本文關(guān)鍵詞：《行政許可法》的實(shí)施對(duì)城市規(guī)劃管理的影響，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　�。�4）補(bǔ)償?shù)木葷?jì)措施。如果城市規(guī)劃的行政主體拒絕對(duì)其給行政相對(duì)人造成的信賴(lài)損害進(jìn)行補(bǔ)償，行政相對(duì)人有權(quán)據(jù)此提起行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議結(jié)果有異議的，可繼續(xù)提起行政訴訟；行政相對(duì)人也可不經(jīng)過(guò)行政復(fù)議而直接提起行政訴訟。至于此類(lèi)行政復(fù)議及行政訴訟適用的時(shí)效，筆者認(rèn)為可遵循目前《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定⑨。

　　注　釋]

　�、賹�(duì)此，目前理論界存在三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政主體和公民之間的關(guān)系是一種支配與服從的關(guān)系，行政法的作用是保障行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，該觀點(diǎn)以大陸法系的“功能主義模式”為代表。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法的目的是控制行政權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利，該觀點(diǎn)以普通法系的“規(guī)范主義模式”為代表。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為行政主體和公民既對(duì)立又合作，行政法對(duì)行政權(quán)和公民權(quán)都要加以制約和激勵(lì)，該觀點(diǎn)以近年來(lái)興起的“平衡模式”為代表。

　　②筆者注意到，有學(xué)者提倡將“公眾本位”作為我國(guó)城市規(guī)劃立法的思想基礎(chǔ)。

　　③當(dāng)時(shí)，西柏林的市政委員向一位寡婦保證，如果她從民主德國(guó)遷往西柏林，市政當(dāng)局將向她提供一定的福利補(bǔ)助。該寡婦遷到西柏林后，一開(kāi)始得到了補(bǔ)助，但不久，市政當(dāng)局以她不符合法定條件為由停止對(duì)她發(fā)放補(bǔ)助并要求其退還業(yè)已領(lǐng)取的補(bǔ)助。這位寡婦因此訴至法院，柏林的高級(jí)行政法院判決她勝訴。法院認(rèn)為，以依法行政原則這一標(biāo)準(zhǔn)衡量，授予補(bǔ)助的決定明顯違法；但是私人信賴(lài)這種決定的有效性也是合乎情理的。法院承認(rèn)這兩個(gè)原則都是法治國(guó)原則的要素，因而這兩個(gè)原則中的任何一個(gè)都不必然優(yōu)于另一個(gè)。決定依法行政原則所保障的公益是否優(yōu)于保護(hù)私人對(duì)行政行為有效性的信賴(lài)，必須對(duì)這兩個(gè)原則進(jìn)行衡量。只有在答案是肯定的時(shí)候，才允許撤銷(xiāo)非法行政行為。

　�、苣壳�，我國(guó)只有少數(shù)體現(xiàn)部分信賴(lài)保護(hù)思想的法律規(guī)定。如1999年11月最高人民法院通過(guò)的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第五十九條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)規(guī)定判決撤銷(xiāo)的被訴具體行政行為，將會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷(xiāo)的同時(shí)，可以責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施�！蹦壳�，在原則性規(guī)定中體現(xiàn)信賴(lài)保護(hù)思想的行政法律，只有2004年7月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》，該法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償�！�

　�、葙Y料來(lái)自建設(shè)部網(wǎng)站：

　�、迖�(yán)格按照行政信賴(lài)保護(hù)的含義來(lái)講，不論出于何種目的，行政主體都不能隨意變更已經(jīng)做出的行政行為，而目前我國(guó)的城市規(guī)劃法規(guī)并沒(méi)有對(duì)行政主體變更行政行為作出嚴(yán)格限制，只是要求對(duì)由此給行政相對(duì)人造成的損害予以補(bǔ)償。

　�、哌@也是筆者之所以認(rèn)為當(dāng)前城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)制度不系統(tǒng)、不完備的原因之一，當(dāng)前的法律規(guī)定只將城市規(guī)劃行政許可的行政行為納入了信賴(lài)保護(hù)的范圍，而忽略了其他城市規(guī)劃行政行為。

