本文關(guān)鍵詞：政府“治理工具”的選擇與行政倫理制約，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

政府“治理工具”的選擇與行政倫理制約

------------------------------------------------------------------------------------------------

周奮進，段昆侖

　　在中國的傳統(tǒng)社會中，行政與政治不分，統(tǒng)治與治理不分，行政倫理與政治倫理沒 有什么區(qū)別。政治倫理主要不是通過制度或技術(shù)的安排來實現(xiàn)，官員憑良心做事，其政 務(wù)行為中的善就多一些，反之，惡則多一些。人治統(tǒng)治下的政治，主要是以個人為主體 的心性倫理的方式實踐道德。 　　后來，特別是在十一屆三中全會之后，我們逐步認識到相對政治統(tǒng)治，行政管理具 有特殊性和相對獨立性。行政以執(zhí)行國家意志、管理公共事業(yè)為基本職能，與此相聯(lián) 系，行政管理就具有與效率追求相一致的事務(wù)性和技術(shù)性的特點，具有比政治活動更強 的專業(yè)化和科學(xué)化的要求，政府行政逐漸被看作是一個運用一定的技術(shù)手段進行科學(xué)管 理的過程。行政與政治開始有了相對區(qū)別，在行政逐步從政治中分化出來的同時，行政 倫理從政治倫理中分化出來也成為一種必然，盡管這種分化不一定現(xiàn)在就完成。行政活 動還證明了行政倫理實現(xiàn)的過程不僅僅是個人心性道德實踐的過程，同時還應(yīng)具備與行 政管理的科學(xué)性相一致的制度化、技術(shù)化操作的特點，不通過這樣的安排，行政倫理很 難以符合政府活動規(guī)律的方式來實現(xiàn)。 　　事實證明，在政府行政的過程中，僅有好的動機還未必有好的結(jié)果，憑著善良的愿 望，以個人決策的方式去實現(xiàn)的善舉，其結(jié)果也可能是災(zāi)難性的。有一個經(jīng)典的例子 是：20世紀80年代，大白菜還是北京市民必備的越冬蔬菜。有一次，從鄉(xiāng)下運進城的大 白菜很多，造成大白菜的積壓，這時政府部門號召市民多買大白菜，并以道德的語言美 其名為“愛國菜”，市民們紛紛響應(yīng)，結(jié)果很快就賣完了。沒想到，這一舉動被大白菜 的販運者理解成大白菜在北京很好銷，于是到處收集，供應(yīng)北京市場，結(jié)果可想而知， 造成大量積壓，菜農(nóng)們遭受了很大的損失。這一事件證明了這樣一個道理，在分散決策 的體制中，人的單個善行也可能成為一種負面干擾。［1］所以，政府活動中的善舉還應(yīng) 該通過民主化科學(xué)化的決策程序，通過合理性的方式去實現(xiàn)。就是說，行政倫理應(yīng)該更 好地與政府的科學(xué)管理過程相結(jié)合，以與政府的“治理工具”相結(jié)合的方式去實現(xiàn)。 　　關(guān)于政府治理工具，在毛壽龍主編的《公共行政學(xué)》一書中是這樣解釋的：“政府 管理工具，又稱政府治理方式，它主要是指政府實現(xiàn)其管理職能的手段�！保�2］ （P58）學(xué)者萊斯特·M·薩拉姆認為：“政府治理工具，又稱公共行動工具，它是一種 明確的方法，通過這種方法集體行動得以組織，公共問題得以解決�！保�2］（P59）按 照這種理解，“治理工具”是管理方式，是政府實現(xiàn)其管理職能的手段。手段是為目的 服務(wù)的，手段與目的之間應(yīng)該有一致性，因此政府的“治理工具”就應(yīng)該有這樣兩個特 點：一個是有利于政府職能有效率的實現(xiàn)，一個是有利于公共行政倫理目的有效實現(xiàn)。 　　