本文關(guān)鍵詞：中國行政訴訟法制百年變遷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

    “亞洲人傾向于以百年和千年為單位來計算其社會的演進，把擴大長遠利益放在首位”。對于中國的行政法學者來說，2014年將是《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）的修訂之年，而百年前的1914年恰好是近代中國第一部《行政訴訟法》的頒行之年和第一個行政訴訟審判機構(gòu)的設立之年。{1}1914年民國北洋政府平政院的設立及其《行政訴訟法》的頒行，標志著近代中國百年行政訴訟法制變遷大幕的開啟，也見證了移植自西方的行政訴訟法制與中國傳統(tǒng)司法文化的百年沖突與調(diào)適。這一段百年行政訴訟法制變遷史，也是中國法制近代化歷程的一個側(cè)影。近年來，行政法學界對包括行政訴訟法制在內(nèi)的新中國行政法制發(fā)展歷程進行了很好的回顧與總結(jié)，但是較少有學者將清末和民國時期的行政訴訟制度納入回顧視野，更遑論將其視為當代中國行政訴訟法制的歷史淵源和文化遺產(chǎn)，進行百年行政訴訟法制變遷史的整體性研究與反省。

　　一切真歷史都是當代史。當代中國行政訴訟法制絕不是，也絕無可能在法制廢墟上一蹴而就、憑空出現(xiàn)——其產(chǎn)生與發(fā)展固然伴隨著西方行政訴訟法制的引介和移植，更伴隨著移植法制與傳統(tǒng)法律文化的沖突與調(diào)適。由此，中國行政訴訟法制百年變遷史的意義不僅在于過去，更在于當下，因為行政訴訟法制的變革不僅是一個法律技術(shù)問題，更是一個政治法律觀念革新問題。在現(xiàn)行《行政訴訟法》即將迎來大修的前夜，以近代中國行政訴訟法制的發(fā)展為線索，以行政訴訟法制的功能定位、審判體制和受案范圍的演變?yōu)橐暯�，回顧與反省“民告官”千古傳統(tǒng)籠罩下的行政訴訟法制百年變遷，尤其具有理論和現(xiàn)實意義。

　　有鑒于此，下文將首先對中國近代百年行政訴訟法制變遷歷程進行梳理，將其劃分為清末民國、新中國前三十年和改革開放以來三個歷史階段。然后從行政訴訟的功能定位、審判體制和受案范圍三個遞進的層面入手，分析百年行政訴訟法制變遷的基本走向與趨勢。最后對近代中國百年行政訴訟法制變遷之利弊得失進行初步總結(jié)和反省。本文認為，近代百年以來，行政訴訟的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的轉(zhuǎn)換，審判體制經(jīng)歷了從“二元制”到“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟審判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范圍也在曲折中逐漸擴大。展望未來，我們必須對行政訴訟的功能定位、審判體制和受案范圍有更清醒的認識和更妥善的選擇，以促進行政訴訟法制朝著更加符合中國國情、保障公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政的方向發(fā)展，最終服務于“法治中國”的當代中國夢。

一、行政訴訟法制百年變遷概述中國行政訴訟法制百年變遷法制與社會發(fā)展

　　行政訴訟制度自1914年在近代中國確立，迄今已有百年。中國百年行政訴訟法制變遷史歸結(jié)為一點，就是一部以“民告官”為制度象征的行政訴訟法制移植史和一部在“民告官”千古傳統(tǒng)籠罩下的法律文化繼受史。中國傳統(tǒng)國家“行政”實質(zhì)是一種“為民父母行政”，強調(diào)包括君主在內(nèi)的官僚集團以父母之心哺育百姓，推行政令，教化萬民，他們是父母、官僚和導師三重身份的合一。國家“行政”既以“為民父母”為標榜，那么“為民做主”就是題中應有之義；在民眾權(quán)益受到官僚集團侵害時為其提供鳴冤、叫屈、哭訴、陳情的場所、途徑、方式，并且至少在表面上保障這些機制的運轉(zhuǎn)，就是中國法律傳統(tǒng)中必然而客觀的存在。{2}所以我們說中國古代雖然沒有行政訴訟制度，但是切實存在延續(xù)千年的“民告官”傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)體現(xiàn)在“以上制下”的逐級申控制度、“從嚴治吏”的御史監(jiān)察制度、“為民伸冤”的直訴京控制度和“便民告官”的越訴特許制度等方面。{3}這些“民告官”救濟途徑無疑是皇權(quán)一統(tǒng)下行政權(quán)與司法權(quán)不分的產(chǎn)物，是行政救濟和司法救濟混合的產(chǎn)物，不可遽然稱之為近代行政訴訟制度。但是從歷史的長時段來看，包括“民告官”千古傳統(tǒng)在內(nèi)的中國傳統(tǒng)法律文化，是包括行政訴訟制度在內(nèi)的當代司法體制不可忽視的文化結(jié)構(gòu)背景，深刻影響了包括行政訴訟法制在內(nèi)的近代百年法制變遷，甚至播遷至當下中國。

　　（一）清末民國時期的行政訴訟法制

　　1840年以來，在內(nèi)憂外患的雙重壓力之下，中國法制近代化的大幕被徐徐拉開，中國行政訴訟法制的百年變遷也在這樣的背景下展開。

　　中國近代行政訴訟法制濫觴于清末“官制改革”。1906年9月，清廷公布作為“預備立憲”之基礎的“官制改革”方案中附有二十四件官制草案，其中就包括《行政裁判院官制草案》。該草案共21條，第1條規(guī)定行政裁判院的審判權(quán)，第2-7條規(guī)定行政裁判院的組織與構(gòu)成，第8條規(guī)定行政裁判院與地方行政機關(guān)的關(guān)系，第9-11條規(guī)定受案范圍和起訴程序，第12-13條規(guī)定審判組織和審判方式，第14條規(guī)定審判回避制度，第15條規(guī)定一審終審原則，第16-18條規(guī)定審判官獨立原則，第19-20條規(guī)定審判輔助人員的職責，第21條規(guī)定嗣后的《行政裁判院章程》和《行政裁判法》制定與實施程序。今日看該草案的具體內(nèi)容，尚有諸多值得商榷之處，而且草案公布后，清廷直至覆亡也沒有著手設立行政裁判院，但此草案所體現(xiàn)的對行政訴訟制度功能的定位、對行政訴訟審判體制的選擇和對行政訴訟受案范圍的規(guī)定，對近代百年行政訴訟法制變遷產(chǎn)生了導向性影響。

　　中國近代行政訴訟法制在北洋政府統(tǒng)治時期正式確立。1911年同盟會領(lǐng)袖宋教仁為鄂州軍政府起草的《鄂州臨時約法》就將行政訴訟規(guī)定為公民的基本權(quán)利。隨著民國南京臨時政府成立在即，宋教仁又起草了《中華民國臨時政府組織法》草案，明確提出設立平政院作為行政訴訟審判機構(gòu)。這一設想被后來的《中華民國臨時約法》所繼承，這也是近代中國憲法性法律文件中對行政訴訟法制最早和最直接的規(guī)定。但短暫存續(xù)的南京臨時政府也沒有來得及設立平政院，直到1914年3月袁世凱公布《平政院編制令》，并依據(jù)該法成立隸屬于大總統(tǒng)的平政院，近代中國第一個行政訴訟審判機構(gòu)才真正確立。此后直到1928年11月閉院，平政院一直是彼時中國最高也是唯一的行政訴訟審判機構(gòu)。近代中國第一部行政訴訟法的頒行則稍晚于平政院的設立。1914年5月17日，袁世凱公布《行政訴訟條例》和與之配套的《訴愿條例》。二者后經(jīng)參政院審議修改，定名為《行政訴訟法》和《訴愿法》于1914年7月20日公布。北洋政府《行政訴訟法》由四章和附則組成，共35條，第一章為行政訴訟之范圍，，第二章為行政訴訟之當事人，第三章為行政訴訟之程序，第四章為行政訴訟裁決之執(zhí)行。1914年北洋政府《行政訴訟法》的頒行和平政院的設立是近代中國行政訴訟法制確立的標志，也為民國南京政府的行政訴訟法制奠定了基礎。

　　中國近代行政訴訟法制在民國南京政府時期獲得全面發(fā)展。1931年南京政府公布的《訴愿法》繼承了北洋政府的行政訴愿（復議）制度。在此基礎上，1932年11月17日，南京政府公布《行政訴訟法》和《行政法院組織法》，確立了基本的行政訴訟制度和審判組織，也成為國民黨政府“六法”的組成部分。這部《行政訴訟法》共27條，規(guī)定了行政訴訟的提起條件，提起、審理、判決、執(zhí)行的程序及評事回避等內(nèi)容；規(guī)定行政訴訟審判機關(guān)為行政法院，實行訴愿前置主義，采用一審終審原則；對判決之執(zhí)行采用行政手續(xù)而非司法程序；行政訴訟法未作規(guī)定者，準用民事訴訟法。同日頒布的《行政法院組織法》共13條，規(guī)定了行政法院的院長、庭、評事、書記廳等內(nèi)容。在隨后的十余年里，司法院和行政法院先后頒布了十多件與行政法院的組織有關(guān)的法令。1932年《行政訴訟法》的簡陋條文隨著行政審判活動的開展于1935年、1937年和1942年進行了三次修正。隨著國民黨政府1949年的敗退，這部《行政訴訟法》也被帶到了臺灣，期間又經(jīng)歷了1969年、1975年兩次修正。現(xiàn)行所謂的臺灣地區(qū)“行政訴訟法”是2000年大規(guī)模修訂的產(chǎn)物，共九編308條，此后這部所謂的臺灣地區(qū)新“行政訴訟法”又經(jīng)歷了四次修正，最新修正案在2011年11月獲得通過。

