【問題】政策企業(yè)家對公共部門創(chuàng)新政策的提出、引進、轉換和執(zhí)行發(fā)揮重要作用。中國基層官員在推進政策創(chuàng)新與制度化過程中面臨著怎樣的激勵與約束,其行動策略及結果如何?已有研究對政策企業(yè)家類型學分析不足。【方法】本文以溫嶺參與式預算改革實踐為案例,采用文本分析與深入訪談的方法,識別并分析不同類型的政策企業(yè)家在政策創(chuàng)制與政策制度化兩個環(huán)節(jié)的特質、策略及創(chuàng)新效果�！景l(fā)現(xiàn)】不同層次人員存在角色差異:（1）一線政府工作人員可能充當項目冠軍角色,創(chuàng)新政策設計,促使政策目標與實際情況結合。他們會借助專業(yè)和信息優(yōu)勢,設計方案,多方試點,并借助專家和媒體的力量落地創(chuàng)新。（2）中高層官員更可能充當過程中介的角色。他們會敏銳覺察制度空間,將創(chuàng)新方案與政治過程結合,并利用社會和政治資本,構建內部聯(lián)盟和推動民眾參與,實現(xiàn)創(chuàng)新制度化�！窘Y論】基于中國多層級的政治體系,認為政治層級是區(qū)分基層官員企業(yè)家的重要依據。不同層級官員在政治權威、行動策略和政策影響等方面有所差異。對基層官員的分類與深入研究有助于細化對中國政策企業(yè)家及地方政策過程的理解。 

【文章來源】：公共行政評論. 2020,13(03)北大核心CSSCI

【文章頁數(shù)】：21 頁

【部分圖文】：

六源流框架與基層政策企業(yè)家的創(chuàng)新空間

首先,Q主任一改過去人大作為“養(yǎng)老部門”的風氣,大力建設并輸送知識化和專業(yè)化的人才隊伍(如下圖2)。他通過選派核心人員進行理論學習,并進行內部交流會議的方式,增強人員對理論和實踐的認識,培養(yǎng)起過硬的業(yè)務能力。此后,他將人才向其他部門輸送,減少了改革阻力,塑造了人大的聲望和地位。同時,他減少了人大內部人員的流動性,確保改革隊伍的穩(wěn)定。例如,溫嶺市財政局局長,澤國鎮(zhèn)、溫嶠鎮(zhèn)人大主席、城北街道主任等,都曾跟隨Q主任工作過,他們不僅對參與式預算有著更深的理解,支持Q主任的理念,也有著過硬的實踐能力,能在推進政策的同時結合當?shù)厍闆r進行改良,提升創(chuàng)新績效。他們的工作對改革起到了良好的示范效果。其次,對于曾經工作過的鎮(zhèn)街、部門,Q主任在其中擁有較強的關系網絡,也更為熟悉具體工作,因此他能夠利用信息和影響力的優(yōu)勢,說服鎮(zhèn)街和部門領導和他共擔改革風險。對于那些和Q主任沒有強關系的部門、鎮(zhèn)街,他通過示范吸引和權威監(jiān)督的方式,雙管齊下,落實各個地區(qū)的參與式預算。例如,Q主任擔任過澤國鎮(zhèn)長,因此他選擇了澤國進行試點,探索參與式預算的流程等細節(jié)。等時機成熟推廣澤國的經驗時,就不會面臨無法落地的風險。

