本文關(guān)鍵詞：論行政復(fù)議的和解制度，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

淺論行政復(fù)議和解的法律性質(zhì)及制度完善

發(fā)布日期:2013-05-09

    長期以來，受“公權(quán)力不可處分”觀念的影響，和解并未納入行政糾紛解決機(jī)制當(dāng)中。我國《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”1999年廢止的《行政復(fù)議條例》中也規(guī)定“行政復(fù)議不適用調(diào)解”�，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》中對此雖未做規(guī)定，根據(jù)一般理解，未經(jīng)法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中應(yīng)當(dāng)也不可適用調(diào)解。調(diào)解與和解雖是不同的兩個(gè)概念，但立法對調(diào)解的排斥也表明了其對和解的否定態(tài)度。近年，隨著我國行政理念的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府亦成為時(shí)代主題，傳統(tǒng)“公權(quán)不可處分”的理論受到了沖擊和挑戰(zhàn)，和解開始被立法嘗試著引入我國的行政復(fù)議程序領(lǐng)域，并在實(shí)踐中運(yùn)行。2007年5月29日頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議，申請人與被申請人在行政復(fù)議決定作出前自愿達(dá)成和解的，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交書面和解協(xié)議，和解內(nèi)容不損害社會公共利益和他人合法權(quán)益的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。”第四十二條規(guī)定:“申請人與被申請人經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)許達(dá)成和解的，行政復(fù)議終止。”可見，《實(shí)施條例》關(guān)于和解的規(guī)定是針對我國轉(zhuǎn)型期行政糾紛激增而作出的務(wù)實(shí)性反映，，標(biāo)志著行政和解制度在我國的正式建立，為行政復(fù)議和解程序的運(yùn)行提供了法制保障，也為我國行政復(fù)議和解制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善提供了契機(jī)和突破口，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但同時(shí)也可以看出，《實(shí)施條例》關(guān)于和解的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，很難在實(shí)踐中作為一種成熟的制度有效運(yùn)行。因此，如何在《實(shí)施條例》關(guān)于行政復(fù)議和解原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展和完善我國的行政復(fù)議和解制度，以使該制度能夠在實(shí)踐中有效運(yùn)行，是我們不得不思考的一個(gè)重要問題。

　　一、行政復(fù)議和解的法律性質(zhì)

　　現(xiàn)行法律過多地考慮了行政權(quán)的法定性，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不能隨意處分法律賦予的職權(quán)，刻意排斥行政主體與行政相對人之間契約關(guān)系的發(fā)生。這種觀點(diǎn)片面強(qiáng)調(diào)了依法行政的絕對性，將行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為置于理想化甚至是機(jī)械化的狀態(tài)。事實(shí)上，雖然法律賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是特定的，但行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的方式是多樣的，且具有一定的自由裁量的范圍和幅度，因此行政行為的作出并不是唯一的，而是依法具有選擇性。在行政機(jī)關(guān)對行政行為內(nèi)容有選擇權(quán)時(shí)，與其與行政相對人發(fā)生漫長的行政爭訟，倒不如互相退讓一步。這應(yīng)是行政復(fù)議和解制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。

　　《實(shí)施條例》對行政復(fù)議和解的法律性質(zhì)并沒有作出明確的規(guī)定，目前理論界存在不同的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議和解“不應(yīng)理解為一種程序，而應(yīng)視為行政復(fù)議解決行政糾紛的一種方法或手段”；還有人認(rèn)為，行政復(fù)議和解是“雙務(wù)法律行為，其性質(zhì)類似于行政合同”。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議和解含義是指在行政復(fù)議過程中，當(dāng)事人雙方就爭議標(biāo)的的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，協(xié)議互相讓步，以達(dá)成合意，從而終結(jié)行政復(fù)議程序的法律行為。行政復(fù)議和解的法律性質(zhì)是行政復(fù)議過程中的一個(gè)步驟，其本身又是一種獨(dú)立的法律行為，如果雙方能夠達(dá)成和解協(xié)議，則該和解協(xié)議產(chǎn)生法律效力，行政復(fù)議終止；如果雙方不能達(dá)成和解協(xié)議，則行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出復(fù)議決定。