　　（二）新中國前三十年的行政訴訟法制

　　新中國成立前夕，中共中央宣布廢除國民黨“舊法統(tǒng)”，這對于包括行政訴訟制度在內(nèi)的向西方學習的法制近代化進程是一種近似毀滅性的打擊，但行政訴訟制度發(fā)展演變的大門在1949年以后并沒有就此關(guān)死。

　　1949年《共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“人民和人民團體有權(quán)向人民監(jiān)督機關(guān)或者人民司法機關(guān)控告任何國家機關(guān)和任何公務人員的違法失職行為。”1954年《憲法》第7條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利。”這兩處規(guī)定為新中國行政訴訟法制的建立提供了憲法原則依據(jù)。行政審判組織建設也一度被提上議事日程。1949年底通過的《最高人民法院試行組織條例》規(guī)定最高人民法院下設民政、刑事、行政3個審判庭和辦公廳等單位。同日公布的《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律負最高的檢察責任”，對“一切行政訴訟”均有權(quán)參與。這一時期的單行法規(guī)也對行政訴訟程序有一些零星規(guī)定。如1950年《土地改革法》第31條規(guī)定，農(nóng)民對鄉(xiāng)政府、區(qū)政府批準評定的成分有不同意見，可以向縣人民法院申請，由縣人民法院判決。但彼時始終沒有建立起真正的行政訴訟制度。這一時期的行政糾紛主要是通過行政機關(guān)的內(nèi)部機制處理。首先是行政監(jiān)察制度。1949年《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務院設人民監(jiān)察委員會，對政府機關(guān)和公務人員是否履行職責和遵紀守法的情況進行監(jiān)督。1954年《國務院組織法》規(guī)定，國務院設監(jiān)察部，對國務院各部門、地方各級國家行政機關(guān)、國營企業(yè)及其工作人員履行職責和遵紀守法的情況進行監(jiān)督。彼時的信訪制度也起到了解決行政糾紛的作用。1951年政務院公布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，各級政權(quán)機關(guān)和單位形成了接待人民來信來訪的傳統(tǒng)。此外，1954年《人民檢察院組織法》規(guī)定了人民檢察院“一般監(jiān)督”的制度和職責，支持人民群眾檢舉、揭發(fā)各級行政機關(guān)和國家工作人員違法失職的行為。

　　但是，新中國法制建設在經(jīng)歷了1950年代初期短暫的春天后很快便步入寒冬，行政訴訟法制變遷也隨之徹底的停頓和取消。在這一段非正常時期，不僅移植自歐陸的行政訴訟法制被中斷，向蘇聯(lián)學習行政訴訟的努力也無疾而終。

　　（三）改革開放以來的行政訴訟法制

　　青山遮不住，畢竟東流去。改革開放以來，隨著民主政治和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中斷近30年的行政訴訟法制又獲得了重建與新生。

　　行政訴訟法制的重生首先在涉外單行行政法中獲得突破。1980年9月10日通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)所得稅法》率先規(guī)定，外國組織或外國公民對中國稅務機關(guān)的行政行為不服，或者對納稅行為不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。此后，不斷有法律、法規(guī)，甚至規(guī)章對行政相對人做出類似的訴權(quán)規(guī)定，行政訴訟案件范圍不斷擴展。在這種“地方包圍中央”的態(tài)勢下，1982年3月8日通過的《民事訴訟法（試行）》在第3條第2款規(guī)定，“法律規(guī)定由人民檢察院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”同年頒行的現(xiàn)行《憲法》也恢復了1954年《憲法》關(guān)于行政訴訟的原則規(guī)定�！睹袷略V訟法（試行）》的相關(guān)規(guī)定在國家基本訴訟制度中恢復了行政訴訟的一席之地，但并沒有真正解決行政訴訟的審判機構(gòu)和訴訟程序問題。

，最高人民法院設立行政審判庭。行政審判庭的廣泛出現(xiàn)標志著人民法院行政審判工作的專業(yè)化、經(jīng)�；鸵�(guī)范化，為《行政訴訟法》的出臺奠定了堅實基礎。

　　隨著行政審判實踐的開展和行政審判庭的廣泛設立，行政訴訟法制的法典化呼聲不斷高漲。1986年《民法通則》制定后，行政立法問題被提上議事日程。全國人大常委會法工委組織了由有關(guān)專家參加的行政立法研究組，先后擬訂了草案試擬稿、草案征求意見稿和行政訴訟法草案。1987年，黨的十三大政治報告也進一步明確提出要制定《行政訴訟法》�？梢哉f，《行政訴訟法》的制定是政治家和法學家在彼時中國政治經(jīng)濟和社會發(fā)展進步的背景下，通力合作形成的創(chuàng)舉。終于，1989年4月4日，第七屆全國人大二次會議審議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》�！缎姓V訟法》的頒布是我國社會主義法制建設和民主政治建設中的一個重大步驟，也是中國行政訴訟法制百年變遷史上的一個重要里程碑，標志著新中國行政訴訟制度的正式確立，也標志著百年行政訴訟法制近代化進程的基本完成。

　　1989年《行政訴訟法》頒行后，市場經(jīng)濟體制的確立和依法治國方略的提出為行政訴訟法制的發(fā)展注入了新活力。后《行政訴訟法》時代的行政訴訟法制發(fā)展首先體現(xiàn)在與行政訴訟有關(guān)的一系列司法解釋之中。司法解釋對行政訴訟法制的發(fā)展體現(xiàn)在:第一，擴大了受案范圍。第二，豐富了判決種類。第三，完善了起訴期限規(guī)定。第四，體現(xiàn)了證據(jù)合法性要求。第五，規(guī)范了行政訴訟中的調(diào)解。第六，完善了行政訴訟管轄、當事人、執(zhí)行制度。第七，明確了反傾銷、反補貼等特殊行政案件的管轄、證據(jù)等問題。{4}1989年以后的行政復議、國家賠償和信訪立法也對行政訴訟法制發(fā)展做出了貢獻。此外，1989年以后頒布了《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《行政強制法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，國務院還接連發(fā)布有關(guān)依法行政和政府信息公開的法規(guī)性文件，行政審判指導案例制度也不斷完善，這些都不同程度地促進了行政訴訟法制的發(fā)展。

二、行政訴訟功能定位的百年變遷

　　未來中國行政訴訟法制的發(fā)展，必須建立在對近代百年行政訴訟法制變遷充分省察的基礎上。從宏觀層面考察行政訴訟制度功能定位的百年變遷，是這一省察首先需要進行的工作。

　　（一）變法圖存：近代中國行政訴訟法制移植的主觀動因

　　1900年“庚子國變”給最高統(tǒng)治者帶來切膚之痛之后，清政府加速進行了全面的“變法修律”和“預備立憲”改革。清末法制變革的直接動因是收回列強籍口中國法制落后而強行掠奪的“治外法權(quán)”，這一點當時的統(tǒng)治者和“變法修律”主持者都有著清醒的認識，由此決定了近代法制變革的基本路徑就是移植和“仿行西法”。{5}中國行政訴訟法制的百年變遷也循著這種以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨立的主觀動因和“仿行西法”的路徑偏好而展開。

　　1906年清末《行政裁判院官制草案》就是以變法圖存為目的“官制改革”的直接產(chǎn)物。1906年夏，載澤、戴鴻慈等出洋考察憲政大臣紛紛倡言“立憲”，稱立憲有三大利：“皇位永固”、“外患減輕”、“內(nèi)亂可弭”。{5}同年七月，光緒帝頒布上諭，宣布“仿行立憲，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基”，并以官制改革為立憲之先。九月，核定官制大臣奕劻上奏官制改革總體思路：“竊維此次改定官制，既為預備立憲之基，自以新定官制與憲政相近為要義，按立憲國官制，立法、行政、司法三權(quán)并峙。各有專屬，相輔而行�！辈⑻岢龈母锏闹饕獌�(nèi)容為分權(quán)定限、分職專任、正名核實�！缎姓门性汗僦撇莅浮肪褪谴舜喂僦聘母锏闹苯映晒�，也是清廷變法圖存、以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨立的結(jié)果。