現(xiàn)代政府的行政倫理研究進入一個嶄新的境界，現(xiàn)代公共行政已經(jīng)不是一個只受工 具理性指導(dǎo)的純粹管理技術(shù)的領(lǐng)域，現(xiàn)代意義的行政倫理也不再是單純用于修身養(yǎng)性的 倫理價值。如何使公共行政的管理過程、政府的治理工具與行政倫理實現(xiàn)有機結(jié)合，使 公共行政能夠符合公共目的有效實現(xiàn)，這是我們要著力解決好的一個問題�！皞惱硎且� 個哲學(xué)、價值和道德準則的世界，而行政則必須完成工作，倫理是抽象的，而行政實踐 則是具體的，倫理如何改革行政，行政如何影響道德。行政的觀念——秩序、效率、經(jīng) 濟、生產(chǎn)力——如何有助于定義倫理？道德的觀念，比如對與錯，如何有助于定義行 政？”［3］（P140）弗雷德里克森提出的這些問題現(xiàn)在正深深困擾各級政府。 　　當(dāng)前某些地方政府的行政實踐中的主要傾向是“治理工具”的選擇脫離行政倫理的 制約。在“效率”仍被當(dāng)作政府行政的“核心”價值的情況下，一些相關(guān)部門的公職人 員對政府管理和服務(wù)的實現(xiàn)方式或者“治理工具”的選擇僅僅滿足于做事實判斷，幾乎 不做倫理判斷。事實證明，一些由政府提供的服務(wù)，并不必然就是公共性質(zhì)的。有的地 方政府熱衷于為“招商引資”提供良好的服務(wù)，除了有各種經(jīng)濟方面的種種優(yōu)惠，還有 高規(guī)格的“政治待遇”。為投資商服務(wù)到對他們違反勞動法都視而不見，將投資商用地 更名為公共項目用地，以公益的名義強制居民拆遷。為了讓投資商玩的盡興，有的政府 部門還要代為向其太太請假，說正在“洽談項目”。這種在服務(wù)方式或者“治理工具” 的選擇中為了效率標準而放棄倫理標準的現(xiàn)象在許多地方都可以看到。為了效率近商、 親商、愛商的同時卻遠離愛民、近民、親民的倫理目的。 　　西方國家在公共行政發(fā)展過程中，在治理工具的選擇方面，既有成功之處，也有失 敗的經(jīng)驗教訓(xùn)，而這些對我們來說是具有借鑒意義的。西方傳統(tǒng)行政學(xué)是建立在政治與 行政兩分基礎(chǔ)上的。美國行政學(xué)者古德諾在其《政治與行政》一書中寫道：“政治與政 策或國家意志的表達相關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。”這是政治行政觀的觀點。 但是政府用什么樣的方式或手段能保證政治意志得到執(zhí)行？韋伯的“科層制的官僚體 制”就是為解決這個問題而設(shè)置的。最高的行政首長通過政治選舉產(chǎn)生，他體現(xiàn)國家的 意志，通過政府那種下級服從上級的科層體制，一級對一級負責(zé)，最終達到對行政首長 從而也是對政治意志負責(zé)。后來政府在實踐科層制的基礎(chǔ)上，又進一步地把公務(wù)員分成 兩類，政務(wù)類公務(wù)員由選舉產(chǎn)生，事務(wù)類公務(wù)員則實行常任制。事務(wù)類公務(wù)員是具有行 政管理的經(jīng)驗或技術(shù)的人，他們信守價值中立。 　　逐漸地，以泰勒為代表的科學(xué)管理運動的興起促進了西方公共行政科學(xué)管理運動， 管理主義就發(fā)端于這場運動。管理行政觀的代表人物主張研究和借鑒企業(yè)的科學(xué)管理理 論，把行為科學(xué)引入公共行政領(lǐng)域，認為傳統(tǒng)的理論對組織的說明只限于組織的結(jié)構(gòu)、 權(quán)責(zé)和指揮，因此過分簡單和不切實際，要真正了解組織就必須對組織成員的心理加以 研究，把行政管理者假設(shè)為經(jīng)濟人，強調(diào)紀律、獎懲和物質(zhì)激勵，認為這是調(diào)動人的積 極性，提高工作效率的最好方法。行政管理的理論和方法大量從科學(xué)管理的理論和方法 移植過來，應(yīng)該說，這對推動行政管理的科學(xué)化起了較大的作用。 　　