　　二、行政復(fù)議和解的法律效力

　�。ㄒ唬╆P(guān)于行政復(fù)議和解協(xié)議書的效力

　　關(guān)于行政復(fù)議和解協(xié)議的效力，目前學(xué)界看法并不相同，《實(shí)施條例》的規(guī)定也不甚明確。一般認(rèn)為，行政復(fù)議和解協(xié)議是雙方自主協(xié)商的結(jié)果，協(xié)議效力應(yīng)不同于調(diào)解協(xié)議，這點(diǎn)也可從立法者意圖上得以推論，《實(shí)施條例》沒有規(guī)定行政復(fù)議和解協(xié)議的效力，卻規(guī)定了復(fù)議調(diào)解的效力，行政復(fù)議調(diào)解和和解本身具有一定程度的同質(zhì)性，立法者在立法上對效力的如此安排，顯然表明其不認(rèn)同復(fù)議和解與調(diào)解具有同等的法律效力。

　　從功能和作用上來看，行政復(fù)議和解能夠終結(jié)行政復(fù)議，并可以解決行政爭議。就程序法上效力而言，行政復(fù)議和解協(xié)議具有終結(jié)行政復(fù)議程序的效力。如果行政復(fù)議申請人和被申請人在復(fù)議過程中達(dá)成和解協(xié)議，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)許的，行政復(fù)議程序終止。和解協(xié)議一經(jīng)生效，雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系即予以確定。這一協(xié)議書由行政復(fù)議申請人和被申請人自愿達(dá)成，并經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)以公益原則為基本原則進(jìn)行審查。按照《實(shí)施條例》關(guān)于復(fù)議撤回制度的規(guī)定，申請人不得以同一事實(shí)或理由再次提起行政復(fù)議申請。

　�。ǘ╆P(guān)于行政復(fù)議和解協(xié)議書的強(qiáng)制執(zhí)行力

　　關(guān)于行政復(fù)議和解協(xié)議是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力的問題，《實(shí)施條例》未規(guī)定協(xié)議雙方不履行或不完全履行和解協(xié)議的法律后果。有學(xué)者認(rèn)為，“和解協(xié)議是雙務(wù)法律行為，其性質(zhì)類似于行政合同，依法具有法律效力，但不具備強(qiáng)制執(zhí)行的效力。在達(dá)成行政復(fù)議和解協(xié)議的情況下，被申請人應(yīng)當(dāng)將和解協(xié)議的全部或部分內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制執(zhí)行法律效力的具體行政行為。行政復(fù)議終止后，如果對和解協(xié)議反悔，申請人對被申請人根據(jù)和解協(xié)議重新作出的具體行政行為不服的，仍然可以根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定申請行政復(fù)議或提起行政訴訟”。筆者認(rèn)為，完全否認(rèn)行政復(fù)議和解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力并不可取。行政復(fù)議和解協(xié)議書的達(dá)成，可以視為行政機(jī)關(guān)變更了其原來的具體行政行為，若行政相對人并未依約履行和解協(xié)議，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。若行政相對人對和解協(xié)議反悔或者無法履行，則應(yīng)當(dāng)允許申請人以訴訟的方式而不能再以行政復(fù)議的形式來解決爭議。因?yàn)樾姓䦶?fù)議和解協(xié)議作為復(fù)議程序的一種終結(jié)方式，并沒有剝奪行政相對人的行政訴權(quán)，申請人反悔的仍然可以直接向人民法院起訴。行政機(jī)關(guān)對行政復(fù)議和解協(xié)議反悔的是無權(quán)起訴的，根據(jù)相對人利益保護(hù)原則以及行政爭議中行政機(jī)關(guān)無訴權(quán)的規(guī)則，行政主體被排除在擔(dān)當(dāng)原告資格之外。

　　三、行政復(fù)議和解的程序設(shè)計(jì)

　　如何設(shè)計(jì)公正、合理的程序，保證行政復(fù)議和解目的得以實(shí)現(xiàn)，行政復(fù)議功能得以發(fā)揮，效率得以提高，是我們需要解決的問題。行政復(fù)議和解是雙方當(dāng)事人相互交涉的合意的過程，它是一個(gè)動態(tài)的過程。針對《實(shí)施條例》對行政復(fù)議和解制度設(shè)計(jì)的缺失，對行政和解的程序建議可以分為以下幾個(gè)階段：