首先,本文基于中國多層級的政治體系,認為政治層級可以是區(qū)分基層官員企業(yè)家的一個依據,不同層級官員在政策認知、政治權威、行動策略和政策影響等方面均有所差異。一線公共服務人員,能夠憑借自身技術優(yōu)勢設計出較為可行的項目,靈活地完成政策任務。但是由于他們在系統(tǒng)內部沒有足夠的社會資本和政治資源,他們需要借助外部專家的力量增強自身聲望和地位,以“協(xié)商、說服”同僚進行政策創(chuàng)新試點。同時,由于一線官員地位較低,說服同僚們共擔創(chuàng)新風險的難度很大,因此項目創(chuàng)新后會呈現(xiàn)出極大的不穩(wěn)定性。相對地,將政策制度化需要的是中高級官員發(fā)揮過程中介的作用。由于在政府中工作時間長,他們積累了相當?shù)纳鐣驼钨Y本,使得他們擁有更多可茲使用的方法去落地政策,如派遣人才、權威支持、示范施壓、說服同僚等。此外,他們的工作積累讓他們更清楚如何將項目創(chuàng)新與政治過程相結合,以保證創(chuàng)新的延續(xù)。在地方政策創(chuàng)新的產生和推廣兩個階段中的政策企業(yè)家,他們并不是矛盾競爭的關系,而是相互合作,共同推進創(chuàng)新制度化(如下圖3)。創(chuàng)新觀念的產生與方案的設計和試點階段,在一定程度上為創(chuàng)新推廣奠定了思想和輿論基礎。案例中,前一階段的試點無形中強化了人大的作用,提升了其在政治系統(tǒng)中的地位,便于他們進一步發(fā)揮作用。創(chuàng)新的推廣,真正落實了創(chuàng)新理念,使之穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展,同時也開啟了新一輪的項目創(chuàng)新過程。其次,本文主要分析了基層政策企業(yè)家實現(xiàn)政策創(chuàng)新與制度化的行動策略,即“怎么辦”的問題,而基層政策企業(yè)家為什么會選擇創(chuàng)新?不同層級的政策企業(yè)家會有怎樣的創(chuàng)新激勵差異?即“為什么”的問題同樣值得探討。案例展現(xiàn)了中國晉升激勵的層級復雜性:晉升激勵雖然普遍存在但是在層級中的分布并不相同。對于中低層級的官員,尤其是基層公務員來說,“晉升天花板”是普遍存在的,大部分的基層公務員職業(yè)生涯都可能只停留在地方政府(Gao,2017)。這使得基層政策企業(yè)家需要更多地回應地方需求。這產生了兩種相反的創(chuàng)新效應。一方面,與省部級官員異地交流被視為強有力的升遷信號不同,對那些跨地域晉升無望的官員來說,職位變動不會產生強烈的創(chuàng)新激勵,卻極大改變了其所面對的行政情境。原本的創(chuàng)新方案可能不適用于新的工作場景。因此,基層官員在職位變動后,通常沒有繼續(xù)原有的創(chuàng)新。這也是基層創(chuàng)新容易產生“人走政息”現(xiàn)象的主要原因。另一方面,“晉升天花板”尤其激勵了那些具有強烈公共服務意識的地方官員,尋求推進更具實際績效的創(chuàng)新方案。案例中的Q主任從市政府、市政協(xié)一路做到人大,已經到了地方官員晉升的盡頭,他更想要為地方做實事。和X科長不斷試點,保持政策亮點以謀求晉升的機會主義策略不同,Q主任選擇的是減少盲目試點,落實創(chuàng)新成果的穩(wěn)妥漸進的創(chuàng)新策略。有限的晉升空間和地方服務意識能在一定程度上減少基層官員因晉升錦標賽而一味求新的機會主義行為,減緩“人走政息”的不利影響,從而提升創(chuàng)新制度化的幾率。

【參考文獻】：
期刊論文
[1]草根NGO如何成為政策企業(yè)家?——垃圾治理場域中的歷時觀察[J]. 譚爽.  公共管理學報. 2019(02)
[2]中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性（2000—2015）——以“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目為例[J]. 俞可平.  公共管理學報. 2019(01)
[3]當?shù)胤街卫眢w制遇到協(xié)商民主——基于溫嶺“民主懇談”制度的長時段演化研究[J]. 林雪霏.  公共管理學報. 2017(01)
[4]統(tǒng)治風險與地方分權 關于中國國家治理的三種理論及其比較[J]. 曹正漢.  社會. 2014(06)
[5]政策企業(yè)家與社會政策創(chuàng)新[J]. 朱亞鵬,肖棣文.  社會學研究. 2014(03)
[6]雙軌制政策試驗:政策創(chuàng)新的中國經驗[J]. 楊宏山.  中國行政管理. 2013(06)
[7]政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的多案例研究[J]. 吳建南,馬亮,蘇婷,楊宇謙.  公共管理學報. 2011(01)
[8]中國異乎常規(guī)的政策制定過程:不確定情況下反復試驗[J]. Sebastian Heilmann.  開放時代. 2009(07)
[9]學習機制與適應能力:中國農村合作醫(yī)療體制變遷的啟示[J]. 王紹光.  中國社會科學. 2008(06)
[10]地方政府創(chuàng)新緣何難持續(xù)——以重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)為例[J]. 高新軍.  中國改革. 2008(05)



本文編號：3461113