本文關(guān)鍵詞：論我國行政復(fù)議制度的缺陷與完善，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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淺議我國行政復(fù)議制度的缺陷及完善

發(fā)布日期： 2012-04-30 發(fā)布：  

  2012年第3期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘 要：行政復(fù)議制度是我國在建設(shè)依法治國的進(jìn)程中形成的重要制度之一。隨著經(jīng)濟(jì)、文化、政治制度的不斷完善。行政復(fù)議制度成為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，以及行政相對人可選的行政爭議解決方式之一。它在糾正違法行政行為，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的作用。然而由于規(guī)范本身的缺陷和立法技術(shù)的不成熟，我國的行政復(fù)議制度在許多方面均存在不足之處，亟待解決。
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　　關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；行政相對人；行政行為完善
　　中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）07-0123-02
　　自1991年1月1日《行政復(fù)議條例》實(shí)施以來的二十多年間，行政復(fù)議工作在我國大部分地區(qū)的施行存在許多障礙，由于行政復(fù)議的特殊性質(zhì)及作用，導(dǎo)致復(fù)議工作長期以來處于被冷落的狀態(tài)。對于行政復(fù)議，許多的老百姓并沒有一個(gè)清楚的概念，甚至作為復(fù)議重要主體的行政機(jī)關(guān)本身亦對其模糊不清。而見諸媒體和報(bào)端的更多的是司法的判決，行政復(fù)議工作則很少提及。對此，我們不得不發(fā)出這樣的疑問：行政復(fù)議的真正作用是什么？它是不是正在消亡？可以肯定地說，當(dāng)然不是！行政復(fù)議制度作為行政內(nèi)的救濟(jì)方式，對于及時(shí)保障行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，節(jié)約司法資源等方面發(fā)揮著巨大的作用。
　　一、行政復(fù)議制度在我國的發(fā)展現(xiàn)狀與不足
　　行政復(fù)議制度由于其及時(shí)性和不可替代性，必須得到貫徹和實(shí)施。但是，行政復(fù)議制度在我國的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐遇到許多困難，使得行政復(fù)議制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這些問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　(一)專職行政復(fù)議人員缺乏，復(fù)議經(jīng)費(fèi)不足，工作人員法律素質(zhì)偏低
　　首先，行政復(fù)議案件最少有兩名行政復(fù)議工作人員辦理，但在中國的基層行政機(jī)關(guān)，人數(shù)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這樣的最低要求，雖然設(shè)立了政府法制機(jī)構(gòu)作為復(fù)議機(jī)關(guān)，但大多人員編制較少，且有些行政復(fù)議工作人員還是臨時(shí)兼任。這樣嚴(yán)重影響了行政復(fù)議工作的開展，使這樣一個(gè)行政救濟(jì)程序形同虛設(shè)。
　　其次，行政復(fù)議案件以書面審查為主，但在必要時(shí)也需要聽取當(dāng)事人的意見，在基層情況尤其突出。在中國的基層，復(fù)議的調(diào)查取證工作有很大難度。在實(shí)際工作中，由于經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，行政復(fù)議的調(diào)查取證工作無法順利開展，行政復(fù)議案件的辦案周期長，行政復(fù)議案件的數(shù)量和質(zhì)量都受到了限制。
　　再次，行政復(fù)議工作專業(yè)程度高、法律性強(qiáng)，要求從事復(fù)議工作的人員需要有較高的法律素質(zhì)。但由于上述原因?qū)е滦姓䦶?fù)議工作人員的法律素養(yǎng)不夠，出現(xiàn)對法律現(xiàn)象理解不深刻、法言法語運(yùn)用不當(dāng)?shù)炔粦?yīng)出現(xiàn)的錯(cuò)誤，致使行政機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議案件得不到及時(shí)有效的審查。
　　（二）行政復(fù)議工作無法達(dá)到預(yù)期救濟(jì)目標(biāo)
