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淺論行政復議和解的法律性質及制度完善

發(fā)布日期:2013-05-09

    長期以來，受“公權力不可處分”觀念的影響，和解并未納入行政糾紛解決機制當中。我國《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”1999年廢止的《行政復議條例》中也規(guī)定“行政復議不適用調解”�，F行《行政復議法》中對此雖未做規(guī)定，根據一般理解，未經法律授權，行政機關在行政復議中應當也不可適用調解。調解與和解雖是不同的兩個概念，但立法對調解的排斥也表明了其對和解的否定態(tài)度。近年，隨著我國行政理念的轉變，建設服務型政府亦成為時代主題，傳統(tǒng)“公權不可處分”的理論受到了沖擊和挑戰(zhàn)，和解開始被立法嘗試著引入我國的行政復議程序領域，并在實踐中運行。2007年5月29日頒布的《行政復議法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議，申請人與被申請人在行政復議決定作出前自愿達成和解的，應當向行政復議機構提交書面和解協議，和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益的，行政復議機構應當準許。”第四十二條規(guī)定:“申請人與被申請人經行政復議機構準許達成和解的，行政復議終止。”可見，《實施條例》關于和解的規(guī)定是針對我國轉型期行政糾紛激增而作出的務實性反映，，標志著行政和解制度在我國的正式建立，為行政復議和解程序的運行提供了法制保障，也為我國行政復議和解制度的進一步發(fā)展和完善提供了契機和突破口，具有十分重要的現實意義。但同時也可以看出，《實施條例》關于和解的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，很難在實踐中作為一種成熟的制度有效運行。因此，如何在《實施條例》關于行政復議和解原則規(guī)定的基礎上，進一步發(fā)展和完善我國的行政復議和解制度，以使該制度能夠在實踐中有效運行，是我們不得不思考的一個重要問題。

　　一、行政復議和解的法律性質

　　現行法律過多地考慮了行政權的法定性，認為行政機關不能隨意處分法律賦予的職權，刻意排斥行政主體與行政相對人之間契約關系的發(fā)生。這種觀點片面強調了依法行政的絕對性，將行政機關的執(zhí)法行為置于理想化甚至是機械化的狀態(tài)。事實上，雖然法律賦予行政機關的職權是特定的，但行政機關依法行使職權的方式是多樣的，且具有一定的自由裁量的范圍和幅度，因此行政行為的作出并不是唯一的，而是依法具有選擇性。在行政機關對行政行為內容有選擇權時，與其與行政相對人發(fā)生漫長的行政爭訟，倒不如互相退讓一步。這應是行政復議和解制度產生的理論基礎。

　　《實施條例》對行政復議和解的法律性質并沒有作出明確的規(guī)定，目前理論界存在不同的認識。有學者認為行政復議和解“不應理解為一種程序，而應視為行政復議解決行政糾紛的一種方法或手段”；還有人認為，行政復議和解是“雙務法律行為，其性質類似于行政合同”。筆者認為，行政復議和解含義是指在行政復議過程中，當事人雙方就爭議標的的權利義務關系，協議互相讓步，以達成合意，從而終結行政復議程序的法律行為。行政復議和解的法律性質是行政復議過程中的一個步驟，其本身又是一種獨立的法律行為，如果雙方能夠達成和解協議，則該和解協議產生法律效力，行政復議終止；如果雙方不能達成和解協議，則行政復議應當繼續(xù)進行，行政復議機關應當及時作出復議決定。

　　二、行政復議和解的法律效力

　�。ㄒ唬╆P于行政復議和解協議書的效力

　　關于行政復議和解協議的效力，目前學界看法并不相同，《實施條例》的規(guī)定也不甚明確。一般認為，行政復議和解協議是雙方自主協商的結果，協議效力應不同于調解協議，這點也可從立法者意圖上得以推論，《實施條例》沒有規(guī)定行政復議和解協議的效力，卻規(guī)定了復議調解的效力，行政復議調解和和解本身具有一定程度的同質性，立法者在立法上對效力的如此安排，顯然表明其不認同復議和解與調解具有同等的法律效力。

　　從功能和作用上來看，行政復議和解能夠終結行政復議，并可以解決行政爭議。就程序法上效力而言，行政復議和解協議具有終結行政復議程序的效力。如果行政復議申請人和被申請人在復議過程中達成和解協議，經行政復議機構準許的，行政復議程序終止。和解協議一經生效，雙方當事人的權利義務關系即予以確定。這一協議書由行政復議申請人和被申請人自愿達成，并經復議機關以公益原則為基本原則進行審查。按照《實施條例》關于復議撤回制度的規(guī)定，申請人不得以同一事實或理由再次提起行政復議申請。