上個世紀再晚些時候，大約在七、八十年代，在管理主義的基礎(chǔ)上形成了新公共管 理運動，這個運動與管理行政觀有著理論淵源。一些專家學(xué)者認為韋伯的官僚制是政府 公共管理失靈的制度原因，這種科層制導(dǎo)致了國家權(quán)力和職能無限制的擴張，因為事事 都要層層請示匯報，使得政府對社會或民間的要求回應(yīng)性差，從而行政效率低下，于是 主張通過新公共管理運動來推動政府變革。新公共管理學(xué)派認為按照與工業(yè)文明相一致 的官僚制價值標準運作的政府已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)信息化社會，知識經(jīng)濟時代對政府的要 求，甚至到了令人難以容忍的地步，于是要求把政府的一些職能交給社會，讓企業(yè)或者 第三部門來擔(dān)任一部分公共管理的職能，用企業(yè)精神改造政府，這就是新公共管理的主 張。新公共管理推動的政府改革，大大提高了公共管理的效率，取得了一些明顯的成 效。 　　但是新公共管理運動一直受到新公共行政學(xué)派的質(zhì)疑，新公共行政學(xué)派的某些學(xué)者 認為，新公共管理主張用企業(yè)精神改造政府，也出現(xiàn)了有可能讓政府放棄責(zé)任，使政府 管理的公共性質(zhì)面臨挑戰(zhàn)的問題。新公共管理學(xué)派的美國學(xué)者蓋伊·彼得斯就認為，管 理主義的理論假設(shè)是：“公共增長和私營增長在本質(zhì)上是相似的”，“管理就是管 理……用于組織和激勵雇員的機制，在公營部門和私營部門都同樣適用”。 　　管理主義理論有其合理之處，但它也有偏頗。管理主義是科學(xué)主義的一種特殊形 式，而“科學(xué)主義實際上是一種特殊的理想主義，因為它把宇宙關(guān)于它所說的托付給一 種類型的人類知識”，按照管理主義的邏輯，市場經(jīng)濟有非常成功的被證明是科學(xué)的技 術(shù)或方法，這種方法就可以一成不變照搬到公共行政領(lǐng)域，蓋伊·彼得斯的觀點就是如 此。 　　這個觀點還可以追溯到更遠。當(dāng)分析到利益最大化對道德發(fā)展的推動與限制時，亞 當(dāng)·斯密有過一段著名的論斷：“我們所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒師或 烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算”。他還這樣描述所謂的“經(jīng)濟人”：“確 實，他通常既不打算促進公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促進那種利 益……，在這種場合，像在其他許多場合一樣，他受著一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力 達到一個非他本意想要達到的目的，也并不因為事非出于本意，就對社會有害”。［4］ （P27）斯密關(guān)于無形的手的作用的議論，被許多的經(jīng)濟學(xué)者或者管理主義的行政學(xué)家們 引用，認為市場機制是一種“化私為公”的典范，具有普遍意義，于是市場化、私營企 業(yè)的管理模式這樣的“工具”照樣可以一成不變的引入公共行政領(lǐng)域。 　　其實，美國或者西方發(fā)達國家在公共行政的“治理工具”選擇方面，既有成功的經(jīng) 驗，也有值得我們警惕的教訓(xùn)。美國學(xué)者在調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上指出：“通過企業(yè)化模 式提供公共服務(wù)的傾向會導(dǎo)致大規(guī)模的腐敗和不道德行為�！