　�、鄥⒁�(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》。

　　⑨即城市規(guī)劃的行政主體變更其具體行政行為，給行政相對(duì)人造成信賴(lài)損害并拒絕予以補(bǔ)償?shù)�，行政相�?duì)人可自知道該具體行政行為之日起六十日之內(nèi)提起行政復(fù)議申請(qǐng)；也可自知道該具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。

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　　[摘　要]目前我國(guó)城市規(guī)劃行政中存在濫用權(quán)力的現(xiàn)象。城市規(guī)劃行政應(yīng)堅(jiān)持“權(quán)利本位”，以維護(hù)和保障行政相對(duì)人的權(quán)利為根本目的。建立行政信賴(lài)保護(hù)制度是在城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制與權(quán)利保護(hù)的一種有效途徑。

　　[關(guān)鍵詞]城市規(guī)劃行政；權(quán)力控制；權(quán)利保護(hù)；行政信賴(lài)保護(hù)制度

　　The Establishment of Administrative Trust Protection System in Urban Planning/Jin Yong

　　[Abstract] Nowadays，the phenomenon of abusing the administrative power of city planning exists with the urban planning administration.The city planning administration should insist on the“right standard”，take protecting and guaranteeing the right of the opposite person for administration as the ultimate goal.It is an effective way to reach the goal of control and protection of rights in city planning by establishing the dministrative trust protection system.

　　[Key words] Urban planning administration，power control，right protection，administrative trust protection system

　　1、引言

　　當(dāng)前，我國(guó)城市規(guī)劃行政在權(quán)力控制和權(quán)利保護(hù)方面尚存在一些缺陷[1][2]，對(duì)此，規(guī)劃界人士也提出了一些相應(yīng)的對(duì)策，如加強(qiáng)城市規(guī)劃的程序性[3]，加強(qiáng)城市規(guī)劃的公眾參與等[4].雖然在城市規(guī)劃行政中實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制和權(quán)利保護(hù)有多種途徑，但為了使論述更為集中且更具針對(duì)性，本文僅對(duì)在城市規(guī)劃中建立行政信賴(lài)保護(hù)制度這一問(wèn)題進(jìn)行探究。

　　目前規(guī)劃界對(duì)行政信賴(lài)保護(hù)制度問(wèn)題尚缺乏深入、細(xì)致的研究。就筆者的閱讀范圍而言，筆者發(fā)現(xiàn)迄今只有幾篇文章粗略地提及了城市規(guī)劃中的行政信賴(lài)保護(hù)問(wèn)題[5～7]，并且這些文章對(duì)該問(wèn)題的分析大都停留在較為宏觀的層面，缺乏具體的微觀分析和制度構(gòu)建探討。因此，本文試圖在制度設(shè)計(jì)方面有所突破，以彌補(bǔ)上述缺陷。

　　2、城市規(guī)劃中進(jìn)行權(quán)力控制和權(quán)利保護(hù)的必要性和正當(dāng)性

　　2.1必要性

　　城市規(guī)劃作為政府的一項(xiàng)職能，體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)生活的管理。雖然城市規(guī)劃本身具有一定的技術(shù)性特征，涉及交通、環(huán)保、建設(shè)、經(jīng)濟(jì)等自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的諸多領(lǐng)域，但它是一種政府職能，政府進(jìn)行的城市規(guī)劃活動(dòng)勢(shì)必以權(quán)力運(yùn)行的形式表現(xiàn)出來(lái)。此時(shí)的城市規(guī)劃就不僅要對(duì)城市的空間布局做出技術(shù)性安排，而且還要對(duì)自然資源和社會(huì)資源做出分配，對(duì)各種利益關(guān)系做出調(diào)整。誠(chéng)如拉卡茲所言：“人們可以對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來(lái)研究，以便理清政治管理上的決策、意識(shí)形態(tài)和專(zhuān)業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)各個(gè)范疇之間的關(guān)系�！盵8]