　�。ǘ╆P于行政復議和解協議書的強制執(zhí)行力

　　關于行政復議和解協議是否具有強制執(zhí)行力的問題，《實施條例》未規(guī)定協議雙方不履行或不完全履行和解協議的法律后果。有學者認為，“和解協議是雙務法律行為，其性質類似于行政合同，依法具有法律效力，但不具備強制執(zhí)行的效力。在達成行政復議和解協議的情況下，被申請人應當將和解協議的全部或部分內容轉化為具有強制執(zhí)行法律效力的具體行政行為。行政復議終止后，如果對和解協議反悔，申請人對被申請人根據和解協議重新作出的具體行政行為不服的，仍然可以根據有關法律、法規(guī)的規(guī)定申請行政復議或提起行政訴訟”。筆者認為，完全否認行政復議和解協議的強制執(zhí)行力并不可取。行政復議和解協議書的達成，可以視為行政機關變更了其原來的具體行政行為，若行政相對人并未依約履行和解協議，行政機關有權依法強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。若行政相對人對和解協議反悔或者無法履行，則應當允許申請人以訴訟的方式而不能再以行政復議的形式來解決爭議。因為行政復議和解協議作為復議程序的一種終結方式，并沒有剝奪行政相對人的行政訴權，申請人反悔的仍然可以直接向人民法院起訴。行政機關對行政復議和解協議反悔的是無權起訴的，根據相對人利益保護原則以及行政爭議中行政機關無訴權的規(guī)則，行政主體被排除在擔當原告資格之外。

　　三、行政復議和解的程序設計

　　如何設計公正、合理的程序，保證行政復議和解目的得以實現，行政復議功能得以發(fā)揮，效率得以提高，是我們需要解決的問題。行政復議和解是雙方當事人相互交涉的合意的過程，它是一個動態(tài)的過程。針對《實施條例》對行政復議和解制度設計的缺失，對行政和解的程序建議可以分為以下幾個階段：

　�。ㄒ唬┬姓䦶妥h和解的啟動

　　誰有權啟動行政復議和解，行政主體能否強迫行政相對人訂立和解協議？根據契約自由的原理，訂約雙方應建立在平等自愿的基礎上，表達自己真實的意思表示，違反這些最為基本的原理而訂立的協議是可撤銷的。在合理期限內，申請人可依據可撤銷情形請求行政復議機關撤銷。當事人的申請可以是一方當事人提出，也可以是雙方當事人共同提出，如單方提出申請，另一方拒絕的，則不能啟動和解程序。而行政復議機關能否啟動和解呢？筆者認為，不宜由行政復議機關啟動。由于申請人和被申請人地位的不平等性以及行政復議屬內部監(jiān)督方式的特點，復議機關不宜依職權強行啟動復議和解程序。否則，復議機關即喪失了其中立客觀的立場。

　　（二）行政復議和解協議的訂立

　　在進入行政復議和解程序后，行政復議機構審理人員可以根據行政復議查明的事實，結合當事人行政復議理由、行政復議請求指導行政復議和解。在行政復議和解期間，行政復議機構審理人員應多做相關法律釋明工作，告知相對人在達成和解后的風險及成本，讓其衡量利益得失。通過勸導當事人盡量自行協商，讓行政爭議“案結事了”。在行政復議和解期間，當事人仍享有申請回避、陳述申辯等行政復議法規(guī)定的權利，復議機關有義務和責任告知雙方當事人這些權利。

　　在行政復議申請受理之后、行政復議決定作出之前都可進行復議和解。行政復議和解可設定一定的期限，在規(guī)定和解期限內未能達成和解協議的，行政復議機構應立即終結和解程序，進入行政復議審理程序，及時作出行政復議決定。達成行政復議和解協議的，行政復議和解協議應以書面的形式固定下來。

　�。ㄈ┬姓䦶妥h和解協議的審查

　　如果申請人與被申請人希望通過和解方式解決行政糾紛，則其在行政復議和解程序中必須制作行政復議和解協議書，并將行政復議和解協議書遞交給行政復議機關審查。行政復議機關應對行政復議和解協議進行實體審查，行政復議和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益，即進行合法性審查。筆者認為，除此之外，行政復議和解協議違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，應認定無效�！秾嵤l例》對此未作規(guī)定，不能不說是法律缺漏。