　　北洋政府行政訴訟法制的確立也是“變法圖存”法律移植的結(jié)果。1911年“辛亥革命”推翻存續(xù)數(shù)千年的帝制傳統(tǒng)，但對于中國法制近代化進程來說，“辛亥革命”起的作用并非阻斷，而是在繼承清末法制近代化遺產(chǎn)的基礎上加速了這一進程。在行政訴訟法制方面，從《鄂州臨時約法》到《中華民國南京臨時政府組織法》再到《南京臨時約法》，都繼承了清末“官制改革”中設計的行政訴訟制度，只是將“行政裁判院”改為“平政院”。北洋政府1914年頒布的《平政院編制令》和《行政訴訟法》更全面繼承了清末《行政裁判院官制草案》的基本原則和內(nèi)容，其機構(gòu)職能體現(xiàn)了中西合璧的特色，其法曹選任奉行了“精英主義”的原則，其運行實踐體現(xiàn)了近代行政訴訟理念，制度設計則多模仿德日行政裁判制度。{6}這種近似“反革命”的對清廷法律移植成果的繼承，說明彼時包括行政訴訟法制在內(nèi)的法制變革的主要動因仍是變法圖存，以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨立。

　　南京國民政府時期行政訴訟法制的全面發(fā)展也是以變法圖存為目的的法律移植、法制近代化進程的產(chǎn)物。在1928年推翻北洋政府統(tǒng)治后，民國南京政府并沒有拋棄北洋政府留下的法制遺產(chǎn)，而是在繼承和總結(jié)清末以來法制近代化改革成果的基礎上，全面移植西方法律制度，尤其是大陸法系的法律傳統(tǒng)，從而在1930年代初期基本建立起了大陸法系的“六法”體系。其于1932年公布的《行政法院組織法》和《行政訴訟法》一如既往地延續(xù)了1914年北洋政府《平政院編制令》和《行政訴訟法》的基本內(nèi)容和基本體制，其于1931年公布的《訴愿法》也是在北洋政府1914年《訴愿法》的基礎上修正而來。

　　從清末《行政裁判院官制草案》到北洋政府《行政訴訟法》再到南京政府《行政訴訟法》，20世紀初，中國行政訴訟法制的三大成果皆以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨立為己任，皆以變法圖存為主觀動因。歸根結(jié)底，是外來強權(quán)的壓力推動了它們的出臺，它們屬于回應型政治統(tǒng)治范圍內(nèi)的應變措施。也就是說，中國近代行政訴訟法制的早期移植，既不是民主政治進步對依法行政的客觀要求，也不是市場經(jīng)濟發(fā)展對行政訴訟直接需要，而這兩點恰恰是近代行政訴訟制度在西方國家賴以存在的基礎。也正是因為缺乏這樣的政治經(jīng)濟基礎，又以變法圖存為基本的功能定位，清末民國行政訴訟法制無法得到良好的實施。{7}不僅如此，甚至連這三部成果所欲達到的收回“治外法權(quán)”的直接目的，也是在1940年代中國成為世界五大國之一的國際關(guān)系格局下才得以實現(xiàn)。這充分說明，無視社會政治經(jīng)濟基礎的行政訴訟法制的移植，并不能在中國社會生根發(fā)芽，以“變法圖存”為主觀動因和功能定位的行政訴訟法制也無法在中國社會真正貫徹落實。

　　（二）依法控權(quán)：當代中國行政訴訟法制發(fā)展的功能定位

　　隨著1949年新中國的成立，中國人民從此站起來了，國民黨“舊法統(tǒng)”也被廢除。從清末《行政裁判院官制草案》開始的半個多世紀以變法圖存為主觀動因移植而來的近代行政訴訟法制，隨即在一夜之間被徹底打碎。不幸的是，包括行政訴訟法制在內(nèi)的中國法制建設事業(yè)在此后經(jīng)歷了長達三十年的坎坷曲折，直到1978年才重回正軌。

　　新時期行政訴訟法制的功能定位首先來自對建國以來人治傳統(tǒng)和法律工具主義的反思。新時期行政訴訟法制建設的組織者陶希晉先生指出，建國初期僅有的監(jiān)察、信訪等監(jiān)督公權(quán)力的制度“在以后的極左思潮和法律虛無主義影響下，……一步一步地統(tǒng)統(tǒng)被撤消了，違反黨紀、政紀的事情得不到及時處理，大大地影響了經(jīng)濟建設和其他工作的健康發(fā)展”。老一輩行政法學家張尚鷟先生也指出，“由于法制觀念淡薄和法制不健全，以致不能正確處理政策與法律的關(guān)系，長期沿襲了建國前一切革命工作主要依靠黨的政策辦事的傳統(tǒng)�！碧绽贤炊ㄋ纪吹乜偨Y(jié)說，“三十多年來的曲折歷程和經(jīng)驗，說明為了保障公民合法權(quán)益，及時解決違法亂紀和行政訴訟，不能不依靠健全的行政法、行政訴訟法和設置處理行政爭訟的機構(gòu)�！痹谶@樣的劫后反省之下，改革開放以來重建行政訴訟法制的基本功能定位就是依法控權(quán)。

　　依法控權(quán)作為新時期行政訴訟法制的功能定位也有著堅實的政治經(jīng)濟基礎。隨著以經(jīng)濟建設為中心的基本方針的確立和計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟乃至市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟體制改革迫切需要以行政訴訟法制保障公民和企業(yè)的人身財產(chǎn)權(quán)益和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。尤其是在對外開放領(lǐng)域，中國如果要參加國際經(jīng)貿(mào)活動，就必須確立和遵守國際通行的權(quán)利救濟規(guī)則，這也是1980年我國率先在涉外稅收行政執(zhí)法中規(guī)定行政訴訟權(quán)利的原因。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，越來越多的單行法律法規(guī)規(guī)定了行政訴訟制度。與此同時，我國的政治體制改革也在穩(wěn)步進行。1987年10月25日通過的黨的“十三大”報告中提出:“為了鞏固機構(gòu)改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序�！贫ㄐ姓V訟法，加強對行政工作和行政人員的監(jiān)察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀行為�！庇芍泄仓醒胫苯犹嶙h法律的制定，并且直接確定法律的基本宗旨是非常鮮見的，在三大訴訟法中只有行政訴訟法享此殊榮。{8}當年的親歷者應松年先生也回憶說，“《行政訴訟法》是一項訴訟制度，在某種意義上也可以說它是一項民主制度。20世紀80年代最后幾年是中國政治體制改革推進比較快的幾年，所以，作為一項民主制度，《行政訴訟法》能夠迅速地被全國人大所接受。”{9}1989年《行政訴訟法》制定以后至今，行政訴訟法制發(fā)展的基本走向仍然是加強依法控權(quán)，促進依法行政。前述歷部行政訴訟司法解釋和行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)，都圍繞著依法控權(quán)的行政訴訟制度基本功能定位，不斷推進我國依法治國和依法行政事業(yè)。

總之，從清末《行政裁判院官制草案》到新中國《行政訴訟法》，隨著對行政訴訟法制基本功能認識的日益加深和社會政治經(jīng)濟條件的逐漸成就，百年行政訴訟法制的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的歷史轉(zhuǎn)變。

三、行政訴訟審判體制的百年變遷

　　行政訴訟在近代中國傳入之初就存在英美“一元制”和德日“二元制”審判體制的選擇問題，在新中國前三十余年里還受到蘇聯(lián)審判體制的影響。因此，行政審判體制的百年變遷是考察百年行政訴訟法制不得不關(guān)注的另一重大問題。

　　（一）1906-1949：“二元制”與“一元制”的爭論

　　“民告官”千古傳統(tǒng)賴以生存的是皇權(quán)一統(tǒng)下行政與司法不分的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而近代行政訴訟法制所賴以產(chǎn)生的基本權(quán)力架構(gòu)則是行政與司法分權(quán)。1906年清末“官制改革”將司法權(quán)從行政權(quán)中分離，“刑部著改為法部，責任司法；大理寺著改為大理院，專司審判”，由此改變了數(shù)千年來的中央政權(quán)機構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，也為建立近代行政訴訟制度鋪平了道路。

　　《行政裁判院官制草案》的序言載明了設立行政裁判院的目的：“今采用德奧日本之制，特設此院，明定權(quán)限，用以尊國法防吏蠹，似于國家整飭綱紀勤恤民隱之至意，不無裨益�！边@說明行政裁判院最終采取了德日等國于普通法院之外另設行政法院的“二元制”模式，而非英美法系由普通法院受理行政訴訟的“一元制”模式。其原因在序言中也有交代：“英美比等國以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜；意法等國則以行政衙門自行裁判，其弊在于專斷；惟德奧日本等國特設行政裁判衙門，既無以司法權(quán)侵害行政權(quán)之虞，又免行政官獨行獨斷之弊，最為良法美意�！辈莅冈谛姓c司法分權(quán)的“官制改革”背景下，嘗試了依照德日行政法院體制建立近代行政審判機構(gòu)，從而掃除了行政訴訟制度在政治權(quán)力架構(gòu)上的困境。草案確立的“二元制”體制，將對中國行政訴訟法制的百年變遷產(chǎn)生深遠的影響。

