本文關(guān)鍵詞：改革和完善行政訴訟體制機(jī)制加強(qiáng)人權(quán)司法保障，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

姜明安 改革和完善行政訴訟體制機(jī)制加強(qiáng)人權(quán)司法保障

作者：<c:if test="true">姜明安      來源：<c:if test="true">《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第1期      發(fā)布時間：2015-04-07

【中文摘要】行政訴訟制度是一項(xiàng)重要的人權(quán)保障制度。行政訴訟體制機(jī)制的改革和完善對于于人權(quán)司法保障有著特殊重要的意義。第十二屆全國人大常務(wù)委員會第十一次會議修訂的行政訴訟法在改革行政審判體制、擴(kuò)大行政訴訟受案范圍、放寬行政訴訟原告和第三人資格限制，改革行政訴訟起訴受理機(jī)制、審理、判決機(jī)制，加強(qiáng)對行政審判的監(jiān)督和加大對法院裁判的執(zhí)行力度，為公民的人權(quán)提供更有效的保障方面取得了重大進(jìn)步。不過，行政訴訟體制機(jī)制在很多方面仍有進(jìn)一步改革和完善的空間。

【全文】

    一、改革和完善行政訴訟體制機(jī)制對于人權(quán)保障的重要意義

    黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。這一要求雖然不是在《決定》“加強(qiáng)人權(quán)司法保障”一節(jié)而是在“優(yōu)化司法職權(quán)配置”一節(jié)中提出的，《決定》“加強(qiáng)人權(quán)司法保障”一節(jié)主要就刑事訴訟提出要求，如罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除、防止刑訊逼供，健全冤假錯案有效防范和及時糾正機(jī)制等，但行政訴訟體制機(jī)制的完善，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題對于人權(quán)保障亦有著特殊重要的意義，與人權(quán)司法保障有著特別密切的聯(lián)系。

    行政訴訟體制機(jī)制對于人權(quán)保障的特殊意義和與人權(quán)司法保障的特別聯(lián)系主要表現(xiàn)在下述三個方面：

    其一，行政訴訟的客體是行政權(quán)力，行政權(quán)力如果不關(guān)進(jìn)制度的籠子，或者雖關(guān)進(jìn)制度籠子，但關(guān)行政權(quán)力的制度籠子存在漏洞，即可能構(gòu)成對人權(quán)最嚴(yán)重的威脅。我們知道，對人權(quán)的侵犯，可能源自私權(quán)，也可能源自公權(quán)，但公權(quán)的侵犯甚于私權(quán)，因?yàn)楣珯?quán)掌握國家機(jī)器，能夠運(yùn)用私人不能運(yùn)用的國家強(qiáng)制力。而公權(quán)對人權(quán)的侵犯，行政權(quán)的危險性則是最大的，因?yàn)樵诟鞣N公權(quán)中，行政權(quán)是與公民接觸最多、最經(jīng)常、最直接、最廣泛的權(quán)力。[1]有的公民，可能一輩子不與法院、檢察院、人大打交道，但公民“從搖籃到墳?zāi)埂�，每年、每月，甚至每日都要與行政機(jī)關(guān)打交道。正因?yàn)樾姓䴔?quán)侵犯人權(quán)的機(jī)會最多，可能性最大，故法律最需要把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。關(guān)行政權(quán)的制度籠子包括行政組織法制度、行政程序法制度和行政訴訟法制度等。行政訴訟制度是整個籠子的最后一道防線，如果這道防線出現(xiàn)漏洞，就難于扼制行政權(quán)出籠侵犯人權(quán)。多年來一些地方政府違法強(qiáng)制征收農(nóng)民土地，違法強(qiáng)制拆遷市民房屋，甚至導(dǎo)致血案，被征收人和被拆遷人向法院提起行政訴訟，請求救濟(jì)，但一些法院或者不受理，不立案，或者不公正審理、違心駁回原告的訴訟請求或直接判原告敗訴，維持被告的侵權(quán)行為，或者雖判原告勝訴，但原告經(jīng)過艱難訴訟歷程取得的只是一紙判決空文，判決內(nèi)容根本得不到執(zhí)行。由此可見，行政訴訟體制機(jī)制不改革、不完善，把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子就只能是一句空話，人權(quán)就不可能得到切實(shí)保障。