　�。ㄋ模┬姓䦶妥h和解結案方式

　　借鑒訴訟法的有關經驗，可以采用多元的結案方式。第一，以行政復議終止決定書結案。根據《實施條例》規(guī)定，申請人撤回行政復議申請，行政復議終止。在此種情況下，行政復議和解可以采用行政復議終止決定書形式結案。第二，以行政復議和解書結案。修改現行復議法律法規(guī)，明確行政復議和解書可作為法定結案方式。當事人經和解達成協議的，行政復議機關根據當事人的申請，并經雙方同意，需要制作和解書的，應當制作行政復議和解書。行政復議和解書應當載明行政復議請求、事實和理由及和解結果，并加蓋行政復議機關印章。行政復議和解書經雙方當事人簽收后，即發(fā)生法律效力，具有強制執(zhí)行的效力。和解未達成協議或者和解書送達前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。當事人對行政復議和解決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。

　　四、行政復議和解的法律救濟

　　任何再完美的法律制度都不能保證絕對不侵害當事方或第三人的合法權益。行政復議本身作為對行政主體的監(jiān)督與行政相對人權利救濟的途徑，在行政復議和解的過程中也不可能完全避免權力的濫用和侵犯當事人合法權益的可能性。因此，我們不但要考慮行政復議在制度設計和操作過程中盡最大限度降低侵犯當事人合法權益的幾率，而且還要為當事人提供其一旦權益受到侵害時行之有效的救濟途徑。

　�。ㄒ唬⿷⒑徒馇暗念A防機制

　　和解前的預防機制主要通過完善的立法來規(guī)制。從實體法角度，明確規(guī)定行政主體的職權，尤其是對自由裁量權的規(guī)定；從程序法角度，通過修改《行政復議法》、《行政訴訟法》及《實施條例》等相應的法律，明確規(guī)定行政復議和解的適用范圍、條件、程序等內容。這樣在事前對行政主體和行政相對人各自的權利范圍就作出一定限制。

　�。ǘ┰O立審查機關作為監(jiān)督機關

　　目前影響行政復議和解作用發(fā)揮的障礙性因素一是行政主體可能對行政相對人施加壓力，使行政相對人不是出于自愿接受和解：二是可能存在行政主體與相對人惡意串通損害公共利益的情況。所以在雙方合意解決糾紛的過程中，設置一個享有監(jiān)督權的審查機關作為第三方很有必要。審查機關在雙方合意解決糾紛的過程中，既可以起到監(jiān)督和控制的作用，也可以起到引導和促進的作用。它通過負責審查行政復議和解申請及和解協議的最終結果是否符合法律規(guī)定，是否存在違背公益及相關禁止性法律規(guī)定的情況，從而可以控制行政權的濫用，保護行政相對人的合法權利，公平、及時地化解行政糾紛。筆者認為，行政復議機關在解決行政爭議的過程中，不僅起著解決爭議的功能，還起著監(jiān)督下級的功能，因此由其充當監(jiān)督機關無疑是最好的選擇。行政主體與行政相對人達成和解協議后，報行政復議機關審核，行政復議機關審查和解協議，對于侵害公共利益、個人合法權益的和解事項與和解協議不予認可。行政復議和解協議不經行政復議機關認可均不發(fā)生法律效力。

　�。ㄈ┐_立司法最終救濟原則

　　行政復議和解只是提供了一種通過合意來解決糾紛的途徑，而不是取代各種正式的解決糾紛程序。因此，如果行政相對人受到來自行政機關的壓制，被迫達成“行政復議和解協議”，他們可以對該協議提出異議，尋求通過正式的司法程序對這種行為進行“抵制”。司法審查的存在，對行政機關在行政復議和解中可能的權力濫用構成一種潛在的控制，這有助于增加行政主體與相對人追求合意的努力。從理論上講，訴訟是解決糾紛的最后一道屏障，惟有司法的解決才是糾紛的真正終局性解決。所以，對行政復議和解進行司法審查的權限和必要性依然存在，這不僅是社會對程序正義公平價值的最高保障措施，實際上也是為了更好地提高司法效率、節(jié)約司法資源的需要。

　�。ㄗ澹簭B門市法制局行政復議應訴處　王力　責任編輯：薛芬刊載于2013年2月《廈門政府法制》）

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