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●JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION

高校行政管理法治化的理性思考
衛(wèi)揚(yáng)中 （ 東 南大 學(xué) 馬克思主義 學(xué)院 ， 江 蘇 南 京 210096 ）

專 題 研 究

摘

要 ： 高 校 行 政 管 理工作的

法治 化是 我 國 社會(huì)主義 法治 社會(huì)建 設(shè) 的 重 要 組 成部 分 ， 有

利 于 學(xué) 校教 學(xué) 、 科研 工作的 正 常運(yùn) 轉(zhuǎn) ， 也 有 利 于 學(xué) 校 行 政 管 理工作的 正 常 發(fā) 揮 。 在 我 國高 校 行 政 管 理 法治 化 的 進(jìn) 程 中 ， 還存 在 著 一 些 問題 ， 主 要 表 現(xiàn) 在 ： 教育立 法 滯后 ， 教育 行 政 管 理 理 念 落 后 ， 教育 行 政 管 理 方式 陳 舊 、 單一等 方面 。 我 國高 校 行 政 管 理工作 法治 化 ， 首 先 要 注 重 組 織 設(shè) 計(jì) 的 優(yōu) 化 組 合 和 精 簡 高 效 ， 其 次要 完 善 高 校 行 政 管 理的 相 關(guān) 法律 及 內(nèi) 部 管 理 制 度 ， 最 后 要加 強(qiáng) 對(duì) 高 校 行 政 管 理權(quán)的 監(jiān)督 。 關(guān)鍵詞 ： 行 政 管 理 ； 法治 化 中圖分類號(hào) ： G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 ： A 文章編號(hào) ： 1672－4038 （2013 ） 03－0060－04

高校行政管理工作是高校辦學(xué)效益和教學(xué) 水平的重要保障。 隨著現(xiàn)代教育制度的不斷完 善， 教育規(guī)模的日益擴(kuò)大以及教育財(cái)政開支的 迅速增加， 高校行政管理工作的重要性也越來 越突出。 高校行政管理工作的法治化是我國社 會(huì)主義法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分， 它有利 于學(xué)校教學(xué)、 科研工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)， 也有利于 學(xué)校行政管理工作的正常發(fā)揮 。 一 、 高校行政管理法治化的內(nèi)涵及現(xiàn)存問題 （ 一 ） 高校行政管理法治化的內(nèi)涵 高校行政管理法治化 ， 主要是指依法治教 。 依法治教， 即全部的教育活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)符合教育 法律的有關(guān)規(guī)定， 教育行政的主體， 必須是依 據(jù)教育法規(guī)采取的一定形式的正當(dāng)組織的行政 機(jī)關(guān)。 教育行政機(jī)關(guān)的行政行為， 必須是在其 權(quán)限內(nèi)按照教育法律規(guī)定的程序所做的合法行

為 ， 在從事各類教育活動(dòng)時(shí) ， 都應(yīng)當(dāng)遵守或不違 背教育法律的規(guī)定及精神 ， 并對(duì)其行為后果負(fù)有 明確的責(zé)任 。 高校行政管理屬于國家行政管理的 一部分 ， 要提高高校教育行政管理的效率 ， 需要 不斷完善教育行政管理的法規(guī) ， 科學(xué)界定教育法 律管理的范疇 ， 推進(jìn)高校教育行政管理的法治化 。 （ 二 ） 我國高校行政管理法治化的現(xiàn)存問題 由于種種原因 ， 長期以來 ， 我國教育行政管 理法治化沒有得到應(yīng)有重視 。 高校行政管理工作 中 ， 既缺乏嚴(yán)格依法辦事的習(xí)慣 ， 也缺乏完備規(guī) 范行政行為的法治 。 主要表現(xiàn)在 ：

1. 教育立法滯后
雖然已經(jīng)制定了一批教育法律法規(guī) ， 但仍不 夠系統(tǒng)和完善 ， 不能滿足依法治教的實(shí)際需要 。

1995 年出臺(tái)的 《 教育法 》， 對(duì)教育行政管理體制
僅做了原則性的規(guī)定 ， 明確了中央和地方的管理 權(quán)限 ， 缺少具體的實(shí)施細(xì)則 ， 在實(shí)踐中 ， 還必須

收稿日期 ： 2013－02－06 作者 簡 介 ： 衛(wèi) 揚(yáng) 中 （1970－ ）， 男 ， 湖 北 黃 石人 ， 東 南 大學(xué) 馬 克 思主 義 學(xué) 院博 士 研 究生 ， 主 要 從事 教 育 管 理 、 馬 克 思主義基本原理研究 。 國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)