　　“辛亥革命”之初的《鄂州臨時約法》繼承了清末《行政裁判院官制草案》“二元制”行政訴訟體制，以行政審判院受理行政訴訟案件。隨后頒布的《浙江軍政府約法》和《江西省臨時約法》都參用了《鄂州臨時約法》關(guān)于行政訴訟的規(guī)定。《中華民國臨時政府組織法》草案和《中華民國臨時約法》均規(guī)定以平政院受理行政訴訟案件。然而，1913年，國民黨員占據(jù)多數(shù)席位的國會為加強對袁世凱掌控的行政權(quán)的監(jiān)督，反對設立獨立的行政審判機構(gòu)，因而其所通過的憲法草案（即“天壇憲草”）并沒有規(guī)定平政院。作為反擊，袁世凱則通電表示要堅持“二元制”，設立平政院�？梢姡秸涸谥腥A民國的存廢之爭，也延續(xù)了清末立法過程中的司法權(quán)與行政權(quán)博弈。1914年《平政院編制令》和《行政訴訟法》的頒行，隸屬于大總統(tǒng)的平政院的設立，表明北洋政府繼承了清末“二元制”行政審判體制。

　　南京國民政府時期的司法體制是司法院總攬司法權(quán)下的最高法院與行政法院并立。但在此之前，廣州國民政府曾于1926年初成立懲吏院行使行政訴訟職權(quán)，同年5月以審政院代替懲吏院，10月又改由監(jiān)察院兼理行政訴訟。1928年10月公布的《國民政府組織法》規(guī)定司法院為最高司法機關(guān)，掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判等職權(quán)。稍后公布的《司法院組織法》進一步規(guī)定司法院由司法行政部、最高法院、行政法院和官吏懲戒委員會組成，行政法院掌理行政訴訟審判。{10}這就確立了行政法院隸屬于司法院同時獨立審判行政案件的“二元制”行政訴訟審判體制，直到今天我國臺灣地區(qū)仍堅持這一體制。

　　（二）1949-1989：“大民事訴訟”與“大經(jīng)濟審判”下的行政訴訟

　　在新中國成立之初，行政審判組織建設曾一度被提上議事日程，而且對改革開放初期行政訴訟法制恢復之初審判體制的選擇產(chǎn)生了重要影響。

　　根據(jù)1949年《最高人民法院試行組織條例》的規(guī)定，行政審判庭將作為與民事審判庭、刑事審判庭并列的最高法院的一個審判庭，新中國或許將要實行類似于英美法系的“一元制”行政訴訟審判體制。這一規(guī)定如果得到落實，將是對清末民國以來的“二元制”行政訴訟審判體制的重大變革。但是，在1951年《人民法院暫行組織條例》中，“行政審判庭”和“行政訴訟”的提法已被取消。{11}同年《最高人民檢察署暫行組織條例》仍保留最高人民檢察署“代表國家公益參與有關(guān)全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟”的職權(quán)。然而，1954年《人民法院組織法》規(guī)定最高人民法院設置民事審判庭、刑事審判庭和“其他需要設的審判庭”。同年《人民檢察院組織法》規(guī)定人民檢察院“對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”。二者均取消了關(guān)于“行政訴訟”和“行政審判”的規(guī)定，從而在審判制度上宣告了行政訴訟的消亡。

　　帶有“一元制”色彩的行政訴訟審判庭在建國初被取消可能是受到蘇聯(lián)審判制度和行政法學的影響�！�20世紀50年代的中國，曾經(jīng)是蘇維埃法學一統(tǒng)天下的時代。”{12}當時蘇聯(lián)采取的是“大民事訴訟”的模式，“蘇聯(lián)等一些東歐國家，由于采用限制性行政訴訟，可供法院裁決的行政案件十分有限，所以一般按民事訴訟法的規(guī)定來處理，有關(guān)行政訴訟法的規(guī)定也多以民事訴訟法的形式表述出來�！边@種“大民事訴訟”模式，既不同于英美國家的“一元制”行政法院體制，更不同于德日國家的“二元制”行政法院體制。蘇聯(lián)的這種行政糾紛處理模式來自其以“行政管理”為基本精神的行政法學理論和實踐。而“那些具有濃重的‘管理論’色彩的蘇維埃行政法學著作，比較符合我國當時的社會狀況和意識形態(tài)，被中國行政法學者十分看重。在這些著作中，行政法被描述為國家管理的法，旨在保障國家政策的貫徹，是整個社會管理的一部分；行政法的淵源高度彌散，包括主管部門頒布的工作指示和規(guī)范性文件，但排除所有的不成文法；國家管理的基本原則多為政治層面的原則，法治原則并不被著重強調(diào)。”{12}在這樣的背景下，建國初期行政訴訟法制的消亡就是不言而喻的。

　　1979年以后恢復重建的司法制度和訴訟法制繼續(xù)沿用了蘇聯(lián)“大民事訴訟”的模式，即只有單行法律中明確規(guī)定可以提起行政訴訟的案件才可被受理，并且適用民事訴訟程序?qū)徟行姓讣?sPAN lang=EN-US>1979年《人民法院組織法》規(guī)定“人民法院的任務是審判刑事案件和民事案件”，1979年《人民檢察院組織法》規(guī)定“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責任”，其中見不到“行政審判”的蹤影。在單行法律中相繼規(guī)定行政訴訟的形勢下，1982年《民事訴訟法（試行）》第3條第2款確立了以民事訴訟程序?qū)徟行姓V訟案件的原則。這一規(guī)定無疑是受到蘇聯(lián)“大民事訴訟”模式的影響，甚至比后者走得更遠。這樣的規(guī)定混淆了民事訴訟與行政訴訟的性質(zhì)，也不利于行政糾紛解決和公民權(quán)益保障。

　　“大民事訴訟”模式對1980年代中國行政訴訟審判體制的直接影響就是經(jīng)濟審判庭的一枝獨大和行政審判庭的姍姍來遲。在計劃經(jīng)濟體制下，蘇聯(lián)法學有一種主張經(jīng)濟法調(diào)整對象和范圍無限廣大的“大經(jīng)濟法”理念。這種“大經(jīng)濟法”理念在改革開放之初計劃經(jīng)濟體制影響尚未消退，而“以經(jīng)濟建設為中心”又特別強調(diào)經(jīng)濟管理、經(jīng)濟立法、經(jīng)濟審判，“為經(jīng)濟建設保駕護航”的時間節(jié)點上，剛一進入中國就受到熱烈追捧，不僅在法學研究中成為一時“顯學”，在司法實踐中也形成了“大經(jīng)濟審判”的格局。1979年《人民法院組織法》即規(guī)定，“中級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭，根據(jù)需要可以設其他審判庭。直轄市的中級人民法院和省、自治區(qū)轄的市中級人民法院應設經(jīng)濟審判庭。”1983年《人民法院組織法》則進一步規(guī)定基層法院也設立經(jīng)濟審判庭。不得不承認，改革開放初期經(jīng)濟審判庭以民事訴訟程序?qū)徖硇姓V訟案件，為中國行政訴訟法制在1980年代的演進起到了事實上的基礎作用。但如果遵照法學發(fā)展的基本規(guī)律和依法行政的實踐要求，“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟審判”之下的“經(jīng)濟審判庭”以民事程序?qū)徟行淌掳讣淖龇�，無疑阻礙了行政審判制度的發(fā)展。因為行政訴訟并非只是發(fā)生在經(jīng)濟活動領(lǐng)域，恰恰是在更廣泛的公民人身、財產(chǎn)權(quán)益保護的領(lǐng)域，而這已經(jīng)不是所謂的“大經(jīng)濟審判”所能解決的問題。

　　（三）1989年至今：“混合一元制”的行政訴訟審判體制

　　在1989年《行政訴訟法》制定之前，“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟審判”的格局就開始受到?jīng)_擊。首先是單行法律法規(guī)中規(guī)定的可訴行政案件種類越來越多，涉及范圍越來越廣。據(jù)統(tǒng)計，自1982至1988年，我國已有130多部法律、法規(guī)采取個別列舉的方式規(guī)定了可以提起行政訴訟的案件種類。這就為專業(yè)化的行政審判奠定了實踐基礎。其次是中國行政法學研究逐漸擺脫了蘇聯(lián)行政法學的影響，轉(zhuǎn)而“睜眼看世界”，廣泛地吸收和引進英美和歐陸行政法學知識，德日“二元制”審判體制和英美“一元制”審判體制也得到了重新的認識和評價。{13}最后也是最為重要的，1986年《治安管理處罰條例》第39條將治安行政案件納入行政訴訟范圍。這一規(guī)定在理論和實務界產(chǎn)生了廣泛的影響。從審判程序上講，治安案件關(guān)系公民人身財產(chǎn)權(quán)益重大，不宜適用民事訴訟程序?qū)徖�，因此學界開始主張建立獨立的行政訴訟制度，甚至成立行政法院。從審判制度上講，治安案件屬于傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域，而且在實踐中頻繁發(fā)生，數(shù)量巨大，由人民法院經(jīng)濟審判庭受理顯然不合適，因此各地人民法院開始試點設立行政審判庭。隨后，正如我們所看到的，不僅各級地方廣泛設立行政審判庭，就連最高法院也于1988年9月5日設立了行政審判庭。行政審判庭的廣泛設立從體制上打破了“大民事訴訟”模式和“大經(jīng)濟審判”理念影響下行政審判萎縮和消解的局面。