　　根據(jù)我國(guó)城市規(guī)劃法的規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門(mén)（主要指規(guī)劃局及規(guī)劃委員會(huì)）享有廣泛的權(quán)力，包括城市規(guī)劃的編制權(quán)、審批權(quán)及實(shí)施管理權(quán)，其中實(shí)施管理權(quán)又具體包括建設(shè)用地核定權(quán)、建設(shè)工程批準(zhǔn)權(quán)、用地調(diào)整權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、復(fù)議裁決權(quán)等。但既有的城市規(guī)劃法沒(méi)有具體規(guī)定城市規(guī)劃行政相對(duì)人享有的權(quán)利，這不能不說(shuō)是一種缺憾。依據(jù)“權(quán)利本位”理念，行政相對(duì)人應(yīng)享有下述權(quán)利：建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)申請(qǐng)權(quán)，建設(shè)用地規(guī)劃申請(qǐng)權(quán)，建設(shè)工程規(guī)劃申請(qǐng)權(quán)，基于城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的行政行為產(chǎn)生的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、申訴權(quán)、行政訴訟權(quán)及行政賠償、行政補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)等。

　　權(quán)力被濫用的主要特征就是權(quán)力的行使超出了法律規(guī)定的合理限度。筆者認(rèn)為，之所以需要對(duì)城市規(guī)劃中的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行控制，原因包括以下兩點(diǎn)：①缺乏控制的權(quán)力有可能被濫用。權(quán)力猶如一把“雙刃劍”，其運(yùn)行的效應(yīng)是雙重的，既會(huì)給社會(huì)和公民帶來(lái)利益和安全，也可能對(duì)社會(huì)和公民造成危害。孟德斯鳩早就指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止�！盵9]②缺乏控制的權(quán)力運(yùn)行有可能造成決策失誤。雖然在城市規(guī)劃中政府的作用是主導(dǎo)性的，但政府也不是全知全能的，它本身也存在缺陷[10]，也會(huì)出現(xiàn)決策失誤，從而造成“政府失靈”（government failure）。事實(shí)表明，在城市規(guī)劃中，權(quán)力由于缺乏控制而被濫用或者造成決策失誤，往往會(huì)對(duì)公共利益和公民、法人及其他組織的權(quán)利造成侵害。因此，在城市規(guī)劃行政中，有必要對(duì)權(quán)力進(jìn)行合理控制

　　2.2正當(dāng)性

　　城市規(guī)劃行政屬于行政法調(diào)整的范圍，而行政法的核心是行政權(quán)和公民權(quán)之間的關(guān)系問(wèn)題。如何處理行政權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系，視何者為根本，將直接決定行政法的價(jià)值取向①[11].審視行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其上升到權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系這一宏觀范疇。權(quán)力是指“一個(gè)人（或一群人）按照他所意愿的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力�！盵12]從一般意義上理解，權(quán)力的主體可以是個(gè)人，也可以是集團(tuán)或國(guó)家，擁有權(quán)力可以使這些主體按照其所希望的方式貫徹自己的意志和政策，從而控制、操縱或影響他人的行為，而不管被控制、操作或影響的人同意與否。在各種權(quán)力當(dāng)中，國(guó)家的權(quán)力居于核心地位，政府的日常活動(dòng)表現(xiàn)為行使各種權(quán)力以管理社會(huì)生活。權(quán)利則是“規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中，實(shí)現(xiàn)于法律關(guān)系中的，主體以相對(duì)自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段�！盵13]

　　在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系中，權(quán)利是根本，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，服務(wù)于權(quán)利并以權(quán)利為界限。在民主法治社會(huì)，權(quán)力的設(shè)定和行使均應(yīng)以保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為目的，同時(shí)，權(quán)力的運(yùn)行不應(yīng)超出權(quán)利授予它的界限，國(guó)家也不應(yīng)當(dāng)為了實(shí)現(xiàn)保障權(quán)利之外的目的而行使權(quán)力。公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生的源泉和賴(lài)以存在的基礎(chǔ)，也是國(guó)家權(quán)力配置、運(yùn)作的實(shí)際指向和界限。