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依照 《 高等教育法 》 中的原則性條款處理糾紛 。 一些應(yīng)有的法律法規(guī)由政策取而代之 ， 一些應(yīng)該 受到規(guī)范的行政行為也沒有相應(yīng)的法律予以規(guī)范 。 而一些高校的行政管理規(guī)章在制定過程中 ， 缺少教育法治理念和民主參與的渠道， 片面單 純地追求管理效率。 比如， 內(nèi)容上不適當(dāng)增加 調(diào)整手段、 擴(kuò)大適用范圍、 限制和剝奪教職工 和學(xué)生的正當(dāng)合法權(quán)益； 形式上通常以決定、 意見、 通知等形式命名， 而不是以規(guī)范性法律 文件的形式出臺(tái)， 顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)。 此外， 一些 規(guī)章之間還存在相互沖突的現(xiàn)象。 高校行政管 理規(guī)章中存在的這些問題， 無疑會(huì)造成管理效 率的低下和管理局面的混亂 。

政管理隊(duì)伍建設(shè)的優(yōu)化。 在高校行政管理法治 化的建設(shè)過程中， 其途徑和方法不是單一的， 而是多維的。 本文重點(diǎn)從高校行政管理隊(duì)伍的 組織設(shè)計(jì) 、 制度創(chuàng)新 、 加強(qiáng)監(jiān)督等方面進(jìn)行探討 。 （一 ） 注重組織設(shè)計(jì)的精簡高效和優(yōu)化組合

1. 精簡高效原則
從社會(huì)分工上講， 高校行政管理工作屬于 行政工作而非黨務(wù)工作， 但這種分工并不是絕 對(duì)的。 事實(shí)上， 在高校行政管理工作方面， 既 存在著目標(biāo)高度一致的任務(wù)， 又存在著具有很 強(qiáng)綜合性的任務(wù)， 特別是那些與思想教育工作 密不可分的領(lǐng)域， 黨政聯(lián)合辦公更有利于行政 管理工作效率的最大化。 現(xiàn)代組織學(xué)要求， 任 一組織的每一個(gè)職能部門的實(shí)質(zhì)都要充分體現(xiàn) 高 效 能 。 正 如 哈 羅 德·孔 茨 曾 指 出 的 ： “ 組 織 結(jié) 構(gòu)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)職責(zé)分明， 使每個(gè)人都知道應(yīng)該 做些什么， 誰對(duì)什么成果負(fù)責(zé)； 應(yīng)能排除由于 工作分配的混亂和多變所造成的故障； 并能提 供 反 應(yīng) 和 支 持 組 織 目 標(biāo) 的 決 策 溝 通 網(wǎng) 絡(luò) 。”
①

專 題 研 究

2. 教育行政管理理念落后
高校的行政管理工作并沒有做到把法律作 為日常工作的最高準(zhǔn)則， 法律意識(shí)較弱， 缺乏 依法治教的手段和觀念， 尚未形成用法律來解 決學(xué)校糾紛的習(xí)慣， 造成學(xué)校規(guī)定和國家法律 發(fā)生沖突的現(xiàn)象。 學(xué)校在行政管理工作中， 有 時(shí)還會(huì)忽略正當(dāng)程序， 在對(duì)行政管理相對(duì)人做 出不利決定或處罰時(shí)， 缺乏符合法治精神的正 當(dāng)程序。 比如在涉及學(xué)生被開除學(xué)籍、 勒令退 學(xué)等問題時(shí)， 現(xiàn)行法律明確規(guī)定要給予當(dāng)事人 對(duì)執(zhí)行裁定的異議權(quán)， 但在實(shí)踐中仍存在許多 不規(guī)范之處 。

這

就要求各部門之間要建立 “最短路線 ” 的 信息 處理機(jī)制 。 這種系統(tǒng)中反饋路線短 ， 信息輸入 、 輸出系統(tǒng)相對(duì)可靠， 不會(huì)有信息短路和丟失， 這樣的組織管理機(jī)構(gòu)才能夠?qū)崿F(xiàn)效率的最大化 。

2. 優(yōu)化組合原則
該原則具體是指行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部各種資 源的優(yōu)化配置， 這里主要是指組織內(nèi)部成員的 優(yōu)化組合。 依據(jù)現(xiàn)代組織管理學(xué)理論， 資源最 優(yōu)組合并不是相同的資源越多越好， 重要的是 不同資源的互相補(bǔ)充。 就高校行政管理組織機(jī) 構(gòu)的資源配置來說， 除了專業(yè)的行政管理工作 者外 ， 還應(yīng)選聘一些專家和優(yōu)秀的法律工作者 ， 這樣才能實(shí)現(xiàn)高校行政管理工作法治化高效平 穩(wěn)地進(jìn)行 。 （二 ） 完 善 高 校 行 政 管 理 的 相 關(guān) 法 律 及 內(nèi) 部管理制度