　　在1986年以來行政審判庭審判行政案件的基礎上，1989年《行政訴訟法》第3條明確規(guī)定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。人民法院設行政審判庭，審理行政案件�！边@一規(guī)定表明我國采取了類似于英美法系的由普通法院審判行政案件的“一元制”體制。但與純粹的英美“一元制”體制不同的是，我國制訂了專門適用于審理行政案件《行政訴訟法》，這一點又類似于大陸法系德日等國二戰(zhàn)以前的“一元制”。所以我們將現(xiàn)行行政訴訟審判體制稱為“混合一元制”。這種行政審判體制也不同于原蘇聯(lián)東歐國家和我國改革開放初期的“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟審判”模式，因為現(xiàn)行行政訴訟審判體制由設在普通法院內(nèi)部的專門的行政審判庭，依照專門的《行政訴訟法》審理行政案件，而非由民事審判庭或經(jīng)濟審判庭依照民事訴訟程序?qū)徖硇姓讣?sPAN lang=EN-US>

總之，從清末《行政裁判院官制草案》到南京政府《行政訴訟法》，“二元制”行政訴訟體制在中國被確立；從1949年到改革開放初期，由于蘇聯(lián)審判體制的影響，行政訴訟審判制度并未獨立發(fā)生；1986年以后“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟審判”的格局逐漸被打破，1989年《行政訴訟法》確立了新的“混合一元制”行政訴訟體制。這一變遷也與世界范圍內(nèi)行政審判體制變遷相呼應——事實上，在二戰(zhàn)以后隨著兩大法系的不斷融合，德日等“二元制”行政審判體制國家已經(jīng)改由普通法院審理行政案件，同時仍保留獨立的行政訴訟法。

四、行政訴訟受案范圍的百年變遷

　　行政訴訟受案范圍的變化是中國行政法治程度的晴雨表。行政訴訟受案范圍直接反映了行政訴訟法對民權(quán)的保障范圍和對公權(quán)的審查范圍，應當構(gòu)成考察行政訴訟法制百年變遷的一個重要內(nèi)容。由于行政訴訟范圍大小與行政復議前置與否直接相關(guān)，所以還要順帶考察行政復議（訴愿）前置范圍的百年變遷。

　　（一）1906年《行政裁判院官制草案》的受案范圍

　　清末《行政裁判院官制草案》兼具組織法與訴訟法的雙重性質(zhì)，不僅規(guī)定了行政裁判院的組織、機構(gòu)、職能，還規(guī)定了行政裁判的受案范圍和基本程序。

　　草案規(guī)定行政訴訟受案范圍的方式是“概括+列舉”。草案第1條概括規(guī)定了行政裁判院的實質(zhì)受案范圍：“行政裁判院掌裁判行政各官員，辦理違法致被控訴事件�！边@一規(guī)定是行政訴訟違法性審查原則的體現(xiàn)。草案第9條從正面列舉了“行政裁判院應行裁判之事”，包括“奉特旨敕交裁判之事件”、“關(guān)于征納租稅及各項公費之事件”、“關(guān)于水利及土木之事件”、“關(guān)于區(qū)劃居民土地之事件”和“關(guān)于準否營業(yè)之事件”。第11條則從反面規(guī)定“行政裁判院不得受理刑事民事訴訟”。在草案規(guī)定的五種行政訴訟案件中，“征納租稅及公費”、“水利及土木”、“區(qū)劃官民土地”、“準否營業(yè)”等四種事件均屬于侵犯公民財產(chǎn)權(quán)的行為�？梢姴莅笇τ诠袢松頇�(quán)利可能受到的侵犯，并沒有提供必要的救濟，這說明草案對受案范圍的規(guī)定過于狹小。“特旨飭交”的事件是一項兜底條款，此條賦予皇帝特旨交辦案件的權(quán)力，無疑是將皇權(quán)凌駕于法律之上，是皇權(quán)專制的殘留。但即使是受案范圍內(nèi)的事件，仍須以行政官員的違法為前提，否則即使行政相對人的合法權(quán)益受到損害，也不能獲得訴訟救濟。這樣的規(guī)定說明該草案的根本目的在于督促行政官員依法行政，而不在于保護人民的權(quán)益。

　　由于清末還未來得及設計專門的行政復議制度，所以在草案中規(guī)定了具有行政復議性質(zhì)的第10條：“凡呈控事件關(guān)系各部院，及各省將軍督撫暨欽差官者，準其徑赴行政裁判院控訴；此外，必須先赴各該行政長官衙門申訴，如不得直，可挨次上控，以至行政裁判院，不許越訴�！边@其實是確立了“復議（訴愿）前置主義”的原則。此規(guī)定表明，在符合行政訴訟受案范圍的案件中，以部、院和省級單位以及欽差作為被告的，可以直接到行政裁判院起訴；其他案件則必須先到本行政機關(guān)申訴，不服其處理須逐級向上級行政機關(guān)控訴，最后才可以向行政裁判院起訴。這樣的規(guī)定其實是“民告官”傳統(tǒng)中逐級申控制度的殘留。行政爭議絕大多數(shù)發(fā)生在基層，但行政相對人的權(quán)利被基層行政機關(guān)侵害以后，要想得到訴訟救濟，必須花費很多的精力和時間去逐級復議。這樣的規(guī)定給行政訴訟附加了高額的成本，實質(zhì)上剝奪了一部分行政相對人的起訴權(quán)利。而在所謂官官相護的政治現(xiàn)實中，這樣的規(guī)定無疑有利于維護那些違法失職的行政機關(guān)，而不利于人民權(quán)益的保障。

　　盡管存在受案范圍狹小且訴訟成本過高的弊端，但《行政裁判院官制草案》畢竟在中國法律中首次規(guī)定行政機關(guān)違法行政侵害民權(quán)，人民可以向獨立于行政機關(guān)的行政裁判院提出控告。這一規(guī)定相較于“民告官”的千古傳統(tǒng)無疑具有重大變革意義。其所確立的受案范圍立法模式和復議前置主義原則，也對百年行政訴訟受案范圍變遷產(chǎn)生了重要的影響。

　　（二）1914年《行政訴訟法》的受案范圍

　　民國初年北洋政府的行政訴訟法制在繼承清末《行政裁判院官制草案》的基礎上有了進一步發(fā)展，其關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定也是如此。

　　《鄂州臨時約法》第14條規(guī)定：“人民得訴訟于法司，求其審判，其對于行政官署所為違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于行政審判院。”《中華民國臨時政府組織法》草案第14條規(guī)定：“人民得訴訟于法司，求其審判；其對于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院�！薄吨腥A民國臨時約法》第10條規(guī)定：“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳述于平政院之權(quán)�！边@些關(guān)于行政訴訟的憲法原則的規(guī)定均繼承了清末《行政裁判院官制草案》的“違法”原則，并將平政院明確為行政審判機關(guān)。在此基礎上，1914年《平政院編制令》第1條規(guī)定：“平政院直隸于大總統(tǒng)，察理行政官吏之違法不行行為，但以法令屬特別機關(guān)管轄者，不在此限�！边@一規(guī)定進一步確立了“不當（不行）”原則，實際上涉及對行政官吏行為的合理性審查。1914年《行政訴訟法》第1-2條概括性地規(guī)定了行政訴訟受案范圍，即人民對于“中央或地方最高級行政官署之違法處分，致?lián)p害人民權(quán)利者；中央或地方行政官署之違法處分，致?lián)p害人民權(quán)利，經(jīng)人民依訴愿法之規(guī)定，訴愿至最高級行政官署不服其決定者”，可自行向平政院提起行政訴訟。超出訴訟期限或訴愿期限的案件平政院肅政史可以代為提起行政公訴。第3條對平政院的受案范圍作了禁止性規(guī)定，即“不得受理要求損害賠償之訴訟”。這樣的規(guī)定與彼時世界各國國家不賠償主義相符合。第4條規(guī)定了行政訴訟一審終審原則。第5條規(guī)定由地方司法官署協(xié)同平政院評事組成合議庭，審理除地方最高級行政官署為被告的行政訴訟之外的案件。這一規(guī)定相較清末擴大了行政訴訟受案范圍，便于基層行政糾紛的解決。按照這一規(guī)定，平政院直接審理的案件一般是以地方最高級行政官署和中央行政官署作為被告的行政訴訟案件。