    其二，行政訴訟是權(quán)利制約權(quán)力和權(quán)力制約權(quán)力的制度設(shè)計，是人權(quán)保障的重要和關(guān)鍵機(jī)制。這個制度、機(jī)制如果設(shè)計不科學(xué)，其人權(quán)保障的功能就不可能有效發(fā)揮。我們知道，對人權(quán)最大的威脅和最具風(fēng)險的侵犯是公權(quán)力濫用。孟德斯鳩指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。而“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。[2]毫無疑問，行政訴訟即是以權(quán)力制約權(quán)力——以司法權(quán)制約行政權(quán)——的機(jī)制。而且，行政訴訟不僅是以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制，而且是以權(quán)利制約權(quán)力——以私權(quán)利制約公權(quán)力——的機(jī)制。這個雙重制約的機(jī)制如果運(yùn)作順暢，對濫用權(quán)力的扼制和對人權(quán)的保障應(yīng)該是相當(dāng)有力度的。但是，這個雙重制約機(jī)制如果設(shè)計不科學(xué)，對濫用權(quán)力扼制和對人權(quán)保障的力度就會大打折扣。例如，公民起訴范圍如果限制過窄，法院受案條件如果限制過嚴(yán)，權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制就會失靈。又如，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的制度如果規(guī)定得不嚴(yán)密，法院審理案件不能相對獨(dú)立，受外界干預(yù)太多，權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制就會失靈。這兩個機(jī)制中無論哪一個失靈，人權(quán)保障都會受到損害。而如果兩個機(jī)制都失靈，濫用權(quán)力就更難有機(jī)會得到糾正，人權(quán)就更難獲得有效保障了。

    其三，行政訴訟體制機(jī)制是行政訴訟制度整體有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。行政訴訟對人權(quán)的保障功能正是通過這個基礎(chǔ)保證得以發(fā)揮。如果這個基礎(chǔ)有缺陷，行政訴訟在整體上就難以有效運(yùn)作，其人權(quán)保障的功能就難以發(fā)揮或至少難以充分發(fā)揮。例如，這些年困擾行政訴訟的立案難、受理難的問題，除了訴訟管轄制度設(shè)計不合理，法院受地方保護(hù)主義干擾和行政訴訟法規(guī)定受案范圍過窄，許多行政案件進(jìn)不了法院的原因以外，在案件受理機(jī)制上，其設(shè)計不甚完善，不盡合理，沒有為行政相對人提供有效保障和救濟(jì)途徑也是重要原因之一。例如，行政相對人合法權(quán)益受到侵害后，到法院起訴，法院因各種主客觀原因，既不受理，也不出具不予受理的裁定，使相對人無法通過上訴途徑獲得救濟(jì)。對于這種情況，法律本應(yīng)給相對人設(shè)計一個別的救濟(jì)途徑，如直接向上一級法院起訴，由上一級法院直接受理或由上一級法院指定其他下級法院受理。法律未為相對人提供這樣的途徑，其人權(quán)顯然就難以得到切實(shí)的保障。

    二、新修訂的行政訴訟法在改革和完善行政訴訟體制機(jī)制、改進(jìn)人權(quán)司法保障方面的重大進(jìn)步

    2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》。該《決定》在改革和完善行政訴訟體制機(jī)制，切實(shí)解決行政訴訟“三難”（立案難、審理難、執(zhí)行難）問題，改進(jìn)人權(quán)司法保障方面取得了重大進(jìn)步。這些進(jìn)步主要源于對現(xiàn)行行政訴訟法以下六個方面的修改：