保�3］（P157-158）新公共 行政學(xué)派不斷向新公共管理學(xué)派追問這樣的問題：這種服務(wù)能夠促進社會公平嗎？新公 共行政學(xué)派的代表人物弗雷德里克森就指出：“價值是公共行政的靈魂。我們從來不認 為公共行政的理論和實踐僅僅是技術(shù)或者管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制 定過程作為價值表達，另一方面把行政作為單純技術(shù)的和價值中立的政策執(zhí)行的做法， 是失敗的。無論任何人，欲研究行政問題，都要涉及價值之研究：任何從事行政實務(wù)的 人，他實際上都在進行價值的分配�！保�3］（P142） 　　我們國家，正在進行完善市場經(jīng)濟體制的努力，我們也正在向政府的管理領(lǐng)域引進 市場機制，現(xiàn)在就碰到了這樣的問題，是不是所有的公共管理和公共服務(wù)的領(lǐng)域都適合 引進市場機制？按照市場機制原理去設(shè)計的私營企業(yè)的管理技術(shù)能不能夠成為具有公共 倫理目的的管理活動和服務(wù)活動的具有普遍意義的“治理工具”？ 　　胡德在談到政府“治理工具”的評價標準的時候，有兩點特別值得我們注意：一是 工具必須與工作相匹配，沒有哪一種工具可以適應(yīng)所有的環(huán)境，因此，政府需要針對不 同的環(huán)境選擇不同的工具；二是工具的選擇必須符合一定的管理道德。［2］（P63）我 們必須看到，市場機制是在一個追求利益最大化的環(huán)境中適合的工具，而公共行政的領(lǐng) 域，則是以追求公共利益最大化為目的的環(huán)境，在把市場意義的治理工具引入公共行政 領(lǐng)域的時候，會不會出現(xiàn)這樣的情況：追求個人利益最大化的努力會侵害追求公共利益 最大化的努力，或者是在追求個人利益的增長的同時，損害公共性利益的增長。 　　我國社會在經(jīng)歷計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型期，這個轉(zhuǎn)型期容易使我們在 思想上和行動上產(chǎn)生偏差，容易從一個極端走向另一個極端。極端的突出表現(xiàn)就是“市 場崇拜”和“工具理性崇拜”，因為追求效率而不擇手段，不重視對“治理工具”進行 倫理評價，而是用科學(xué)主義的態(tài)度對待市場機制的引進。西方國家在公共管理領(lǐng)域引進 市場機制，是在公領(lǐng)域與私領(lǐng)域的界限已經(jīng)十分清楚、公共性價值理念十分清晰的情況 下進行的，他們的體制對在市場機制引進過程中私領(lǐng)域侵犯公領(lǐng)域、私益侵犯公益是十 分敏感的，會迅速做出反映，及時進行糾正。這都迫使行政管理者十分謹慎地選擇，小 心翼翼地操作。 　　我們在公共性理念沒有真正確立，政府體制還有不少缺陷的情況下，有些地方政府 就在管理領(lǐng)域和服務(wù)領(lǐng)域不加選擇地引進市場機制，把私營企業(yè)的管理技術(shù)和方法照搬 到公共行政領(lǐng)域中來。由于公領(lǐng)域與私領(lǐng)域的界限沒有真正明確，公益有可能侵犯私 益，私益也有可能侵犯公益，我們又缺少防止這種侵犯的體制，在這樣的情況下，引進 市場機制，不能不面臨巨大的道德風(fēng)險。 　　有的地方政府或部門，在績效管理中照搬私營企業(yè)的激勵機制，以“經(jīng)濟人”假設(shè) 來設(shè)置獎懲制度，這樣做的結(jié)果并沒有或者很少發(fā)生市場經(jīng)濟的那種自發(fā)的“化私為公 的”的奇跡，相反的事實則是“公共利益蒙受巨大損失，整個社會的公益精神出現(xiàn)了滑 坡”。在私營企業(yè)中實行等價交換的原則，員工通過為企業(yè)盡責(zé)來取得報酬、換取利 益，責(zé)任和利益之間是等價交換的關(guān)系，盡個人責(zé)任實現(xiàn)個人利益。