　�。ㄒ唬┬姓䦶�(fù)議和解的啟動

　　誰有權(quán)啟動行政復(fù)議和解，行政主體能否強(qiáng)迫行政相對人訂立和解協(xié)議？根據(jù)契約自由的原理，訂約雙方應(yīng)建立在平等自愿的基礎(chǔ)上，表達(dá)自己真實(shí)的意思表示，違反這些最為基本的原理而訂立的協(xié)議是可撤銷的。在合理期限內(nèi)，申請人可依據(jù)可撤銷情形請求行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷。當(dāng)事人的申請可以是一方當(dāng)事人提出，也可以是雙方當(dāng)事人共同提出，如單方提出申請，另一方拒絕的，則不能啟動和解程序。而行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否啟動和解呢？筆者認(rèn)為，不宜由行政復(fù)議機(jī)關(guān)啟動。由于申請人和被申請人地位的不平等性以及行政復(fù)議屬內(nèi)部監(jiān)督方式的特點(diǎn)，復(fù)議機(jī)關(guān)不宜依職權(quán)強(qiáng)行啟動復(fù)議和解程序。否則，復(fù)議機(jī)關(guān)即喪失了其中立客觀的立場。

　�。ǘ┬姓䦶�(fù)議和解協(xié)議的訂立

　　在進(jìn)入行政復(fù)議和解程序后，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理人員可以根據(jù)行政復(fù)議查明的事實(shí)，結(jié)合當(dāng)事人行政復(fù)議理由、行政復(fù)議請求指導(dǎo)行政復(fù)議和解。在行政復(fù)議和解期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理人員應(yīng)多做相關(guān)法律釋明工作，告知相對人在達(dá)成和解后的風(fēng)險(xiǎn)及成本，讓其衡量利益得失。通過勸導(dǎo)當(dāng)事人盡量自行協(xié)商，讓行政爭議“案結(jié)事了”。在行政復(fù)議和解期間，當(dāng)事人仍享有申請回避、陳述申辯等行政復(fù)議法規(guī)定的權(quán)利，復(fù)議機(jī)關(guān)有義務(wù)和責(zé)任告知雙方當(dāng)事人這些權(quán)利。

　　在行政復(fù)議申請受理之后、行政復(fù)議決定作出之前都可進(jìn)行復(fù)議和解。行政復(fù)議和解可設(shè)定一定的期限，在規(guī)定和解期限內(nèi)未能達(dá)成和解協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)立即終結(jié)和解程序，進(jìn)入行政復(fù)議審理程序，及時(shí)作出行政復(fù)議決定。達(dá)成行政復(fù)議和解協(xié)議的，行政復(fù)議和解協(xié)議應(yīng)以書面的形式固定下來。

　�。ㄈ┬姓䦶�(fù)議和解協(xié)議的審查

　　如果申請人與被申請人希望通過和解方式解決行政糾紛，則其在行政復(fù)議和解程序中必須制作行政復(fù)議和解協(xié)議書，并將行政復(fù)議和解協(xié)議書遞交給行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)對行政復(fù)議和解協(xié)議進(jìn)行實(shí)體審查，行政復(fù)議和解內(nèi)容不損害社會公共利益和他人合法權(quán)益，即進(jìn)行合法性審查。筆者認(rèn)為，除此之外，行政復(fù)議和解協(xié)議違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)認(rèn)定無效�！秾�(shí)施條例》對此未作規(guī)定，不能不說是法律缺漏。

　�。ㄋ模┬姓䦶�(fù)議和解結(jié)案方式

　　借鑒訴訟法的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可以采用多元的結(jié)案方式。第一，以行政復(fù)議終止決定書結(jié)案。根據(jù)《實(shí)施條例》規(guī)定，申請人撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議終止。在此種情況下，行政復(fù)議和解可以采用行政復(fù)議終止決定書形式結(jié)案。第二，以行政復(fù)議和解書結(jié)案。修改現(xiàn)行復(fù)議法律法規(guī)，明確行政復(fù)議和解書可作為法定結(jié)案方式。當(dāng)事人經(jīng)和解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請，并經(jīng)雙方同意，需要制作和解書的，應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議和解書。行政復(fù)議和解書應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請求、事實(shí)和理由及和解結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章。行政復(fù)議和解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即發(fā)生法律效力，具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。和解未達(dá)成協(xié)議或者和解書送達(dá)前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定。當(dāng)事人對行政復(fù)議和解決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。