    （一）改革行政審判體制，探索建立跨行政區(qū)域的行政案件管轄制度

    現(xiàn)行行政訴訟法所規(guī)定的行政審判體制有一個重要特點(diǎn)，就是行政案件管轄法院從屬于所在行政區(qū)域。一審案件基本由被告所在地的縣區(qū)基層人民法院管轄，二審案件基本由被告所在地的地市中級人民法院管轄。由于法院的人財物均由同級地方當(dāng)局管理，故現(xiàn)行行政訴訟法雖然規(guī)定人民法院依法對行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，但這種獨(dú)立審判權(quán)實(shí)際難以落實(shí)。一些地方黨政機(jī)關(guān)和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人往往通過各種途徑和形式干預(yù)法院對與之有利害關(guān)系的行政案件的審理，從而影響司法對人權(quán)的保障。為了解決行政訴訟這一體制性問題，保障人民法院對行政案件審判的獨(dú)立性，這次新修訂的《行政訴訟法》做了兩項(xiàng)重要修改：一是規(guī)定經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件；[3]二是規(guī)定由中級人民法院管轄以縣級以上地方人民政府為被告的一審行政案件。[4]第一項(xiàng)修改雖然只是探索性的，并非全面實(shí)行司法區(qū)域與行政區(qū)域相分離的行政審判體制，但對于一定程度地解決地方當(dāng)局對行政審判的干預(yù)，保障法院對行政案件審判的獨(dú)立性還是有重要意義的。第二項(xiàng)修改主要是針對以區(qū)縣政府和市級政府為被告的一審行政案件管轄，由于區(qū)縣政府和市級政府負(fù)責(zé)人的行政級別高于區(qū)縣法院院長，在實(shí)踐中，由區(qū)縣法院管轄以區(qū)縣政府為被告的行政案件很難保障公正，故對之提級管轄。當(dāng)然，除政府外，涉及有些強(qiáng)勢政府部門（如公安部門、財政部門）的案件，同級法院審理也可能發(fā)生困難。對此，當(dāng)事人可根據(jù)第一項(xiàng)修改的精神，請求法院對相應(yīng)案件異地管轄。

    （二）擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，加強(qiáng)對公民訴權(quán)的保護(hù)

    現(xiàn)行行政訴訟法對人權(quán)保護(hù)的一個重要缺陷就是受案范圍過窄，很多行政侵權(quán)案件進(jìn)不了法院，導(dǎo)致公民起訴難，法院受案難。所以，這次行政訴訟法修改的一個重要目標(biāo)就是擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，讓更多的行政行為接受司法監(jiān)督，讓公民、法人和其他組織能對更多的行政侵權(quán)行為提起行政訴訟。為此，新修訂的行政訴訟法主要做了四個方面的重要修改：

    其一，將現(xiàn)行行政訴訟法確定的訴訟客體“具體行政行為”改為“行政行為”。行政行為的范圍顯然大于具體行政行為。盡管新修訂的行政訴訟法仍然排除公民、法人和其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令（即“抽象行政行為”）提起行政訴訟，長期以來，行政法學(xué)界一直將行政機(jī)關(guān)針對特定人或就特定事作出的行政行為稱為“具體行政行為”，而將行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令的行政行為稱為“抽象行政行為”�，F(xiàn)行行政訴訟法明確規(guī)定只有“具體行政行為”具有可訴性，“抽象行政行為”則不具有可訴性。但全國人大常委會作為立法機(jī)關(guān)所作這一改變透露出來的立法意向無疑將影響和引導(dǎo)法官的受案傾向：盡量減縮排除范圍，擴(kuò)大受理范圍。

    其二，新增四項(xiàng)行政行為為列舉的可訴行政行為：（1）確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的行為；（2）征收、征用或?qū)φ魇�、征用的補(bǔ)償行為；（3）濫用行政權(quán)力排除或限制競爭的行為；（4）涉及特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議的行為。雖然這些行為都涉及公民、法人和其他組織的“財產(chǎn)權(quán)”，依現(xiàn)行行政訴訟法也在受案范圍之內(nèi)，但現(xiàn)行行政訴訟法因?yàn)闆]有明確列舉，行政相對人實(shí)際起訴還是會發(fā)生困難。新修訂的行政訴訟法將之明確列舉，排除了相對人對這些行為起訴的困難。