3. 教育行政管理方式陳舊 、 單一
隨著社會(huì)的發(fā)展變化 ， 高校行政管理工作需 要與時(shí)俱進(jìn)的新方法 ， 但許多高校依然采用老一 套的管理方法 ， 出現(xiàn)了學(xué)校管理與學(xué)生權(quán)利相沖 突的現(xiàn)象 。 高校內(nèi)部也缺少法律援助機(jī)構(gòu) ， 使得 許多侵害學(xué)生權(quán)益的問題得不到有效援助 。 針對(duì)高校教育行政管理的訴訟案件呈上升 趨勢(shì)， 因此， 制定完備、 嚴(yán)密的教育法規(guī)制度 應(yīng)成為當(dāng)前的重要任務(wù)， 使高校行政管理工作 真正做到有法可依。 總之， 從我國當(dāng)前高校行 政管理的現(xiàn)狀看， 重點(diǎn)應(yīng)放在依法行政上， 用 法律手段謀求高校行政管理的組織體制合理化 、 行政行為合法化和職權(quán)職責(zé)明確化 。 二 、 高校行政管理法治化的途徑和方法 高校行政管理工作法治化的本質(zhì)就在于行

1. 高校行政管理權(quán)法律依據(jù)的完善
國家賦予高校自主管理學(xué)校事務(wù)的權(quán)力， 但由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)不健全， 很多地方存 在立法空白， 學(xué)校制定的內(nèi)部管理規(guī)章成為學(xué) 校管理學(xué)生的重要依據(jù)， 并且由于缺少有效的 監(jiān)督制度和司法審查制度， 導(dǎo)致出現(xiàn)學(xué)校和學(xué)

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生的糾紛。 對(duì)此， 可以加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn) 一步完善， 尤其加強(qiáng)對(duì)高校行政管理權(quán)的行使 范圍 、 程序和方法的具體規(guī)定 。 高校所在地方政府和教育主管部門可以針 對(duì)本地教育的特點(diǎn)， 在不違背法律、 法規(guī)的情 況下制定地方性法規(guī)。 不僅要制定政府教育行 政部門的組織法規(guī)， 而且應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)對(duì)教 育行政機(jī)關(guān)的行政行為做出明確的規(guī)定， 使之 在受到法律保護(hù)的同時(shí)， 又受到法律的規(guī)范。 這樣， 高校的行政管理權(quán)， 就有了從法律、 行 政法規(guī)、 部門規(guī)章、 地方性法規(guī)， 到學(xué)校內(nèi)部 管理制度等一系列不同效力等級(jí)的法律依據(jù) 。

結(jié)經(jīng)驗(yàn)不可缺少的手段。 考核是要堅(jiān)持以下幾 個(gè)方面的結(jié)合： 一是組織考核和群眾評(píng)議相結(jié) 合； 二是業(yè)績考核與素質(zhì)考核相結(jié)合； 三是平 時(shí)考核與年終考核相結(jié)合。 只有這樣才能促進(jìn) 行政管理工作者克服不足、 發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)， 最大限 度最好行政管理工作 。 （ 三 ） 加強(qiáng)對(duì)高校行政管理權(quán)的監(jiān)督 高校的行政管理權(quán)是在法律授權(quán)下的政府 下放權(quán)力， 在保障高校行政管理權(quán)有效執(zhí)行的 同時(shí)， 還要依法對(duì)行政管理權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。 孟德 斯 鳩 曾 指 出 ： “一 切 有 權(quán) 力 的 人 都 會(huì) 濫 用 權(quán) 力 ， 這是萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。 要防止濫用權(quán)力， 就必 須 以 權(quán) 力 約 束 權(quán) 力 �！�
②