　　在我國的行政復(fù)議制度的實(shí)踐中，大多數(shù)復(fù)議機(jī)構(gòu)無法正確發(fā)揮作用：首先，這些行政復(fù)議機(jī)構(gòu)并沒有擔(dān)當(dāng)起糾紛“裁判員”的角色，害怕上法庭敗訴承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人為了政績和政府的形象，也十分忌諱被涉及司法程序中，因此行政復(fù)議工作也是草草作出維持決定了事；復(fù)議機(jī)關(guān)的這種行為根本無助于糾紛的解決，反而可能使糾紛更加復(fù)雜化；其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)一般都具有隸屬關(guān)系，屬于涉議行政機(jī)關(guān)的上級部門，這就不得不讓行政相對人產(chǎn)生懷疑，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的裁決是否公平、公正。
　�。ㄈ┏袚�(dān)行政復(fù)議工作的機(jī)關(guān)和部門繁冗，缺乏統(tǒng)一
　　根據(jù)我國的相關(guān)法律規(guī)定，承擔(dān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)分屬于各級政府及其部門。各級地方人民政府和工作部門都可以設(shè)立專屬的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，行使行政管理權(quán)的我國行政機(jī)關(guān)涉及社會(huì)生活的方方面面，其組織設(shè)立復(fù)雜繁多，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)也可謂是多種多樣，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的體系，無法開展獨(dú)立統(tǒng)一的工作。由于行政機(jī)關(guān)的特殊職能，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)，對行政首長保持絕對的服從，設(shè)立在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的復(fù)議機(jī)構(gòu)往往也不能例外，必須聽命于行政首長的要求和批示，作出符合行政機(jī)關(guān)利益的選擇，行政復(fù)議裁決自然無法公平、公正。同時(shí)，行政復(fù)議缺乏獨(dú)立統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，復(fù)議機(jī)構(gòu)繁冗臃腫，必然增加行政成本，影響行政效率。
　　二、造成我國行政復(fù)議制度諸多缺陷的原因
　　造成我國行政復(fù)議制度諸多缺陷的原因是多方面的，有制度上的，也有存在于人們觀念之中的，但總體來說，可以歸結(jié)為以下幾條。
　　（一）非正式途徑正逐漸成為民眾首選的行政爭議解決方式，復(fù)議制度由于其局限性逐漸被淡忘
　　行政機(jī)關(guān)依照國家法律、法規(guī)(規(guī)章)的授權(quán)，獨(dú)立行使行政管理權(quán)，不受其他組織和個(gè)人的干涉。也就是說，行政機(jī)關(guān)行使的行政行為具有公定力，一經(jīng)作出就應(yīng)當(dāng)受到尊重。對于已經(jīng)做出的行政行為，公民、法人和社會(huì)組織相對于行政機(jī)關(guān)處于明顯的弱勢地位。因此，一旦行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)損害相對人的合法權(quán)益，而救濟(jì)渠道的不暢又勢必造成相對人逆反情緒的積壓，危害社會(huì)穩(wěn)定，破壞社會(huì)和諧。行政救濟(jì)程序的初衷就是試圖通過行政復(fù)議或行政訴訟這樣一個(gè)相對穩(wěn)定的、公正的、程序性方式來解決因行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)導(dǎo)致相對人合法權(quán)益受損并為其提供救濟(jì)。由于行政復(fù)議本身的特殊性，和行政訴訟有著許多的相似之處，甚至被稱為“準(zhǔn)司法”程序。而在實(shí)踐中，復(fù)議工作與司法工作存在著太多的局限性，以至于對政府有意見，老百姓經(jīng)常陷入“告狀無門”的窘境。因此，老百姓為了解決實(shí)際問題，不得選擇“有事找上級”的信訪方式，或者采用更為極端的方式，引起新聞媒體的注意，用社會(huì)輿論施壓從而達(dá)到解決問題的目的�？梢钥闯觯谖覈F(xiàn)階段，信訪和媒體輿論已成為老百姓最有效的糾紛解決方式，正規(guī)化的救濟(jì)渠道反而被逐漸忽視。
　　（二）從西方國家引進(jìn)的行政復(fù)議制度，在我國面臨諸多“水土不服”
　　我國的司法制度雖在一定程度上對西方國家有所借鑒，但與西方國家相比還是大有不同的。比如，西方國家的“司法最終監(jiān)督”原則，我國經(jīng)借鑒吸收之后，改叫做“訴訟終局”原則。很顯然，在我國的行政復(fù)議制度中，除國務(wù)院的復(fù)議是終局裁定外，其他的都不是終局裁定。行政糾紛經(jīng)過復(fù)議后，如不服，行政相對人還可以經(jīng)過法院的一審、二審程序才能終局。在形式上，法院的二審行政判決應(yīng)當(dāng)終局，但這樣的終局判決并不能真正地解決糾紛，行政判決之后，雙方不履行義務(wù)的情況十分多見，法院執(zhí)行難的問題屢見不鮮。在中國的廣大民眾看來，與政府打官司，顯然是吃力不討好的行為，官司打贏了也不一定能解決問題，不如通過非正當(dāng)途徑，如信訪程序、新聞媒體等等；這樣不僅能在短時(shí)間內(nèi)解決問題，而且能防止陷入無盡的訴累。