    其三，擴(kuò)充了現(xiàn)行行政訴訟法七項(xiàng)列舉行為中六項(xiàng)行為的內(nèi)容：（1）在行政處罰行為中增加了暫扣證照、沒收違法所得、警告三項(xiàng)內(nèi)容；（2）在行政強(qiáng)制行為中增加了行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容；（3）在涉經(jīng)營自主權(quán)的行為中增加了涉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)兩項(xiàng)內(nèi)容；（4）在行政許可行為中增加了“有關(guān)行政許可其他決定”的內(nèi)容；現(xiàn)行行政訴訟法中只規(guī)定對行政機(jī)關(guān)決定拒絕行政相對人許可申請或?qū)ο鄬θ松暾埐挥璐饛?fù)的行為為受案范圍，新修訂的行政訴訟法增加了“有關(guān)行政許可其他決定”，即意味著行政相對人對行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予、變更、延續(xù)、撤銷、撤回、注銷許可等各種行政許可行為均可起訴。（5）在行政給付行為中增加了支付最低生活保障和社會保障待遇的內(nèi)容；現(xiàn)行行政訴訟法中只有一項(xiàng)行政給付內(nèi)容，即支付撫恤金。（6）在要求履行義務(wù)行為中明確列舉了集資、攤派費(fèi)用等行為內(nèi)容。當(dāng)然，上述對行政訴訟受案范圍的擴(kuò)充并非實(shí)質(zhì)性擴(kuò)充，而只是對原受案范圍的進(jìn)一步明確。因?yàn)楝F(xiàn)行行政訴訟法列舉相應(yīng)行政行為時一般都加了一個“等”字，“等”即可包含這些擴(kuò)充的行為。但是，新修訂的行政訴訟法將之明確列舉并非沒有意義，它有利于消除法院在受案、立案中對“等”的爭議：是“等內(nèi)”還是“等外”，防止某些法官以“等”屬“等內(nèi)”為由排除對這些擴(kuò)充的行為的受理，以保障行政相對人對這些行政行為訴權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)。在過去的行政訴訟實(shí)踐中，許多法官只認(rèn)列舉，不認(rèn)“等”。對于“等”外的警告、涉土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)行為、支付最低生活保障和社會保障待遇行為通常不予受理。

    其四，將現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍兜底條款“侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的行為改為“侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的行為。這是對現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍的最重大的實(shí)質(zhì)擴(kuò)充。“合法權(quán)益”既包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，也包括受教育權(quán)、勞動權(quán)，甚至包括政治權(quán)利，遠(yuǎn)比“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”范圍廣泛。當(dāng)然，新修訂的行政訴訟法將公民行政訴訟訴權(quán)擴(kuò)大到涉“合法權(quán)益”行為如此廣泛的范圍，并非公民從2015年5月1日起就能對所有涉及自身“合法權(quán)益”的行政行為均能提起行政訴訟。這恐怕暫時還做不到，還得有一個過程。在2015年5月1日新法實(shí)施以后，法院在受案范圍的輕重緩急上會有一個排序：先重點(diǎn)受理列舉的行政行為，之后才是涉“其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的行政行為，再之后才是涉“其他合法權(quán)益”的行政行為。但不管怎樣，法院行政訴訟的門是開得比過去大很多了，這對人權(quán)保障無疑是一個重大進(jìn)步。

    （三）放寬了行政訴訟原告和第三人的要求，加大了行政復(fù)議機(jī)關(guān)和被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭責(zé)任

    其一，新修訂的行政訴訟法規(guī)定，原告是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。[5]而現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。[6]所謂“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，可從寬解釋，也可從窄解釋。從寬解釋則包括行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織；從窄解釋則僅包括行政行為的相對人（直接相對人），而不包括其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織（間接相對人）。在實(shí)踐中，許多法官往往從窄解釋。因此，其合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵犯的其他非行政行為直接相對人的公民、法人或者其他組織就實(shí)際失去了訴權(quán)。這次修訂，明確了這部分間接相對人的原告資格，從而恢復(fù)了他們的訴權(quán)。

    其二，新修訂的行政訴訟法規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。[7]而現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。[8]這種規(guī)定導(dǎo)致許多復(fù)議機(jī)關(guān)為規(guī)避做被告而充當(dāng)原行政行為的“維持會”：行政相對人向其申請復(fù)議后，其不論相應(yīng)行政行為是否合法，是否侵犯相對人的合法權(quán)益，一律維持了事，使相有對人不僅不能通過復(fù)議使自己被侵犯的權(quán)益獲得救濟(jì)，反而無謂耗費(fèi)了許多時間和精力。本來行政復(fù)議有較行政訴訟的多種優(yōu)勢：經(jīng)濟(jì)、快捷和專業(yè)性，但現(xiàn)行制度設(shè)計使其優(yōu)勢變?yōu)榱肆觿�。這次修訂改變原制度設(shè)計，我們有理由預(yù)期能激化行政復(fù)議的活力，使國民人權(quán)能更好地獲得復(fù)議和訴訟雙重機(jī)制均有效的保障。

