健全和完善我國應急管理體系是推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。本文在頂層設計理念的基礎上,借助政策文獻計量的研究方法對中央政府工作報告和應急管理相關(guān)的重要政策文本進行深度挖掘,分析了建國以來我國應急管理體系頂層設計變遷的歷程與變遷機制。研究表明,建國以來我國應急管理體系經(jīng)歷了救災、綜合減災、應急管理和公共安全時期;不同時期應急管理體系頂層設計也發(fā)生了顯著變化,其中頂層設計決定層的變化推動了中央對應急管理工作的重視,關(guān)聯(lián)層的變化推動了應急管理職能走向常態(tài)化,而操作層的變化推動了應急管理重心的下移;國家中心任務、國家治理模式、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會應急需求的變動是驅(qū)動我國應急管理體系頂層設計變遷的重要力量;未來中央在應急管理體系的建設上應對這些要素予以重視。 

【文章來源】：暨南學報(哲學社會科學版). 2020,42(09)北大核心CSSCI

【文章頁數(shù)】：15 頁

【部分圖文】：

頂層設計理念的要素結(jié)構(gòu)及功能

中央政府工作報告是中央政府回顧和總結(jié)上一年工作并規(guī)劃、部署新一年工作的政府公文，作為政府對公眾的一種公開承諾，其內(nèi)容具有法定效力;作為各部門、各級政府工作的指揮棒，兩萬字左右工作報告涉及的內(nèi)容是中央政府高度關(guān)注并著力解決的重要問題，也是我們探究中央政府對各項工作注意力分配情況的重要藍本。(3)對此，本文研究將中央政府工作報告中應急管理體系建設相關(guān)的內(nèi)容作為研究中央政府應急管理體系注意力指向的依據(jù)，并以此為窗口來探究應急管理體系的頂層設計。在具體操作上，首先，借助質(zhì)性分析工具Nvivo從歷年中央政府工作報告中提取了應急管理相關(guān)的內(nèi)容，并按年份依次整理成后續(xù)分析所需的相關(guān)內(nèi)容文檔;其次，在參考三位專家意見匯編應急管理相關(guān)的詞庫后，借助編程工具Python軟件編定特定的程序?qū)v年相關(guān)內(nèi)容文檔進行內(nèi)容提取，同時為避免軟件提取的機械性而遺漏重要信息，筆者結(jié)合相關(guān)背景知識并根據(jù)具體語境對其進行逐一的人工提取，綜合兩次提取的結(jié)果形成了歷年最終的內(nèi)容詞;再次，觀察歷年應急管理內(nèi)容詞的分布規(guī)律，在參考三位專家意見的基礎上，將建國以來我國應急管理分為救災時期(1949—1977)、綜合減災時期(1978—2002)、應急管理時期(2003—2013)和公共安全時期(2014年至今)，并依次提取了各時期的高頻詞及高頻詞矩陣;最后，將高頻詞矩陣導入社會網(wǎng)絡分析工具Ucinet中，結(jié)合我國應急管理體系改革的宏觀背景繪制了各時期的注意力指向圖譜，如圖2所示。下文將結(jié)合不同時期的研究情境來闡述注意力指向的圖譜。觀察圖2會發(fā)現(xiàn)，不同時期中央政府對應急管理體系關(guān)注的領域及其側(cè)重點均存在較大分野。在改革開放前的救災時期，中央政府對應急管理的關(guān)注較少。這一時期應急管理體系建設的內(nèi)容更多地集中在農(nóng)業(yè)救災上，且應急工作的重心更多地傾注在災害發(fā)生后的應對上，以水旱災害為中心的自然災害應急也直接服務于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的需要，具有較強的生產(chǎn)導向。發(fā)動以滅蠅、滅鼠，防止鼠疫和霍亂為中心的愛國衛(wèi)生運動是中央政府在公共衛(wèi)生方面所做的主要努力。而這一時期新疆、西藏等地區(qū)多次發(fā)生的暴力事件直接威脅到當?shù)胤�(wěn)定，中央也因此制定了相關(guān)政策措施來應對此類挑戰(zhàn)。

不同時期的應急管理體系都有賴于特定的政策情境，不同的政策情境下應急管理體系的頂層設計存在較大的分野，從而衍生了頂層設計的變遷。構(gòu)建我國應急管理體系頂層設計變遷的解釋框架，是科學地闡釋其變遷背后內(nèi)在機制與深層邏輯的重要步驟，也是揭示我國應急管理體系發(fā)展規(guī)律的重要依據(jù)。對此，本文根據(jù)影響一般頂層設計生成的宏觀情境、結(jié)構(gòu)體系主要因素以及方法途徑，(2)(3)(4)(5)(6)綜合應急管理體系頂層設計的特殊性及上述頂層設計各要素變遷結(jié)果分析，認為我國應急管理體系頂層設計在圖3所示的解釋框架下推進與發(fā)展。其中，國家中心任務、國家治理模式、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會應急需求是推動我國應急管理體系發(fā)展的重要影響因素，相關(guān)方面的變動會誘發(fā)我國應急管理體系頂層設計要素的變動，進而推動整個應急管理體系的發(fā)展與變遷，下文研究將圍繞圖3進一步展開。(一)國家中心任務

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