　　從社會(huì)意識來看，中國千百年封建傳統(tǒng)形成的君臣思想、官本位思想在中國的社會(huì)意識形態(tài)中根深蒂固，中國民眾自我權(quán)益的保護(hù)意識不高，法治觀念十分落后。在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的今天，現(xiàn)代的法治觀念和落后的世俗觀念產(chǎn)生了激烈的沖突；全國人大常委會(huì)在《中華人民共和國行政復(fù)議法》立法調(diào)研中將1990年12月24頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議條例》實(shí)施后存在的問題歸納為：“老百姓很怕官，在對行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議的問題上往往是不敢告、不會(huì)告、不愿告”，就是這種觀念沖突的真實(shí)寫照。在行政程序或救濟(jì)程序中，行政機(jī)關(guān)和行政相對人往往很自覺地將自己處于一個(gè)雙方并不對等的位置上，當(dāng)雙方發(fā)生糾紛時(shí)，行政機(jī)關(guān)是居高臨下，不容置疑；行政相對人是唯唯諾諾，低聲下氣。這樣就導(dǎo)致，復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定，復(fù)議申請人不服并向人民法院提起行政訴訟，這種陷入訴訟的局面會(huì)讓復(fù)議機(jī)關(guān)十分尷尬。為了避免這種尷尬，復(fù)議機(jī)關(guān)在作出裁決時(shí)，往往會(huì)選擇維持原具體行政行為而草草了事。所以在我國，行政復(fù)議制度缺乏一個(gè)良好的社會(huì)基礎(chǔ)和文化氛圍，所以在實(shí)踐過程中困難重重也就不足為奇了。

　　三、關(guān)于完善我國行政復(fù)議制度的幾點(diǎn)建議
　　在了解行政復(fù)議制度在我國的現(xiàn)狀以及產(chǎn)生這些現(xiàn)實(shí)問題的原因之后，筆者認(rèn)為，完善我國的行政復(fù)議制度可以從以下幾個(gè)方面著手。
　　第一，設(shè)立獨(dú)立而統(tǒng)一的復(fù)議機(jī)構(gòu)著手全國的行政復(fù)議工作。比如在我國設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)等其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這樣，復(fù)議委員會(huì)制度的構(gòu)建可以消減人員繁雜、過于臃腫的行政機(jī)關(guān)及其工作部門，，使行政機(jī)關(guān)提高行政效率、節(jié)約行政資源。更重要的是，復(fù)議工作不再依附于行政機(jī)關(guān)，不受行政機(jī)關(guān)的影響，獲得相對獨(dú)立的地位，可以獨(dú)立開展行政復(fù)議工作。
　　第二，確立行政復(fù)議的審理方式。行政復(fù)議的方式可以包括書面審查和聽證兩種方式。聽證可以使行政機(jī)關(guān)充分聽取行政相對人的意見，增加雙方的溝通和交流，使復(fù)議工作公平、公正，合理解決行政糾紛。在確立以聽證為遵循原則的審理方式時(shí)，我們還可以進(jìn)一步明確正式聽證和非正式聽證的適用界限。可一定程度上賦予復(fù)議申請人選擇權(quán)。當(dāng)然，復(fù)議也可以使用書面審查的形式。此外，筆者認(rèn)為復(fù)議審理在程序上的完善還應(yīng)增加回避、代理等制度，使復(fù)議工作更加人性化，行政相對人更容易接受。
　　第三，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)更多地坐上被告席，參與司法程序。如前所述，法律規(guī)定的局限性對于居高不下的行政復(fù)議案件維持率具有無法推卸的責(zé)任，相關(guān)條款對行政復(fù)議機(jī)關(guān)不輕易作出改變原具體行政行為的決定起了推波助瀾的作用。筆者認(rèn)為，若行政相對人對復(fù)議決定不服，無論復(fù)議機(jī)關(guān)是否改變原具體行政行為，只要經(jīng)過行政復(fù)議程序，復(fù)議機(jī)關(guān)都可以被列為行政訴訟中的被告，從而增加復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任感和使命感。
　　第四，行政復(fù)議和行政訴訟必須劃清界限，必須在行政領(lǐng)域堅(jiān)持貫徹訴訟終局原則。首先，法律必須作出規(guī)定，即經(jīng)國務(wù)院作出的行政復(fù)議裁決，行政相對人如不服仍然有向法院起訴的權(quán)利。其次，可以調(diào)整部分行政訴訟的受案范圍，使其更為寬泛。也就是說，除了具體行政行為外，還可以審理因抽象行政行為導(dǎo)致的行政糾紛。最后，若是復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議結(jié)果確實(shí)存在不妥之處，法院也應(yīng)可以認(rèn)為其失職存在過錯(cuò)而作出判決。使行政復(fù)議工作更好地被納入司法的視野，真正實(shí)現(xiàn)訴訟終局和司法對行政的監(jiān)督。
　　
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