    其三，新修訂的行政訴訟法將現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的第三人條件：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”[9]修改為“同被訟行政行為有利害關(guān)系，但沒有提起行政訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”。[10]這一修改即擴(kuò)大了第三人的范圍，使不僅同被訴行為有利害關(guān)系的人，而且同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的人都可以以第三人的身份參加到訴訟中來，維護(hù)自己的合法權(quán)益。過去因行政訴訟損害了或可能損害自己權(quán)益的非本案當(dāng)事人只能通過信訪或其他非司法途徑尋求救濟(jì)，實(shí)際上難于真正獲得救濟(jì)。例如，甲乙兩人爭一土地使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)裁決屬于甲，乙不服，訴至法院，法院通過行政訴訟，無論將該土地使用權(quán)最終判給甲或乙，都會損害真正擁有該土地使用權(quán)的丙的權(quán)益。在這種情況下，如果不允許丙在訴訟過程中參加進(jìn)來，一旦法院做出終審判決，丙要通過信訪或其他非司法途徑要回其土地使用權(quán)不是不可能，但也是非常非常困難的。

    其四，新修訂的行政訴訟專門新增一項(xiàng)規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。[11]這一規(guī)定不僅對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政具有重要意義，對于保障作為原告的行政相對人的合法權(quán)益也有重要意義。行政訴訟法實(shí)施20多年，平均每年審案近10萬起，但很少有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，絕大多數(shù)的情況是“告官不見官”。由于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭，他們不了解相對人合法權(quán)益被侵犯的實(shí)際情況，原告即使勝訴，往往也很難獲得實(shí)際有效的救濟(jì)。而且行政機(jī)關(guān)也難于吸取違法侵權(quán)的教訓(xùn)，在以后類似的行政行為中可能重蹈覆轍，仍然繼續(xù)違法侵權(quán)。盡管新修訂的行政訴訟法從實(shí)際可能性出發(fā)，沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的“負(fù)責(zé)人”必須是正職行政首長，也沒有規(guī)定每個行政案件的審理，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人都必須出庭，但新修訂的行政訴訟法的這一規(guī)定相對于現(xiàn)行行政訴訟法保障機(jī)制，無疑是很大的進(jìn)步。

    （四）改革和完善行政訴訟起訴受理機(jī)制，對公民的訴權(quán)提供更多實(shí)質(zhì)和實(shí)效的保障

    其一，將現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的三個月起訴時限延長到六個月。起訴時限自原告知道或者應(yīng)當(dāng)知道被告作出行政行為之日起算，如果原告不知道被告作出的行政行為，在行政行為作出后五年內(nèi)仍可起訴，如行為涉及不動產(chǎn)，在行政行為作出后二十年內(nèi)仍可起訴。[12]這一修改對于行政相對人維權(quán)是很有意義的。由于許多國民對法律規(guī)定的起訴時限不甚熟悉，加上其他一些主客觀原因，很容易錯過現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的三個月時限，從而喪失請求司法救濟(jì)的機(jī)會。新修訂的行政訴訟法的這一修改，將大大減少乃至消除這種在實(shí)踐中不時發(fā)生的遺憾。

    其二，將現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的法院接收起訴狀后七日內(nèi)審查立案修改為當(dāng)場“登記立案”或雖不當(dāng)場“登記立案”但須出具注明收到日期的書面憑證。對于法院不接收起訴狀，或者接收起訴狀后不出具書面憑證的，當(dāng)事人可向上級人民法院投訴，上級人民法院將責(zé)令其改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。另外，對于法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可向上一級法院起訴。上一級法院認(rèn)為符合起訴條件的，自己立案、審理，也可指定其他下級法院立案、審理。[13]新修訂的行政訴訟法的這一修改將從根本上改變過去當(dāng)事人到法院起訴，法院或者不接收起訴狀，或者接收起訴狀后不出具書面憑證，或者既不立案，又不作出不予立案裁定，讓你無法上訴，完全失去獲得司法救濟(jì)的機(jī)會的那種使人極感無助和極度苦悶的情形。

    其三，新修訂的行政訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人起訴時，可一并請求對行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。[14]而現(xiàn)行行政訴訟法是不允許法院在行政訴訟中審查規(guī)范性文件的。現(xiàn)行《行政訴訟法》第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。盡管在實(shí)踐中，法院審理行政案件，在事實(shí)上不僅要對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，對規(guī)章也要進(jìn)行有限度的審查，以確定是否“參照”，但當(dāng)事人對此并無審查請求權(quán)。新修訂的行政訴訟法將對規(guī)章以下的規(guī)范性文件審查的請求權(quán)直接賦予公民、法人和其他組織，在推進(jìn)人權(quán)和公民其他權(quán)利的司法保障方面無疑具有一定的積極作用。