　　由此不難得出這樣的結(jié)論：行政權(quán)的設(shè)定和行使應(yīng)當(dāng)以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)為目的，在行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系中，公民權(quán)是根本，行政權(quán)來(lái)源于公民權(quán)、服務(wù)于公民權(quán)并以公民權(quán)為界限。不可否認(rèn)的是，隨著社會(huì)生活的日益復(fù)雜化和多樣化，行政權(quán)力有不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。增加必要的行政權(quán)力是可以被允許的，但是“我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)和直面行政控制中所固有的某些危險(xiǎn)。如果一項(xiàng)公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致獨(dú)裁和壓迫�！盵14]因?yàn)槌鞘幸?guī)劃行政是政府行政的組成部分，所以城市規(guī)劃行政的指導(dǎo)思想也應(yīng)當(dāng)從原先的維護(hù)行政權(quán)力轉(zhuǎn)向維護(hù)公民權(quán)利，以維護(hù)并保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為根本目的。需要指出的是，此處強(qiáng)調(diào)的“權(quán)利本位”并不等同于“公眾本位”②[15].“公眾本位”是與“國(guó)家本位”、“個(gè)人本位”相對(duì)應(yīng)的范疇，而“權(quán)利本位”是與“義務(wù)本位”、“權(quán)力本位”相對(duì)應(yīng)的范疇。前者針對(duì)的是公眾利益、國(guó)家利益和個(gè)人利益何者為先的問(wèn)題，而后者針對(duì)的是權(quán)利、義務(wù)與權(quán)力何者為先的問(wèn)題。在城市規(guī)劃行政中堅(jiān)持“權(quán)利本位”，為權(quán)力控制和權(quán)利保護(hù)的正當(dāng)性提供了基礎(chǔ)。

　　3、建立城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)制度

　　3.1行政信賴(lài)保護(hù)的涵義與起源

　　行政信賴(lài)保護(hù)指在行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政行為的合法性和確定性形成合理信賴(lài)，并且這些信賴(lài)值得保護(hù)時(shí)，行政主體不得隨意改變已經(jīng)生效的行政行為，確需改變的，必須對(duì)由此給行政相對(duì)人造成的損失予以補(bǔ)償。

　　行政信賴(lài)保護(hù)制度源自德國(guó)。1956年，德國(guó)柏林高級(jí)行政法院通過(guò)的一個(gè)判決確立了信賴(lài)保護(hù)原則③[16].在1973年舉行的德國(guó)法學(xué)者大會(huì)上，“行政上的信賴(lài)保護(hù)”被確定為第二次會(huì)議的主題。此后，信賴(lài)保護(hù)作為一項(xiàng)基本原則被納入德國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》、《聯(lián)邦建設(shè)計(jì)劃法》等法律。目前，信賴(lài)保護(hù)原則在其他一些國(guó)家和地區(qū)（如日本和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)等）已經(jīng)成為行政法的一項(xiàng)基本原則[17].在我國(guó)（除臺(tái)灣地區(qū)外），目前的行政法學(xué)界對(duì)信賴(lài)保護(hù)問(wèn)題的研究剛剛展開(kāi)，行政立法上也還未普遍地將信賴(lài)保護(hù)作為一項(xiàng)基本原則予以規(guī)定④。

　　3.2行政信賴(lài)保護(hù)制度的價(jià)值

　�。�1）行政信賴(lài)保護(hù)制度有利于控制行政權(quán)力的運(yùn)行。行政主體如果能夠隨意變更自己做出的行政行為，勢(shì)必將使行政法律秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)，行政相對(duì)人的權(quán)利也可能因此受到損害。確立行政信賴(lài)保護(hù)制度有利于對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行加以約束，防止因行政主體隨意行使行政權(quán)力而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利造成侵害。在信賴(lài)保護(hù)制度下，行政行為的變更受到嚴(yán)格限制，除非出現(xiàn)特殊情況，否則行政主體不得變更做出的已生效的行政行為；并且，如果行政主體確因情況需要而變更行政行為，也必須對(duì)由此給行政相對(duì)人造成的損害予以補(bǔ)償。這樣，行政主體在做出或變更行政行為時(shí)就需要考慮由此而帶來(lái)的結(jié)果，從而促使其謹(jǐn)慎行政。