但是在政府部門， 公共責(zé)任是為公共利益設(shè)定的，如果一個公務(wù)員在盡到公共責(zé)任之后，按盡責(zé)任的大小 直接領(lǐng)取獎金，換取個人利益，那就會發(fā)生用公共責(zé)任交換個人利益的現(xiàn)象，又因為公 共責(zé)任的實現(xiàn)離不開公共權(quán)力，這實際上就促成了以公共權(quán)責(zé)交換個人利益，這同“以 權(quán)謀私”在本質(zhì)上相去并不遙遠。同時，我認為收支兩條線的設(shè)計，不僅僅是一種技術(shù) 設(shè)計，它還有倫理設(shè)計在里面。在公共領(lǐng)域收和支分開的倫理含義，就是把公共責(zé)任實 現(xiàn)的過程和個人利益取得的過程嚴格分開，真正體現(xiàn)公共行政的非營利目的，不僅僅是 表面上的把收錢的過程和支取錢的過程分開。表面上把罰款的過程和獲取報酬的過程分 開，并不意味著公共權(quán)責(zé)與取得個人報酬、取得個人利益的過程真正分開，并不意味著 公共權(quán)責(zé)沒有與個人利益發(fā)生交換。 　　近些年來，有的地方的行政執(zhí)法部門為了提高執(zhí)法效率，按經(jīng)濟人追求利益最大化 的原則去設(shè)計激勵制度。例如工商行政管理局的年終獎是由罰沒款的多少來決定的，所 以會對罰沒款在年初下達任務(wù)指標，年終再按指標完成的情況給予獎懲，沒完成任務(wù)的 扣獎，超額完成任務(wù)的多給獎金。罰沒款有指標意味著什么？那就是罰款的數(shù)量是預(yù)先 計劃好的，照此推斷，工商戶違法的次數(shù)也是預(yù)先計劃好的。要是工商戶都守法，完成 指標就會很困難，而工商管理本來是以減少違法行為維護市場經(jīng)濟秩序為目的的，現(xiàn)在 卻變了味，行政執(zhí)法目的達到了，違法行為減少了，罰款指標完不成，反而要受罰。這 是最典型的為了所謂提高執(zhí)法效率，引進私營企業(yè)的管理技術(shù)或者“治理工具”而導(dǎo)致 的行政行為對公共行政倫理目的嚴重背離。 　　這種獎懲制度激勵罰款的積極性，盡管開出罰款單和得到獎金的過程在表面上是分 開的，但是以公共權(quán)責(zé)交換個人利益卻沒有改變。由于沒有違法行為就沒有理由罰款， 所以還可能誘導(dǎo)出這樣兩種丑惡現(xiàn)象：一是誘使行政相對人違法；二是貪利而枉法。前 一段在某地發(fā)生了一件事：一位司機在一個路口違章105次后，交通警察才交給他一張多 達一萬余元的罰款單，是不是為了獎金才蓄意這么做，我們不知道，但是為獎金絕對有 可能這么做，于是以維護交通安全為己任的交通行政管理的執(zhí)法者，卻有可能以“行政 不作為”來達到自己多拿獎金的目的。 　　我們并不認為市場經(jīng)濟私營企業(yè)的那一套用個人經(jīng)濟收益覆蓋個人職責(zé)的激勵制度 可以運用到公共行政領(lǐng)域來。公共利益的實現(xiàn)不能與私人利益的實現(xiàn)設(shè)計在一個過程 中，公共權(quán)責(zé)交換個人利益的最大風(fēng)險就是個人利益會排斥公共利益。亞里士多德斷 言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所 有而忽視公共的事物，對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人有用的事物�！� ［5］（P67）有學(xué)者認為，“從本質(zhì)上講，亂收費是一些行業(yè)和部門利用所掌握的權(quán)力 在特定條件下對人民群眾和基層單位實施的利益轉(zhuǎn)移，利益操作行為”［6］。 　　公共領(lǐng)域和私人利益在職能、運行規(guī)則和機制上有很大的不同，盡管它們有效率的 追求，但是這個效率的性質(zhì)和目的是有本質(zhì)區(qū)別的�！