　　1914年《行政訴訟法》也確立了復議前置主義的原則。此前的《中華民國臨時約法》第8條規(guī)定：“人民有陳訴于行政機關(guān)之權(quán)�！�1914年《中華民國約法》將“陳訴權(quán)”改為“訴愿權(quán)”，這是關(guān)于訴愿制度的憲法原則規(guī)定。1914年《行政訴訟法》第1條規(guī)定，除中央和地方最高級行政官署違法處分外，其他行政訴訟的提起均需經(jīng)過行政訴愿程序。第12條規(guī)定，經(jīng)過訴愿期限而未訴愿者，可由肅政使代為提起行政訴訟。1914年《訴愿法》第1條規(guī)定，“人民于左列各款之事件，除行政訴訟法及其他法令別有規(guī)定外，得提起訴愿。（一）中央或地方行政官署之違法處分，致?lián)p害人民權(quán)利者。（二）中央或地方行政官署之不當處分，致?lián)p害人民權(quán)益者�！笨梢姳毖笳姓V愿兼采“違法”原則與“不當”原則，而且在不當處分的情況下，更強調(diào)對人民權(quán)益的保護，范圍寬于違法處分下的人民權(quán)利。

　　北洋政府《行政訴訟法》雖然概括性地規(guī)定所有違法“行政處分”均得起訴于平政院，但是僅限于中央和地方最高級行政官署之處分，而且還規(guī)定了普遍的復議前置主義原則，以保持行政效率。其受案范圍雖然較清末《行政裁判院官制草案》有所擴大，但總體而言不利于保護公民權(quán)益。在保障民權(quán)與行政效率的兩難之間，北洋政府無疑選擇了后者。

　　（三）1932年《行政訴訟法》的受案范圍

　　民國南京政府時期的行政訴訟受案范圍在繼承北洋政府《行政訴訟法》的基礎上又有了進一步發(fā)展，但仍堅持了復議前置主義的原則。

　　1931年《中華民國訓政時期約法》規(guī)定了人民的行政訴訟權(quán)和訴愿權(quán)。1931年《訴愿法》規(guī)定“人民因中央或地方官署之違法處分或不當處分致?lián)p害其權(quán)利或利益者得提起訴愿”，“不服不當處分者，以再訴愿之決定為最終之決定；其不服違法處分之再訴愿，經(jīng)決定后得依法提起行政訴訟。”1932年《行政訴訟法》第1條規(guī)定，“人民因中央或地方官署之違法處分致?lián)p害其權(quán)利，經(jīng)依訴愿法依法提起再訴愿而不服其決定或提起訴愿三十日內(nèi)不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟。”第2條規(guī)定：“提起行政訴訟得附帶請求損害賠償。前款損害賠償除依行政訴訟之程序外準用民法之規(guī)定，但第二百一十六條規(guī)定之所失利益不在此限。”第5條規(guī)定：“行政法院關(guān)于受理訴訟之權(quán)限以職權(quán)裁定之�！�

　　依此規(guī)定，南京政府以《行政訴訟法》概括性地確立了“違法行政處分”經(jīng)兩級訴愿可提起行政訴訟的原則，且將行政賠償訴訟納入了受案范圍。這比北洋政府《行政訴訟法》有了明顯進步：第一，明確所有的“違法行政處分”均可被起訴，這一概括性規(guī)定相對于列舉受案范圍更有利于保護公民權(quán)益；第二，行政法院直接受理的案件不再限于中央和地方最高級行政官署的“違法行政處分”，而是擴大到所有行政官署；第三，取消北洋政府時期“國家不賠償”的原則，規(guī)定了行政賠償訴訟，但賠償范圍不包括可期待利益；第四，雖然延續(xù)了北洋政府復議前置主義原則，但將訴愿次數(shù)限定為兩次，經(jīng)兩級訴愿后仍不服可以直接提起行政訴訟，此規(guī)定實際上是希望在保障公民權(quán)益和保持行政效率之間求得平衡；第五，將清末民初“奉特旨敕交裁判之事件”、“大總統(tǒng)交辦之糾彈事件”排除出了行政訴訟受案范圍，擺脫了最高權(quán)力對于行政訴訟的干擾，實現(xiàn)了行政訴訟案件與官員違紀、貪腐案件的分離，減輕了“民告官”傳統(tǒng)的影響，使行政訴訟體制運轉(zhuǎn)更為順暢。

　　1933年后，這部《行政訴訟法》的受案范圍在歷次修訂中發(fā)生重大變遷。1935年的修訂將“復議（訴愿）前置主義”改為“復議（訴愿）選擇主義”，即允許當事人在提起行政訴訟前選擇是否進行行政訴愿，如不愿或行政訴愿期限屆滿，可直接提起行政訴訟。1937年的修訂又恢復了“復議（訴愿）前置主義”，當事人提起行政訴訟須經(jīng)兩級訴愿。1942年的修訂堅持了“復議（訴愿）前置主義”。1975年臺灣地區(qū)“行政訴訟法”的修訂進一步擴大了“違法行政處分”的范圍，將逾越權(quán)限或濫用權(quán)力的行政處分以違法論，并將其納入行政訴訟受案范圍。此次修訂還延長了再訴愿的決定期限，并將附帶請求損害賠償?shù)奶崞鹌谙尴薅ㄔ谠V訟程序終結(jié)之前。隨著臺灣地區(qū)政治、經(jīng)濟情勢的變遷，行政爭訟案件大量增加，臺灣地區(qū)立法當局在2000年完成對1932年《行政訴訟法》的全面修訂，是為臺灣地區(qū)現(xiàn)行“行政訴訟法”。新法的受案范圍采取了概括性立法模式，規(guī)定除法律特別規(guī)定外，一切公法上爭議均得依“行政訴訟法”提起行政訴訟。關(guān)于行政復議，新法采取了“訴愿一級主義”，廢止了再訴愿的規(guī)定，相對人對公法爭議經(jīng)一級訴愿后即可提起行政訴訟。這樣的規(guī)定與德國行政訴訟的受案范圍實現(xiàn)了接軌，有利于全面保障相對人權(quán)益。總體而言，1932年《行政訴訟法》受案范圍的變遷是朝著擴大受案范圍，保障公民權(quán)益的方向在不斷地發(fā)展。

　　（四）新中國行政訴訟受案范圍的發(fā)展

　　新中國行政訴訟受案范圍的發(fā)展較為曲折，從零星規(guī)定到全面否定再到初步肯定，從無到有，由小變大，經(jīng)歷了萌芽、劃定、限制、恢復和拓展的軌跡。

　　新中國建國之初關(guān)于行政訴訟僅在憲法原則和單行法規(guī)中有零星規(guī)定，并未真正建立起行政訴訟制度。改革開放以后，涉外稅收領(lǐng)域率先規(guī)定了行政訴訟，1982年《民事訴訟法（試行）》進一步規(guī)定可以依據(jù)民事訴訟程序?qū)徖矸梢?guī)定可以起訴的行政案件。到1988年我國已有130多部法律法規(guī)采取個別列舉的方式規(guī)定了可以提起行政訴訟的案件種類，特別是1986年的《治安管理處罰條例》極大擴展了行政訴訟受案范圍。但總體而言，由于彼時沒有確立普遍的行政訴訟制度，行政訴訟受案范圍完全依賴單行法規(guī)作個別性規(guī)定。

　　1989年《行政訴訟法》在總結(jié)改革開放以來行政審判實踐的基礎上，對行政訴訟受案范圍做出了基本劃定。該法第2條概括性地規(guī)定了具體行政行為可訴的原則，第11條明確規(guī)定了8種可訴行為與一個兜底條款，第12條則從反面規(guī)定了4種不可訴行為。這種“概括+列舉”的立法模式蘊涵了新中國劃定行政訴訟范圍的幾項基本原則，即：第一，將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為，確定具體行政行為可訴，抽象行政行為不可訴；第二，將行政行為分為內(nèi)部行政行為與外部行政行為，外部行政行為可訴，內(nèi)部行政行為不可訴；第三，將行政行為分為終局行政行為與非終局行政行為，確定非終局行政行為可訴，終局行政行為不可訴；第四，將行政行為分為涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政行為與涉及其他權(quán)利的行政行為，確定前者可訴，后者只有在有法律、法規(guī)特別規(guī)定時才可訴；第五，將行政行為的違法分為認為違法與實際違法，行政相對人只要“認為”行政主體的行政行為違法便有權(quán)起訴，并不以行政行為“實際”違法為前提。1989年《行政訴訟法》對行政訴訟范圍的劃定，表明新中國行政訴訟的受案范圍已經(jīng)從“列舉式規(guī)定”過渡到“概括性規(guī)定”，從“個別規(guī)定”上升到“一般規(guī)定”，這是中國行政訴訟受案范圍演變史上的一個飛躍。