　�。�2）行政信賴(lài)保護(hù)制度有利于維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。在行政信賴(lài)保護(hù)制度確立之前，對(duì)于行政侵權(quán)行為或行政征用造成的損害，行政相對(duì)人只能取得賠償或補(bǔ)償，而對(duì)于具體行政行為的變更造成的信賴(lài)?yán)娣矫娴膿p失，由于缺少法律的相關(guān)規(guī)定而得不到有效救濟(jì)。行政信賴(lài)保護(hù)制度的確立彌補(bǔ)了這一缺陷。一方面，它嚴(yán)格限制行政主體變更已經(jīng)生效的具體行政行為（以往的行政補(bǔ)償制度缺少這方面的規(guī)定）；另一方面，它為行政相對(duì)人因具體行政行為的變更而受到的損害提供了有效的補(bǔ)償。總而言之，該制度使行政相對(duì)人的權(quán)利得到更全面、更有效的維護(hù)。這也反映了現(xiàn)代行政法在理念上的轉(zhuǎn)變，即從以往注重維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和管理秩序向注重維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利轉(zhuǎn)變。

　　3.3城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)制度的構(gòu)建

　　通過(guò)上述分析，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在我國(guó)城市規(guī)劃中建立行政信賴(lài)保護(hù)制度，這將有利于在城市規(guī)劃行政中實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制和權(quán)利保護(hù)。當(dāng)前《行政許可法》將信賴(lài)保護(hù)規(guī)定為一項(xiàng)原則，說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始在行政法治中接受信賴(lài)保護(hù)思想，并在制度層面逐步采取相應(yīng)的措施。作為行政法治組成部分的城市規(guī)劃行政應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一發(fā)展形勢(shì)，確立相應(yīng)的行政信賴(lài)保護(hù)制度。目前，《城市規(guī)劃法》中沒(méi)有關(guān)于信賴(lài)保護(hù)的任何規(guī)定，只有少數(shù)地方性法規(guī)對(duì)此作了零星的規(guī)定。如《深圳市城市規(guī)劃條例》第四十九條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的臨時(shí)建設(shè)用地在“使用期內(nèi)因城市建設(shè)需要，用地者必須服從并按規(guī)定時(shí)間自行拆除一切臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物。用地者有權(quán)獲得不高于其所交土地使用費(fèi)百分之五十的補(bǔ)償�！贝送�，《行政許可法》頒布后，建設(shè)部出臺(tái)了相應(yīng)的《建設(shè)部機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可工作規(guī)程》⑤，其中第十九條規(guī)定：“主管司局根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以依法撤消、注銷(xiāo)行政許可，制作《撤銷(xiāo)建設(shè)行政許可決定書(shū)》、《注銷(xiāo)建設(shè)行政許可決定書(shū)》，發(fā)送當(dāng)事人。撤銷(xiāo)建設(shè)行政許可涉及應(yīng)當(dāng)由建設(shè)部行政賠償?shù)�，賠償費(fèi)用按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理�！钡诙畻l規(guī)定，在特定情況下，主管司局可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，但“變更、撤回建設(shè)行政許可給被許可人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償�！边@些規(guī)定的出臺(tái)無(wú)疑為建立城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)制度奠定了一定的基礎(chǔ)，但這些規(guī)定尚不系統(tǒng)、不完備，沒(méi)有完全體現(xiàn)信賴(lài)保護(hù)思想⑥，也沒(méi)有對(duì)行政信賴(lài)保護(hù)的適用條件、適用范圍、保護(hù)方式，以及信賴(lài)損害補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、取得方式、救濟(jì)途徑等做出具體可行的說(shuō)明。