拔譅柖啵�1948年）認為效率自身 不是一個價值觀，永遠只能根據(jù)其追求的目的來定義，目的改變了，有效率就有可能變 成無效率。例如，要想殺一只熊，使用大口徑步槍比一袋肉要有效率，但要想讓熊活下 去則相反�！庇捎谒非笮实男再|(zhì)不同、目的不同，治理工具的選擇不能不受這個特 點的制約。 　　美國新公共行政學(xué)派的學(xué)者還對新公共管理學(xué)派提出這樣的追問：這種服務(wù)能促進 社會公平嗎？以市場經(jīng)濟的“工具”生產(chǎn)出來的服務(wù)效率，因為以營利為目的，所以服 務(wù)對象必是那些有較多消費“效率”的人。在政府服務(wù)中引進市場化的“治理工具”有 可能造成公共產(chǎn)品消費的不公平。 　　公共交通是政府提供的產(chǎn)品，它應(yīng)該是無利可圖的產(chǎn)品。如果公共交通也要營利， 那住戶少、地方偏的地方就不會開通線路，因為乘坐的人少不能營利，而地處中心、住 戶多的地區(qū)的“熱線”卻不斷得到關(guān)照頻頻開通，原因是這種地方利潤高�，F(xiàn)在城市中 心住房價格高，城市里的“窮人”和外來打工者不斷“邊緣化”，住到比較偏遠、房價 便宜、房租也便宜的地方，他們本來應(yīng)該是公共交通的主要消費者，由于線路布局上的 不公平，他們在公共交通產(chǎn)品的消費上會遭遇到結(jié)果的不公平。在公共產(chǎn)品的經(jīng)營管理 中引進私營部門的管理技術(shù)，要警惕的是不能將附著在這種管理技術(shù)上的價值也一并拿 來，公共性價值被營利性目的所取代的結(jié)果只會使公共利益受到損害，公益精神滑坡，， 公共產(chǎn)品的消費不能體現(xiàn)公平、公正的原則。 　　在把市場機制引用到公共領(lǐng)域的時候，有一個人性假設(shè)就是“經(jīng)濟人假設(shè)”。當(dāng)著 一種價值被反復(fù)在制度設(shè)計中確認，它最后就會在現(xiàn)實中被真正確認并得到鞏固。公務(wù) 員或者公共管理者無利不起早就會隨著經(jīng)濟人假設(shè)反復(fù)確認被習(xí)以為常，經(jīng)濟人假設(shè)成 為世界觀、人生觀，這不能不成為令人擔(dān)擾的事情。本來選擇進私營部門工作還是進公 共部門工作，其動機就應(yīng)該有本質(zhì)上的不同。按照市場經(jīng)濟的邏輯，“認為在一個企業(yè) 里，一個機構(gòu)里，管理者能否管理好企業(yè)或機構(gòu)，最根本的是你對企業(yè)資產(chǎn)的關(guān)切度， 即產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何，私有了，你就關(guān)心，公有了，你就不關(guān)心�！保�7］照此推斷，政府是 最不適合用市場經(jīng)濟的“治理工具”的，公務(wù)員與政府之間、公務(wù)員與社會之間永遠也 不可能形成產(chǎn)權(quán)關(guān)系。按照市場邏輯，公務(wù)員永遠也不可能關(guān)心政府，所以還要先把政 府瓜分了，把社會瓜分了，分配給公務(wù)員，這樣公務(wù)員出于對產(chǎn)權(quán)的關(guān)心，才會關(guān)心政 府，關(guān)心社會。這顯然有些荒唐可笑，但此類現(xiàn)象在現(xiàn)實生活中卻屢屢出現(xiàn)，公共權(quán)力 部門化，公共利益部門化，就是這種市場邏輯發(fā)展的結(jié)果。 　　“經(jīng)濟人”假設(shè)有一個前提，人是自私的，因此把滿足人的自私的需要放在首位來 考慮，我們不排除在政府的行政行為中有可能發(fā)生雙重角色與責(zé)任的沖突，但是在發(fā)生 責(zé)任沖突的時候，按照優(yōu)先或高低的次序排列責(zé)任，首先實現(xiàn)高層次的責(zé)任。