    （五）改革和完善行政訴訟審理、判決機(jī)制，為人權(quán)司法保障提供更多更有效的途徑

    其一，新增行政審判的簡易程序�，F(xiàn)行行政訴訟法沒有規(guī)定行政審判簡易程序，所有行政案件都走普通程序。一個罰款幾十元的案子，也要合議庭審理，經(jīng)過一審、二審，甚至再審。這種程序設(shè)計過分耗費(fèi)司法資源，也不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，新修訂的行政訴訟法規(guī)定，法院審理被訴行政行為是依法當(dāng)場作出的、或涉案款為二千元以下的，或案件內(nèi)容為申請政府信息公開的，或者雙方當(dāng)事人均同意適用簡易程序的案件，由審判員一人獨(dú)任審理，并應(yīng)當(dāng)自立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。[15]

    其二，將現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的行政審判不適用調(diào)解的規(guī)定修改為可有限適用調(diào)解，即法院審理行政賠償、補(bǔ)償和行政行為涉自由裁量權(quán)的案件，可以在雙方自愿、合法和不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。[16]行政訴訟雖然不同于民事訴訟，行政機(jī)關(guān)對于訴訟客體沒有完全的處分權(quán)，從而不能完全適用調(diào)解，但有限調(diào)解顯然是可行的，且對于尊重當(dāng)事人自治，保護(hù)其合法權(quán)益是很有益的。

    其三，新增五種新的判決形式：駁回訴訟請求判決、給付判決、確認(rèn)判決（包括確認(rèn)違法和確認(rèn)無效）、賠償判決（含責(zé)令采取補(bǔ)救措施）、行政協(xié)議判決（包括判決繼續(xù)履行、責(zé)令采取補(bǔ)救措施和予以賠償、補(bǔ)償）。[17]這些判決形式對于保障被行政侵權(quán)的當(dāng)事人的實(shí)體合法權(quán)益是非常重要的。沒有這些判決形式，法院在行政審判中面對許多行政侵權(quán)行為就難以下判，即使想給予當(dāng)事人救濟(jì)，也苦于沒有法定救濟(jì)形式而無能為力。例如，對于行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法行為中實(shí)施了毆打、虐待等暴力行為，如無確認(rèn)違法的判決形式，按現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的四種判決形式——維持判決、撤銷判決、變更判決和履行判決——均無法下判。當(dāng)然，在以往的行政審判實(shí)踐中，法院也并非完全沒有給予當(dāng)事人救濟(jì)，法官往往會根據(jù)最高人民法院的有關(guān)司法解釋給予當(dāng)事人相應(yīng)的救濟(jì)。新修訂的行政訴訟法將有關(guān)司法解釋上升為法律規(guī)定，對保障當(dāng)事人合法權(quán)益顯然更為有利。

    其四，擴(kuò)大撤銷判決的適用情形�，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定撤銷判決適用有五種情形的行政行為：主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán)。[18]新修訂的行政訴訟法新增一種情形：明顯不當(dāng)。在以往的行政審判實(shí)踐中，法官限于撤銷判決的五種法定情形，只能撤銷違法的行政行為，對于行政機(jī)關(guān)在法定范圍和法定幅度內(nèi)實(shí)施的行政行為，即使再不合理，對相對人再不公正，法院也不能判決撤銷。當(dāng)然，也有某些法律素質(zhì)特別高、正義感特別強(qiáng)的法官，對于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨�，會將之歸入“濫用職權(quán)”的情形予以撤銷。但是“濫用職權(quán)”的刺激性太大，人們往往會將之與執(zhí)法者的主觀惡性聯(lián)系在一起，法院一旦認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“濫用職權(quán)”，可能導(dǎo)致相應(yīng)執(zhí)法者和相關(guān)負(fù)責(zé)人被問責(zé)，故絕大多數(shù)法官不敢輕意啟用“濫用職權(quán)”條款。現(xiàn)在，新修訂的行政訴訟法在撤銷判決的情形中增加“明顯不當(dāng)?shù)摹鼻樾�，[19]法官適用起來顯然就不會有那么多的顧慮了。

    其五，新增“先予執(zhí)行”的裁定：法院對起訴行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、低保、工傷、醫(yī)療社保的案件，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響原告生活的，，可裁定先予執(zhí)行。[20]很顯然，這種裁定形式對于保障作為弱勢群體的原告的權(quán)益，是太有必要了。

