偉、蔣鵬：《我國行政許可撤銷程序初探》，載《重慶郵電學院學報》2004年6月。

10、范旭斌：《論我國行政法上的信賴保護原則及其完善》，載《學術論壇》2006年第10期。

11、李曉暉、尹建國：《論信賴保護原則及其在行政法中的適用》，載《學習與實踐》，2008年第3期。

12、韓豐：《信賴保護原則的理論基礎與應用》，載《行政論壇》，2008年第2期。

13、傅江浩：《行政信賴保護原則淺析》，載《理論月刊》，2010年第2期。

年版，第53頁。

年版，第89頁。

年版，第241頁。

年第1期，第38頁。

年版，第198頁。

  本文關鍵詞：論行政許可中的信賴保護原則，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。