　　3.3.1城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)的適用條件

　�。�1）信賴(lài)基礎(chǔ)。信賴(lài)基礎(chǔ)指城市規(guī)劃行政主體做出了有效成立的具體行政行為，如根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)做出的行政許可。信賴(lài)保護(hù)針對(duì)的具體行政行為不僅包括行政許可，也包括城市規(guī)劃管理中的行政處罰、行政指導(dǎo)等其他行政行為⑦。至于城市規(guī)劃的編制和審批，筆者認(rèn)為不適用信賴(lài)保護(hù)，這是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的編制和審批屬于行政規(guī)劃，是抽象行政行為，具有行政立法的性質(zhì)[18].根據(jù)我國(guó)目前的法律規(guī)定，對(duì)于抽象行政行為不能提起行政訴訟，也不可申請(qǐng)行政復(fù)議⑧。因此，即便將城市規(guī)劃的編制和審批納入行政信賴(lài)保護(hù)的范圍，也無(wú)法對(duì)此提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。對(duì)此類(lèi)行政行為的監(jiān)督和制約可以通過(guò)司法審查、公眾參與等其他方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　（2）信賴(lài)表現(xiàn)。信賴(lài)表現(xiàn)指在城市規(guī)劃行政主體做出了有效成立的具體行政行為之后，行政相對(duì)人因?yàn)樾刨?lài)該行為而對(duì)自己的利益采取了一定的處分行為（包括作為和不作為），且該行為一旦做出便無(wú)法逆轉(zhuǎn)。同時(shí)需要指出的是，信賴(lài)基礎(chǔ)和信賴(lài)表現(xiàn)之間必須存在因果關(guān)系。如某法人向城市規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證并得到許可，該法人因信賴(lài)該許可的合法有效性而投資建設(shè)房屋。在此過(guò)程中，該法人投資建設(shè)房屋的行為與城市規(guī)劃主管部門(mén)做出授予其建設(shè)用地規(guī)劃許可證的具體行政行為之間就存在因果關(guān)系。如果在城市規(guī)劃行政主體做出了有效成立的具體行政行為之后，行政相對(duì)人并沒(méi)有據(jù)此對(duì)自己的利益采取處分行為，或者該處分行為可以逆轉(zhuǎn)，則不構(gòu)成行政信賴(lài)保護(hù)。

　�。�3）信賴(lài)值得保護(hù)。信賴(lài)值得保護(hù)指城市規(guī)劃行政相對(duì)人對(duì)行政主體做出的具體行政行為的信賴(lài)是正當(dāng)?shù)�，其衡量的�?biāo)準(zhǔn)在于，行政相對(duì)人對(duì)這種信賴(lài)有無(wú)過(guò)錯(cuò)。如果行政相對(duì)人對(duì)行政主體做出的具體行政行為的信賴(lài)沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，那么這種信賴(lài)就是正當(dāng)?shù)�，否則這種信賴(lài)就是不正當(dāng)?shù)�。�?jù)此，在下列情況下，對(duì)城市規(guī)劃行政相對(duì)人的信賴(lài)不予保護(hù)：①城市規(guī)劃行政主體做出有效成立的具體行政行為是由于行政相對(duì)人使用欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段促成的；②行政相對(duì)人對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行了不正確或不完全的說(shuō)明，如在申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證時(shí)向規(guī)劃部門(mén)提供了錯(cuò)誤信息；③行政相對(duì)人明知信賴(lài)基礎(chǔ)違法，如在申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)明知規(guī)劃主管部門(mén)的許可不符合相關(guān)法律規(guī)定；④行政相對(duì)人事先知道信賴(lài)基礎(chǔ)在未來(lái)將會(huì)變更。

　　3.3.2城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)的對(duì)象

　　城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)的對(duì)象是在城市規(guī)劃中因信賴(lài)行政主體做出的具體行政行為而對(duì)自己的利益采取了一定處分行為的行政相對(duì)人，既包括直接相對(duì)人也包括間接相對(duì)人。其中，直接相對(duì)人指受行政主體做出的具體行政行為直接影響，并因信賴(lài)該行為而對(duì)自己的利益采取了一定的處分行為的行政相對(duì)人，如被授予建設(shè)用地規(guī)劃許可證并因此投資建房的申請(qǐng)人。間接相對(duì)人指受行政主體做出的具體行政行為間接影響，并因信賴(lài)該行為而對(duì)自己的利益采取了一定處分行為的行政相對(duì)人，如購(gòu)買(mǎi)具有合法資質(zhì)的開(kāi)發(fā)商建設(shè)的商品房的業(yè)主。