    （六）加強(qiáng)對行政審判的監(jiān)督和加大對法院裁判的執(zhí)行力度

    關(guān)于行政審判監(jiān)督，新修訂的行政訴訟法主要增加了檢察建議的形式�，F(xiàn)行行政訴訟法只有檢察抗訴一種形式：人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。[21]新修訂的行政訴訟法在此基礎(chǔ)上新增規(guī)定：地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有法定違法情形的，指新修訂的行政訴訟法第九十一條規(guī)定的情形�；蛘甙l(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案。另外，各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，也有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。[22]

    關(guān)于對法院裁判的執(zhí)行，新修訂的行政訴訟法主要增加了對行政機(jī)關(guān)拒絕履行法院判決、裁定、調(diào)解書的三項(xiàng)強(qiáng)制執(zhí)行措施：[23]

    其一，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元罰款�，F(xiàn)行行政訴訟規(guī)定罰款是僅針對行政機(jī)關(guān)的，行政機(jī)關(guān)對每日五十元至一百元甚至更大數(shù)額的罰款大多滿不在乎，故強(qiáng)制執(zhí)行力度很小�，F(xiàn)在新修訂的行政訴訟法將罰款改為針對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，其強(qiáng)制執(zhí)行力度無疑將比現(xiàn)在要大得多。

    其二，將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告。這一措施可能要比罰款的強(qiáng)制力度更大，因?yàn)楣鏁绊懶姓䴔C(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的聲譽(yù)，從而可能影響行政機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任人員和相應(yīng)負(fù)責(zé)人的職務(wù)升遷，他們對此不能不予以認(rèn)真對待。

    其三，對拒不履行法院判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的行政機(jī)關(guān)，可拘留其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。這一措施的強(qiáng)制力度則可能比公告更大。當(dāng)然，這一措施因?yàn)樯婕氨粓?zhí)行人的人身自由，影響被執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作，其適用必須非常慎重。新修訂的行政訴訟法新增這一措施，更注重的是其威懾力而不是實(shí)際適用：行政機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任人和負(fù)責(zé)人懾于此種措施的厲害性，自然就會更自覺、更主動地去履行法院的相應(yīng)裁判。

    三、推進(jìn)行政訴訟體制機(jī)制進(jìn)一步改革、完善，促進(jìn)司法對人權(quán)的更有效保障

    前已述及，十二屆全國人大常務(wù)委員會第十一次會議修訂的行政訴訟法在改革和完善行政訴訟體制機(jī)制，改進(jìn)人權(quán)司法保障方面取得了重大進(jìn)步。但是，由于各種主客觀條件的限制，這些進(jìn)步仍然是較為有限的，尚不能完全適應(yīng)現(xiàn)代社會對行政法治和人權(quán)司法保障的需要。新修訂的行政訴訟法確定的行政訴訟體制機(jī)制在很多方面仍有進(jìn)一步改革、完善的空間，至少在以下四個方面有待進(jìn)一步推進(jìn)：

    其一，在受案范圍方面，可訴行政行為的確定應(yīng)逐步從列舉式向概括式轉(zhuǎn)化。現(xiàn)行行政訴訟法和新修訂的行政訴訟法雖然在列舉之后有概括性的“兜底條款”，但這個“兜底條款”在實(shí)踐中通常是備而不用的。如果我們下決心哪一天全面啟用“兜底條款”，那我們就沒有必要做現(xiàn)在這種掛一漏萬的列舉了。今后，行政訴訟受案范圍的確定完全可以采用“負(fù)面清單”的方式，即行政訴訟法只列舉排除司法審查的行政行為，凡是未列入“負(fù)面清單”的行政行為，當(dāng)事人均可向法院提起行政訴訟。而且，“負(fù)面清單”列舉的排除范圍不宜太寬泛，例如不宜將規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件不加區(qū)分地全部排除出受案范圍，對于不經(jīng)過具體行政行為即可能侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益并造成損害的抽象行政行為（規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件），應(yīng)允許被侵權(quán)人根據(jù)“成熟原則”所謂“成熟原則”，是行政法確定行政相對人不服行政行為，向法院請求司法審查時機(jī)界限的規(guī)則：行政行為（無論是具體行政行為，還是抽象行政行為）只有實(shí)際侵犯行政相對人權(quán)益，或者即將導(dǎo)致行政相對人權(quán)益損害時（即時機(jī)成熟），相對人才能向法院提起行政訴訟，請求司法救濟(jì)。同時，行政行為（無論是具體行政行為，還是抽象行政行為）只要實(shí)際侵犯行政相對人權(quán)益，或者即將導(dǎo)致行政相對人權(quán)益損害時，相對人即可向法院提起行政訴訟，請求司法救濟(jì)。提起行政訴訟，請求司法救濟(jì)。