　　若說1989年《行政訴訟法》的制定標志著中國行政訴訟受案范圍的基本劃定，那么1991年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）的公布，則標志著中國行政訴訟范圍受到了限制。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是通過對“具體行政行為”的限縮解釋，縮小了行政訴訟的受案范圍。《意見》第1條將“具體行政行為”界定于“單方”行為之內(nèi)，從而將以“雙方”行為為特征的行政合同排除在受案范圍之外。二是《意見》第2條第3款將計劃生育領(lǐng)域中的可訴具體行政行為限定為“征收超生費、罰款”，再次縮小了行政訴訟范圍�！兑庖姟穼τ谛姓V訟受案范圍的限制固然有其現(xiàn)實考慮，但無疑是對法治精神的背離。

　　2000年，最高人民法院公布了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），同時廢止了前述《意見》。《解釋》對1989年《行政訴訟法》所劃定的受案范圍作了“正當?shù)幕謴汀�。根�?jù)最高人民法院行政審判庭的權(quán)威闡述，《解釋》對行政訴訟受案范圍的恢復表現(xiàn)在：刪除了原司法解釋中對具體行政行為的不適當定義；明確列舉了不屬于行政訴訟受案范圍的事項；比較準確地界定了不可訴行政行為的內(nèi)涵和外延；對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)作了廣義的理解。就恢復的程度而言，可訴行為從法律行為原則上擴大到準法律行為和事實行為，從單方行為擴大到雙方行為，從行政機關(guān)的行為擴大到某些非行政機關(guān)的行為，從涉及財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的行為擴大到除涉及政治權(quán)利以外的所有權(quán)利的行為，從可訴的行政不作為擴大到除政治權(quán)利以外的其他所有不作為。就《解釋》條文本身而言，其對行政訴訟受案范圍的恢復體現(xiàn)在：第一，刪除了原司法解釋中對具體行政行為的不適當定義，將“雙方行為”納入具體行政行為范圍。第二，取消了原司法解釋在計劃生育管理領(lǐng)域?qū)稍V行為的限制。第三，明確列舉了不屬于行政訴訟范圍的事項。原《行政訴訟法》第12條對不可訴行為的不窮盡列舉，為人民法院因不想受理某類案件而任意擴大解釋留下了隱患。《解釋》將不可訴行為擴大至六種，而在“除了不可訴的行為，其他都是可訴的行為”的原則之下，這種對不可訴行為的窮盡列舉，必然保障了行政訴訟法原有的可訴范圍。

　　自最高人民法院2000年公布《解釋》以來，隨著依法治國方略的貫徹、依法執(zhí)政觀念的提出，新中國行政訴訟的受案范圍進入到拓展期。拓展的途徑主要包括：第一，《行政復議法》第6條第9項將行政訴訟的受案范圍從人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)擴大到了受教育權(quán)。第二，《行政復議法》第7條將行政訴訟的范圍從具體行政行為擴大到部分抽象行政行為。第三，最高人民法院的相關(guān)批復將行政訴訟的范圍從法律明示的“行政不作為”案件擴大到普遍的“行政不作為”案件。第四，以“田永訴北京科技大學”案為標志，行政訴訟范圍擴大到高校教育行政領(lǐng)域。此外，2011年公布的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》將政府信息公開案件納入行政訴訟受案范圍。司法實踐中以各種形式發(fā)布的行政案例和目前正在建立的指導案例制度，也對行政訴訟受案范圍起到了拓展作用。

　　總之，從清末《行政裁判院官制草案》初定行政訴訟受案范圍起，無論是從北洋政府《行政訴訟法》到南京政府《行政訴訟法》再到所謂臺灣地區(qū)現(xiàn)行“行政訴訟法”，還是新中國的行政訴訟法制，百年行政訴訟法制的受案范圍基本上保持了不斷擴大的趨勢，同時行政復議（訴愿）前置的范圍在不斷地縮小，或者雖然保留但盡量減少對公民行政訴訟權(quán)益的限制。

五、中國行政訴訟法制百年變遷的反省與展望

　　在歷史的長河中，百年只是彈指一揮間。百年過去，中國行政訴訟法制經(jīng)歷了一個從無到有，從弱到強，從初創(chuàng)到完備的過程。盡管這一過程所賴以發(fā)生的社會結(jié)構(gòu)、國家政權(quán)和階級形勢屢屢變遷，甚至發(fā)生了翻天覆地的變化，但如果我們以“大歷史”的眼光來觀照，會發(fā)現(xiàn)這一過程其實一直都在或隱或顯地堅定地發(fā)生，而不論“城頭變幻大王旗”（魯迅詩）。在本文即將結(jié)束之際，筆者試圖貢獻我們對這段“民告官”千古傳統(tǒng)籠罩之下的百年行政訴訟法制變遷史的初步反省結(jié)論和對中國行政訴訟法制未來發(fā)展的基本展望。

（一）中國行政訴訟法制百年變遷的反省

　　從功能定位、審判體制和受案范圍三個遞進的層面考察中國行政訴訟法制的百年變遷，可以看到百年行政訴訟法制的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的轉(zhuǎn)換，審判體制經(jīng)歷了從“二元制”到“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟審判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范圍也在曲折中逐漸擴大。在此基礎上，我們進一步對中國行政訴訟法制百年變遷提出幾點整體性的反思結(jié)論：

　　1.中國行政訴訟法制的百年變遷是法治后發(fā)國家走向法治強國的縮影，移植法律構(gòu)成制度變遷的重要外部資源。清末民初的行政訴訟法制變革既然以“變法圖存”、收回“治外法權(quán)”為主觀動因和功能定位，那么其首先是一種外力作用下的應激反應，外來法律移植成為制度變遷的重要資源。清末《行政裁判院官制草案》主要移植了日本1890年的《行政裁判法》，由此確立了“二元制”的行政法院體制。此后北洋政府和南京政府都沿襲這一“二元制”體制，頒布了獨立的《行政訴訟法》并設立了獨立的行政訴訟審判機構(gòu)。雖然新中國在成立后走上了獨立自主建設法治強國的道路，但仍然沒有偏離“仿行西法”的法律移植主線。新中國建國之初曾一度試圖移植蘇聯(lián)的“大民事訴訟”模式，改革開放之初的1982年《民事訴訟法（試行）》也確立了“大民事訴訟”模式，以經(jīng)濟審判庭或者民事審判庭適用民事訴訟程序?qū)徟行姓V訟案件。由于新中國法制建設的后發(fā)態(tài)勢，其必然伴隨著對較為成熟的外國法制的移植，即使在以“依法控權(quán)”為行政訴訟功能定位的當代中國，法律移植依然構(gòu)成行政法制變遷的重要外部資源。1989年《行政訴訟法》確立的“混合一元制”行政訴訟審判體制，即是對英美“一元制”體制和德日“二元制”體制的移植與借鑒。當然，不容忽視的是，中國行政訴訟法學研究和法制發(fā)展的主體性意識在近年來不斷增強。

　　2.行政訴訟法制的百年變遷是傳統(tǒng)籠罩下的制度變革，“民告官”傳統(tǒng)始終籠罩制度變遷過程。雖然行政訴訟法制百年變遷以法律移植為主線，但這一變革始終是發(fā)生在古老的中國大地之上的中國人之間，“民告官”千古傳統(tǒng)不可避免地對這一過程產(chǎn)生了深刻的影響。首先是制度機構(gòu)上的影響。清末《行政裁判院官制草案》立法過程中，傳統(tǒng)“民告官”機構(gòu)都察院與行政裁判院的存廢爭論就是“民告官”傳統(tǒng)對近代行政訴訟法制的抗拒。北洋政府時期雖然頒布了《行政訴訟法》，成立了“二元制”體制下的平政院，但是在平政院內(nèi)仍保留著糾彈官吏的肅政廳。南京政府初期也保留了懲吏院行使行政審判職能。新中國成立后的前三十年不僅通過信訪、監(jiān)察等機構(gòu)對官員進行制度性監(jiān)督，還通過群眾運動，發(fā)動百姓斗官員。其次是“民告官”始終困難�！懊窀婀佟钡那Ч艂鹘y(tǒng)以“廉政監(jiān)督”為精神旨趣，并不特別強調(diào)保障民眾訴權(quán)，而官僚集團也無時無刻不在抗拒監(jiān)督，所以“民告官”的傳統(tǒng)其實是“民告官難”的傳統(tǒng)。清末民國時期雖然成立了以限制公權(quán)、保障私權(quán)為宗旨的平政院、行政法院，但從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看仍然滿足不了“民告官”的需求。當代中國“民告官”立案難、見官難、勝訴難、執(zhí)行難仍然是當前行政訴訟領(lǐng)域亟待解決的突出問題。