　　3.3.3城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)的適用范圍

　　城市規(guī)劃行政行為是城市規(guī)劃行政主管部門(mén)（主要指規(guī)劃局和規(guī)劃委員會(huì)）運(yùn)用行政權(quán)針對(duì)行政相對(duì)人做出的法律行為，具體包括城市規(guī)劃中的行政許可（主要指建設(shè)項(xiàng)目選址許可、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可）、行政處罰等。城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)的適用范圍包括城市規(guī)劃行政行為的存續(xù)和變更，而變更又包括以下三類(lèi)情況：

　�。�1）城市規(guī)劃行政行為的無(wú)效。城市規(guī)劃行政行為的無(wú)效指城市規(guī)劃行政行為因明顯、重大違法而自始至終不產(chǎn)生法律效力，如城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)越權(quán)做出某種行政許可。

　　（2）城市規(guī)劃行政行為的撤銷(xiāo)。城市規(guī)劃行政行為的撤銷(xiāo)指城市規(guī)劃行政行為因合法要件缺損或不適當(dāng)，由有關(guān)的行政機(jī)關(guān)做出撤銷(xiāo)決定而使之失去法律效力。

　　（3）城市規(guī)劃行政行為的廢止。城市規(guī)劃行政行為的廢止指合法的城市規(guī)劃行政行為因其所依據(jù)的法律、法規(guī)的修改、廢止或其他客觀情況發(fā)生變化而被廢止，如由于城市規(guī)劃法的修改，某城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)做出的行政處罰行為失去法律依據(jù)而被廢止。城市規(guī)劃行政行為廢止后，其效力從廢止之日起失效。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，上述城市規(guī)劃行政行為的變更適用行政信賴(lài)保護(hù)的前提是：城市規(guī)劃行政相對(duì)人對(duì)行政行為的變更不存在過(guò)錯(cuò)。

　　3.3.4城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)的取得方式

　　根據(jù)城市規(guī)劃行政行為是否變更，城市規(guī)劃行政信賴(lài)保護(hù)的取得方式分為兩類(lèi)：

　�。�1）存續(xù)保護(hù)。當(dāng)城市規(guī)劃行政行為沒(méi)有發(fā)生變更時(shí)，由于信賴(lài)基礎(chǔ)未發(fā)生變化，行政相對(duì)人因該行政行為獲取的信賴(lài)?yán)嫒蕴幱诜�(wěn)定狀態(tài)而不會(huì)受到損害，這就是存續(xù)保護(hù)。

　�。�2）財(cái)產(chǎn)保護(hù)。當(dāng)城市規(guī)劃行政行為發(fā)生變更時(shí)，既有的信賴(lài)基礎(chǔ)發(fā)生變化，如果該變化對(duì)行政相對(duì)人的利益造成損害，就必須對(duì)這種損害提供補(bǔ)償；如果該變化未對(duì)行政相對(duì)人的利益造成損害，則仍采取存續(xù)保護(hù)方式。

　　城市規(guī)劃行政行為是否可以變更應(yīng)當(dāng)遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：如果行政行為的變更帶來(lái)的公共利益大于行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)�，則行政行為可以變更，但須予以相應(yīng)的補(bǔ)償；如果行政行為的變更帶來(lái)的公共利益小于行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)妫瑒t不論該行政行為是否合法，都不能變更�？偠灾�，城市規(guī)劃行政行為無(wú)論變更與否，都不應(yīng)使行政相對(duì)人陷于更為不利的境地。但是，當(dāng)前的某些法律規(guī)定將公共利益置于絕對(duì)至上的地位，如《行政許可法》第九條規(guī)定，在某些情況下，“為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”這就意味著只要行政行為的變更能夠產(chǎn)生公共利益，行政機(jī)關(guān)就可以變更行政行為，而不管這種變更帶來(lái)的公共利益是否大于行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)�。這就有可能造成下述情況：行政機(jī)關(guān)因變更行政行為而對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行的補(bǔ)償比該變更帶來(lái)的公共利益還大，得不償失，這是不符合行政效率原則的。而本文提出的城市規(guī)劃行政行為的變更標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合行政效率原則。筆者認(rèn)為，行政信賴(lài)保護(hù)不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共利益至上，也不應(yīng)片面保護(hù)行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)妗?/p>