不能把低 層次的責(zé)任變成目的，而高層次的責(zé)任反倒成了手段。在公共領(lǐng)域的制度安排中，即使 引進“市場機制”，這個“市場機制”也是在保證公益優(yōu)先的前提下使用的，這里有一 個關(guān)于責(zé)任的優(yōu)先次序選擇的過程，要以公益責(zé)任優(yōu)先的原則來做出制度性、程序性的 安排。 　　在公共行政中，價值作為一個體系存在，在這個體系中可以找出類別、層次各有差 異的價值。從目的與工具的差異入手可以把行政價值劃分為二大類：一類是行政目的性 價值，一類是行政工具性價值。在行政實踐活動中，要努力堅持工具性價值與目的性價 值的統(tǒng)一。在行政價值的實現(xiàn)過程中，價值總是在現(xiàn)實的主客體關(guān)系中，通過工具性價 值和目的性價值之間的相互作用、相互制約、相互轉(zhuǎn)化而實現(xiàn)。工具性價值離不開目的 性價值的指引，目的性價值又必須把工具性價值作為現(xiàn)實性的手段，一步步地把行政實 踐活動引向目的性價值的實現(xiàn)。離開工具性價值，目的性價值只能是一種“空中樓閣 式”的道德理想，很難成為現(xiàn)實；離開目的性價值的引導(dǎo)，工具性價值也會陷入實用主 義和功利主義。在公共行政實踐中，效率是工具性的價值，效率歸根結(jié)底要“以人為 本”、為公共性目的服務(wù)，所以什么樣的效率，實現(xiàn)效率的手段是否會損害公益目的， 不能不成為始終要警惕的重要方面。公益目的才是公共行政的最終價值。 　　政府引進市場經(jīng)濟或者私營部門的“治理工具”的時候一個很重要的前提，就是不 能放棄公益責(zé)任。針對這個問題，秦暉教授指出：“當(dāng)今中國，在適合市場化的領(lǐng)域約 束權(quán)力不要‘與民爭利’，而在公共服務(wù)領(lǐng)域履行責(zé)任不要把它推卸給‘市場’，這兩 者都有賴于改革”。［8］ 　　在市場化取向的改革中，一定要重視劃清公領(lǐng)域和私領(lǐng)域的界限，在公共領(lǐng)域進行 改革的目的是要更好地履行責(zé)任而不是推卸責(zé)任，如果引進市場機制，有利于更好的履 行公益責(zé)任，是為了更好地把善的目的變成結(jié)果，這是無可非議的。同時，也要看到， 市場機制的引進必須配合以系統(tǒng)的制度保障，防止權(quán)力不受約束，責(zé)任得不到保證的情 況出現(xiàn)。 　　參考文獻： 　　［1］詹世友.公共治道的轉(zhuǎn)變與公共行政倫理學(xué)的建立［J］.南昌大學(xué)學(xué)報， 2004，（1）. 　　［2］毛壽龍.公共行政學(xué)［M］.北京：九州出版社，2003. 　�。�3］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社， 2003. 　�。�4］亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究：下卷［M］.北京：商務(wù)印書館， 1981. 　　［5］亞里士多德.政治學(xué)［M］.北京：商務(wù)印書館，1983. 　�。�6］左杰.亂收費：特殊條件下的利益轉(zhuǎn)移和掠奪行為［J］.信陽師范學(xué)院學(xué)報， 1997，（2）. 　�。�7］葛海鷹.體制與信仰［J］.中國行政管理，2004，（7）. 　�。�8］秦暉.權(quán)力大而責(zé)任�。跱］.中國經(jīng)濟時報，2005-09-15. 　　作者簡介：周奮進（1947—），女，浙江諸暨人，杭州行政學(xué)院行政管理教研部主 任、教授。

  本文關(guān)鍵詞：政府“治理工具”的選擇與行政倫理制約，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號：200749