　　3.行政訴訟法制的百年變遷受制于社會政治經(jīng)濟發(fā)展，又對社會政治經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要推動作用。從政治發(fā)展環(huán)境來看，清末尚處于皇權(quán)專制轉(zhuǎn)型期，行政訴訟法制未能真正確立；民國初年軍閥割據(jù)，行政訴訟法制雖然確立但并未真正落實；南京政府行政訴訟法制較為完備，但國民黨本身并沒有放棄一黨專政的打算；臺灣地區(qū)“行政訴訟法”的歷次修訂，也都伴隨著臺灣地區(qū)民主法治進程進行。大陸地區(qū)在改革開放以前民主法制不健全，行政訴訟法制也無從確立；改革開放以后，隨著法制建設的恢復，行政訴訟法制才逐漸發(fā)展完善。從經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境看，清末民初國困民窮，行政法院又偏居京城，行政訴訟法制無法落到實處；新中國在改革開放以前實行“計劃經(jīng)濟”，行政訴訟法制無從發(fā)展；改革開放初期，為吸引外資，行政訴訟法制率先在涉外稅法領(lǐng)域出現(xiàn)；隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟體制的確立，行政訴訟法制在當代中國也越發(fā)重要。行政訴訟法制發(fā)展變遷的另一個重要因素就是人民民主法治意識的增強。清末民初剛從皇權(quán)社會下解放的民眾尚不知行政訴訟為何物，行政訴訟法制也無法得到落實；新中國前三十年，民權(quán)受到壓抑，又在極端的政治環(huán)境下以極端的方式釋放，行政訴訟法制一片空白；改革開放以后，黨和國家重視法制建設，人民民主權(quán)利意識得到空前提高，行政訴訟法制才有了堅實的基礎。反過來，行政訴訟法制的發(fā)展也促進著政治、經(jīng)濟和人民民主權(quán)利意識的發(fā)展。新中國行政訴訟法制確立以后，即有力地推動了依法治國和依法行政事業(yè)，也為經(jīng)濟發(fā)展和民權(quán)保障做出了巨大貢獻。

　　4.行政訴訟法制近代化是歷史發(fā)展的大趨勢，不因革命而中斷，要為完成而努力。百年行政訴訟法制變遷是中國百年法制近代化進程的組成部分，行政訴訟法制百年變遷史雄辯地說明了中國法制走向近代化是中國歷史發(fā)展的大趨勢，并不以任何階層或者政權(quán)的意志為轉(zhuǎn)移。1906年清末“官制改革”是百年行政訴訟法制變遷的濫觴。滿清政府雖然被“辛亥革命”推翻，但是革命黨人并沒有廢棄清末“變法修律”的成果，而是在其基礎上試圖建立近代行政訴訟制度。“辛亥革命”的勝利果實雖然被袁世凱竊取，但如同“辛亥革命”繼承清末“變法修律”一樣，北洋政府也延續(xù)了發(fā)端自清末的法制近代化進程，并且初步確立了近代行政訴訟制度，頒布了1914年《行政訴訟法》，成立了平政院。南京國民政府雖然通過“北伐”戰(zhàn)爭推翻了北洋政府，但是在行政訴訟法制上也繼承了北洋政府的《行政訴訟法》和“二元制”的行政訴訟體制。新中國廢除“舊法統(tǒng)”雖然導致了移植大陸法系的法制近代化進程被中斷，但在1978年后仍然走上了行政訴訟法制近代化的道路，通過移植和比較英美法系和大陸法系行政訴訟法學理論和實踐，最終在1989年確立了“混合一元制”的行政訴訟法制。當前和今后一段時期，以《行政訴訟法》的修訂為歷史契機，中國行政訴訟法制的近代化和現(xiàn)代化進程還將得到深入發(fā)展，行政訴訟法制的近代化變遷還將繼續(xù)深入進行。

（二）中國行政訴訟法制未來發(fā)展的展望

　　自1989年《行政訴訟法》通過以來，中國的依法行政事業(yè)取得了很大的進展。面對即將到來的《行政訴訟法》全面修訂，立法者和法學家要將近年來行政法學研究和行政審判實踐中的成果和經(jīng)驗貫徹到新法之中，這自然是題中應有之義。但如何將行政訴訟法制百年變遷的利弊得失貫徹到行政訴訟法的未來發(fā)展之中，卻是一個值得所有行政法學者深思的問題。在反省百年變遷的基礎上，我們對中國行政訴訟法制的未來發(fā)展提出如下展望：

　　1.行政訴訟法制發(fā)展要立足于基本國情。歷史法學派的觀點認為，法律猶如語言和風俗，是一國民族精神的體現(xiàn)。這決定了單純的法律移植一方面無法真正解決接受移植國家的法制問題，甚至會導致“播下龍種，收獲跳騷”的遺憾，另一方面接受移植國家的傳統(tǒng)法律文化必然會對移植法制產(chǎn)生潛在的影響，甚至是抗拒和排斥。近代行政訴訟法律移植過程中遭遇的“民告官”千古傳統(tǒng)的抗拒以及今日行政訴訟法制中“民告官”傳統(tǒng)的影響深刻說明了這一點。因此，未來中國行政訴訟法制的發(fā)展，要充分立足于基本國情，要有中國主體性意識。一方面，要對中國古代“民告官”的千年傳統(tǒng)和近代百年行政訴訟法制變遷歷史進行充分的省察，總結(jié)和反省其利弊得失。另一方面，要對當代中國行政訴訟法制實踐和行政法學研究的經(jīng)驗和成果進行充分的總結(jié)，從中發(fā)現(xiàn)和提煉符合中國現(xiàn)實國情的、由中國法律人和法學家立足于實踐得出的行政訴訟法制經(jīng)驗和行政訴訟法學原理。只有充分的尊重歷史和現(xiàn)實國情，我們才能更好地促進當代中國行政訴訟法制的發(fā)展和行政訴訟法學研究的深化，從而在理論和實踐兩個層面解決問題并作出貢獻。

　　2.行政訴訟法制發(fā)展要致力于保障民權(quán)。百余年前，德國“行政法之父”奧托·邁耶發(fā)出著名的感嘆：“憲法消失，行政法長存。”盡管這一論斷的含義在不同語境下可以有不同的理解，但是在行政國家日益改變所有人生活方式，國家行政日益影響所有人基本權(quán)利的背景下，“行政法長存”欲獲得充分的正當性與合法性，恰恰有賴于以行政訴訟的方式保障和救濟民權(quán)。從行政訴訟的目的看，如果行政訴訟制度不能對公民的合法權(quán)益提供有效的法律保障，那么行政訴訟可能會淪為進一步助長行政專制的工具，而無法獲得公民和社會的認同。行政訴訟法制要實現(xiàn)保障民權(quán)的基本價值目標，就必須在立足國情的基礎上，充分吸收百年來行政訴訟受案范圍變遷的歷史經(jīng)驗教訓和二十余年來行政訴訟實踐和行政法學研究中關(guān)于行政訴訟受案范圍的有益成果，進一步擴大行政訴訟受案范圍，因為這代表著中國行政法治的進步方向！

　　3.行政訴訟法制發(fā)展要有利于監(jiān)督權(quán)力。近代以來，民主法治發(fā)展的基本方向和目標就是“把權(quán)力裝進籠子”，對公權(quán)力尤其是行政權(quán)力進行監(jiān)督與控制，而構(gòu)成束縛行政權(quán)力的“籠子”的重要制度設計之一就是行政訴訟法制。行政訴訟審判體制的變遷反映了行政權(quán)與司法權(quán)的博弈狀況，也在很大程度上決定了對行政權(quán)的監(jiān)督效果。在當代中國“混合一元制”行政訴訟審判體制下，針對“民告官”歷史和現(xiàn)實難題的制度性解決，已經(jīng)有許多地方在試點開展行政訴訟“相對集中管轄”和“異地管轄”，并且取得了較好的階段性成果。今后行政訴訟法制的發(fā)展，要以更加有利于監(jiān)督行政權(quán)為發(fā)展方向，就必須在立足基本國情的基礎上，反省百年行政訴訟審判體制變遷，同時總結(jié)當下行政訴訟審判體制改革的實踐經(jīng)驗，發(fā)展出具有中國特色的行政法院制度。

　　4.行政訴訟法制發(fā)展要服務于法治中國。百年中國行政訴訟法制的功能定位，經(jīng)歷了從近代“變法圖存”到當代“依法控權(quán)”的變遷。但是在近代內(nèi)憂外患的政治局面下，以“變法圖存”為主觀動因的行政訴訟法制不僅無法充分保障公民權(quán)利，更無法獨立實現(xiàn)救亡圖存的目的。這充分說明，行政訴訟法制的主觀功能定位必須有賴于客觀的社會政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)才能得以實現(xiàn)。改革開放以來，隨著綜合國力的逐年提升，法制建設事業(yè)的逐年發(fā)展，當下中國行政訴訟法制發(fā)展已經(jīng)進入了新的歷史時期。黨和國家宣布要全面建設小康社會，而全面的小康社會就是全面的法治社會，這就要求將依法治國全面推向深入，不斷走向法治強國。在這樣的宏觀法治背景下，以“依法控權(quán)”為功能定位的行政訴訟法制具有了堅實的社會政治經(jīng)濟基礎。在當代中國走向法治強國的道路上，行政訴訟法制作為限制國家權(quán)力、保障公民權(quán)利的基本制度設計，可以而且應當為進一步推進依法行政和依法治國，實現(xiàn)“法治中國”的當代中國夢做出新的歷史貢獻。

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