　　四、行政復(fù)議和解的法律救濟(jì)

　　任何再完美的法律制度都不能保證絕對不侵害當(dāng)事方或第三人的合法權(quán)益。行政復(fù)議本身作為對行政主體的監(jiān)督與行政相對人權(quán)利救濟(jì)的途徑，在行政復(fù)議和解的過程中也不可能完全避免權(quán)力的濫用和侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的可能性。因此，我們不但要考慮行政復(fù)議在制度設(shè)計(jì)和操作過程中盡最大限度降低侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的幾率，而且還要為當(dāng)事人提供其一旦權(quán)益受到侵害時(shí)行之有效的救濟(jì)途徑。

　�。ㄒ唬⿷�(yīng)建立和解前的預(yù)防機(jī)制

　　和解前的預(yù)防機(jī)制主要通過完善的立法來規(guī)制。從實(shí)體法角度，明確規(guī)定行政主體的職權(quán)，尤其是對自由裁量權(quán)的規(guī)定；從程序法角度，通過修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及《實(shí)施條例》等相應(yīng)的法律，明確規(guī)定行政復(fù)議和解的適用范圍、條件、程序等內(nèi)容。這樣在事前對行政主體和行政相對人各自的權(quán)利范圍就作出一定限制。

　�。ǘ┰O(shè)立審查機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)

　　目前影響行政復(fù)議和解作用發(fā)揮的障礙性因素一是行政主體可能對行政相對人施加壓力，使行政相對人不是出于自愿接受和解：二是可能存在行政主體與相對人惡意串通損害公共利益的情況。所以在雙方合意解決糾紛的過程中，設(shè)置一個(gè)享有監(jiān)督權(quán)的審查機(jī)關(guān)作為第三方很有必要。審查機(jī)關(guān)在雙方合意解決糾紛的過程中，既可以起到監(jiān)督和控制的作用，也可以起到引導(dǎo)和促進(jìn)的作用。它通過負(fù)責(zé)審查行政復(fù)議和解申請及和解協(xié)議的最終結(jié)果是否符合法律規(guī)定，是否存在違背公益及相關(guān)禁止性法律規(guī)定的情況，從而可以控制行政權(quán)的濫用，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)利，公平、及時(shí)地化解行政糾紛。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在解決行政爭議的過程中，不僅起著解決爭議的功能，還起著監(jiān)督下級的功能，因此由其充當(dāng)監(jiān)督機(jī)關(guān)無疑是最好的選擇。行政主體與行政相對人達(dá)成和解協(xié)議后，報(bào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審核，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查和解協(xié)議，對于侵害公共利益、個(gè)人合法權(quán)益的和解事項(xiàng)與和解協(xié)議不予認(rèn)可。行政復(fù)議和解協(xié)議不經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)可均不發(fā)生法律效力。

　�。ㄈ┐_立司法最終救濟(jì)原則

　　行政復(fù)議和解只是提供了一種通過合意來解決糾紛的途徑，而不是取代各種正式的解決糾紛程序。因此，如果行政相對人受到來自行政機(jī)關(guān)的壓制，被迫達(dá)成“行政復(fù)議和解協(xié)議”，他們可以對該協(xié)議提出異議，尋求通過正式的司法程序?qū)@種行為進(jìn)行“抵制”。司法審查的存在，對行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議和解中可能的權(quán)力濫用構(gòu)成一種潛在的控制，這有助于增加行政主體與相對人追求合意的努力。從理論上講，訴訟是解決糾紛的最后一道屏障，惟有司法的解決才是糾紛的真正終局性解決。所以，對行政復(fù)議和解進(jìn)行司法審查的權(quán)限和必要性依然存在，這不僅是社會對程序正義公平價(jià)值的最高保障措施，實(shí)際上也是為了更好地提高司法效率、節(jié)約司法資源的需要。

　�。ㄗ澹簭B門市法制局行政復(fù)議應(yīng)訴處　王力　責(zé)任編輯：薛芬刊載于2013年2月《廈門政府法制》）

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