　　此外，城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)變更行為時(shí)，，必須以適當(dāng)、合理的方式告知行政相對(duì)人。

　　3.3.5城市規(guī)劃行政信賴(lài)損害的補(bǔ)償

　�。�1）補(bǔ)償?shù)姆秶Ｒ虺鞘幸?guī)劃行政行為的變更而給行政相對(duì)人造成損害的，其補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)包括先決成本及信賴(lài)?yán)妗Ｆ渲�，信�?lài)?yán)嬗址譃榧鹊美婧推诖妗?/p>

　　在城市規(guī)劃行政中，先決成本是行政相對(duì)人為了獲取信賴(lài)?yán)嫠冻龅拇鷥r(jià)；而信賴(lài)?yán)媸切姓黧w做出一定的具體行政行為，行政相對(duì)人因信賴(lài)該行為而處分自己的利益，該具體行政行為因客觀情況發(fā)生變更而給行政相對(duì)人造成的損失。其中，既得利益是行政行為變更對(duì)行政相對(duì)人基于信賴(lài)已經(jīng)獲取的利益所造成的損失；期待利益是行政行為變更對(duì)行政相對(duì)人基于信賴(lài)可能獲取的利益所造成的損失。

　　例如，某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司已依法取得當(dāng)?shù)匾?guī)劃局的規(guī)劃許可證。許可證規(guī)定，該房地產(chǎn)公司作為建設(shè)單位，可在許可區(qū)域內(nèi)建住宅若干棟，并對(duì)住宅高度及其與周邊建筑的間距都有規(guī)定。房地產(chǎn)公司依此許可證開(kāi)始施工。但與新建樓房相鄰的單位以規(guī)劃局規(guī)劃違法為由，到法院提起行政訴訟，要求依法撤銷(xiāo)規(guī)劃局對(duì)房地產(chǎn)公司做出的規(guī)劃許可行為。經(jīng)法院開(kāi)庭審理，規(guī)劃局的規(guī)劃許可行為被確認(rèn)為無(wú)效。規(guī)劃局依此判決吊銷(xiāo)了已向房地產(chǎn)公司核發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》及紅線圖，并對(duì)房地產(chǎn)公司下達(dá)了《違法建設(shè)停工通知書(shū)》。在這一案件中，房地產(chǎn)公司的情況符合行政信賴(lài)保護(hù)的適用條件，可因此獲得損害補(bǔ)償。其中，房地產(chǎn)公司為獲取規(guī)劃許可證所支出的費(fèi)用為先決成本；其因信賴(lài)該許可已經(jīng)為建房支出了資金，由于規(guī)劃許可的撤銷(xiāo)而造成的損失為既得利益（即已建住宅被拆毀造成的投資損失）；其因信賴(lài)該許可而可能取得的利益，由于規(guī)劃許可的撤銷(xiāo)而造成的損失為期待利益（如房地產(chǎn)公司建房是為了出售以獲取利潤(rùn)，但規(guī)劃許可的撤銷(xiāo)導(dǎo)致所建住宅被拆毀，由此房地產(chǎn)公司就無(wú)法正常出售這些住宅并獲取利潤(rùn)，這一部分失去的利益即為期待利益）。

　�。�2）補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平存在較大差異，不應(yīng)在城市規(guī)劃行政信賴(lài)損害的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上搞“一刀切”，而應(yīng)允許各地根據(jù)具體情況分別制定相應(yīng)的賠償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于先決成本和既得利益，由于這一部分損失比較容易確定，應(yīng)當(dāng)采取完全補(bǔ)償原則；對(duì)于期待利益，由于這一部分損失難以完全確定，可采取適當(dāng)補(bǔ)償原則。

　�。�3）補(bǔ)償?shù)娜〉梅绞�。在城市�?guī)劃中，一旦發(fā)生行政信賴(lài)損害，造成該損害的行政主體應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)行政相對(duì)人予以補(bǔ)償，行政相對(duì)人也有權(quán)要求行政主體對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。

  本文關(guān)鍵詞：《行政許可法》的實(shí)施對(duì)城市規(guī)劃管理的影響，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。