    其二，在行政審判體制方面，全面改革現(xiàn)行體制，設(shè)置與地方行政區(qū)劃完全分離的行政法院。新修訂的行政訴訟法規(guī)定經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。這雖然是行政審判體制改革方面的一個大的進(jìn)步，但這個進(jìn)步還是很不夠的：其改革既不全面，也不徹底。當(dāng)然，改革需要有一個探索階段。然而我們不能老是停留在探索階段，我們應(yīng)該在探索中前行。

    其三，在法院對抽象行政行為的審查方面，新修訂的行政訴訟法規(guī)定法院審查行政行為時可附帶審查作為行政行為依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。這樣的規(guī)定顯然是不夠的：法院在審查行政行為時不僅應(yīng)附帶審查作為行政行為依據(jù)的規(guī)章以下規(guī)范性文件，而且應(yīng)當(dāng)審查作為行政行為依據(jù)的規(guī)章和行政法規(guī)。因?yàn)樵谖覈�，憲法和法律是行政行為的最高依�?jù)，行政行為即使符合行政法規(guī)和規(guī)章，如果行政法規(guī)和規(guī)章違反憲法和法律，法院仍然不能認(rèn)定被訴行政行為合法有效。法院在行政訴訟中雖然不能直接認(rèn)定行政法規(guī)、規(guī)章違法和撤銷違法的行政法規(guī)、規(guī)章，而應(yīng)提請全國人大常委會審查、認(rèn)定違法和撤銷，但法院在具體案件審理中不能完全不審查行政法規(guī)、規(guī)章的合法性。法院不應(yīng)閉著眼睛適用法規(guī)和規(guī)章，不管所適用的法規(guī)、規(guī)章是合法還是違法。

    其四，建立有限的可漸進(jìn)式發(fā)展的公益行政訴訟制度。行政訴訟雖然是一種有較嚴(yán)格原告資格限制的主觀訴訟，通常只能由權(quán)益受到相應(yīng)行政行為侵害的特定相對人或其他有利害關(guān)系的特定個人、組織提起。但是，現(xiàn)代社會的發(fā)展，許多行政行為（作為或不作為）不僅造成特定個人、組織權(quán)益的損害，而且造成廣泛的社會公共利益的損害，如環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食品安全事故等。因此，應(yīng)適當(dāng)推進(jìn)公益行政客觀訴訟，授權(quán)國家檢察機(jī)關(guān)、社會組織、團(tuán)體對導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食品安全事故等社會公共利益損害的行政行為提起行政公益訴訟。

【作者簡介】
姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任。

【注釋】
[1]姜明安，行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，201125。
[2]孟德斯鳩，論法的精神（上冊）[M].張雁深（譯）。北京：商務(wù)印書館，2005184。
[3]新修訂的《行政訴訟法》第十八條第二款。
[4]新修訂的《行政訴訟法》第十五條第一款第一項(xiàng)。
[5]新修訂的《行政訴訟法》第四十九條第一項(xiàng)和第二十五條。
[6]現(xiàn)行《行政訴訟法》第四十一條。
[7]新修訂的《行政訴訟法》第二十六條第二款。
[8]現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十五條第二款。
[9]現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十七條。
[10]新修訂的《行政訴訟法》第二十九條。
[11]新修訂的《行政訴訟法》第三條第三款。
[12]現(xiàn)行《行政訴訟法》第三十九條和新修訂的《行政訴訟法》第四十六條。
[13]現(xiàn)行《行政訴訟法》第四十二條和新修訂的《行政訴訟法》第五十一、五十二條。
[14]新修訂的《行政訴訟法》第五十三條。
[15]新修訂的《行政訴訟法》第八十二、八十三條。
[16]現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十條和新修訂的《行政訴訟法》第六十條。
[17]新修訂的《行政訴訟法》第六十九、七十三至七十八條。
[18]現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十四條。
[19]新修訂的《行政訴訟法》第七十七條。
[20]新修訂的《行政訴訟法》第五十七條。
[21]現(xiàn)行《行政訴訟法》第六十四條。
[22]新修訂的《行政訴訟法》第九十三條第二、三款。
[23]新修訂的《行政訴訟法》第九十六條第二、三、五項(xiàng)。

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