專 題 研 究

2. 高校內(nèi)部行政管理制度的完善
制度建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)， 制度文 明是人類自身追求的重要目標(biāo)， 社會(huì)越發(fā)展， 人類越進(jìn)步， 就越需要科學(xué)健全的制度。 高校 內(nèi)部管理制度的完善， 形成科學(xué)合理的行政管 理工作機(jī)制， 是管理進(jìn)步的標(biāo)志， 也是一個(gè)社 會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志 。 制度本身具有規(guī)范性 、 強(qiáng)制性 、 穩(wěn)定性等特征， 加強(qiáng)高校內(nèi)部管理制度建設(shè)， 把行政管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、 要素都納入規(guī)范 管理之中， 用制度規(guī)定行政管理工作的目標(biāo)和 責(zé)任， 高校行政管理工作也就有了方向， 可以 穩(wěn)步推進(jìn) 。 第一， 創(chuàng)新選拔制度。 高校行政管理工作 者的選拔， 就是要把那些具備從事高校行政管 理工作基本素質(zhì)并熱愛高校行政管理的人 ， 選 拔到高校行政管理工作者的隊(duì)伍中來。 這是高 校行政管理工作制度完善的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。 選拔行政管理工作者 ， 要注重德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn) 。 一是 “德”， 任用 人員要有 較 高 的 思 想 道 德 素 質(zhì)， 政治上思想上和黨中央保持一致。 二是 “ 才 ”， 任 用 人 員 要 有 從 事 高 校 行 政 管 理 工 作 所 具備的專業(yè)技能和相關(guān)法律知識(shí)， 以實(shí)現(xiàn)高校 行政管理工作的專業(yè)化和法治化 。 第二， 強(qiáng)化培訓(xùn)制度。 在做好選拔工作的 同時(shí)， 更要加強(qiáng)對(duì)行政管理工作者的培訓(xùn)。 在 崗前培訓(xùn)、 理論研究、 制度學(xué)習(xí)、 實(shí)踐鍛煉等 方面完善培訓(xùn)制度 。 第三， 完善考核制度。 考核不僅是高校行 政管理工作者晉升的依據(jù)， 也是發(fā)現(xiàn)問題、 總

加強(qiáng)對(duì)高校行政管理權(quán)

的監(jiān)督， 并不等于否定高校的行政管理權(quán)， 而 是為了行政管理更好地為學(xué)術(shù)研究服務(wù)， 最大 限度地提高教育的效率 。

1. 讓學(xué)生參與民主管理
高校不是行政機(jī)關(guān)， 但是法律賦予它一定 的行政職權(quán)， 對(duì)高校進(jìn)行行政管理。 高校行使 自主管理權(quán)， 必須遵循法治原則。 高校和學(xué)生 之間的行政關(guān)系， 也是建立在平等自愿的基礎(chǔ) 之上， 而平等自愿原則正是民法的重要原則。 處分決定的做出應(yīng)遵循相應(yīng)的程序， 尤其在做 出開除學(xué)籍、 勒令退學(xué)等重大處分決定時(shí)應(yīng)按 照嚴(yán)格的程序進(jìn)行。 德國教育法規(guī)定： 取消學(xué) 生的學(xué)籍 ， 由教師大會(huì)做出決議 ， 但須以 2/3 以 上表決票才能通過。 依據(jù)學(xué)生監(jiān)護(hù)人或成年學(xué) 生的申請(qǐng)， 家長顧問委員會(huì)可以參與取消學(xué)籍 的處理工作。 做出決定時(shí)， 需尊重家人顧問委 員會(huì)的意見， 若教師大會(huì)與家長顧問委員會(huì)的 意見不一致， 須向家長顧問委員會(huì)申明理由， 若家長顧問委員會(huì)以 2/3 的多數(shù)反對(duì)取消學(xué)籍 ， 則由主管教育監(jiān)督部門做出決定 。
③

對(duì)我國高校

來說， 應(yīng)按照我國的實(shí)際情況進(jìn)行管理， 不能 完全照搬國外做法， 但在做出開除學(xué)籍、 勒令 退學(xué)等重大處分決定時(shí)也應(yīng)由教師和學(xué)生代表 組成聽證會(huì)進(jìn)行聽證， 在大會(huì)做出處理決定的 過程中， 應(yīng)允許學(xué)生進(jìn)行質(zhì)證和抗辯， 如學(xué)生 對(duì)處理不服 ， 應(yīng)告知其可以申訴或提起行政訴訟 。

2. 實(shí)行校務(wù)公開
高校行政管理工作應(yīng)該公開、 透明。 公開

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是最有力的監(jiān)督， 是防止腐敗行為發(fā)生的有效 機(jī)制。 校務(wù)公開是依法治校的應(yīng)有之義， 是對(duì) 管理者進(jìn)行監(jiān)督的最佳途徑。 高校的行政管理 工作， 應(yīng)秉承公正、 公平、 公開的原則， 凡涉 及師生員工切身利益的政策措施， 屬于學(xué)校工 作的重大決定， 都應(yīng)當(dāng)通過一定途徑和形式， 按照法律規(guī)章及相關(guān)文件加以公開。 類似招生 章程、 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等一些規(guī)定和決定， 還應(yīng)當(dāng)向 社會(huì)公開。 行政管理工作涉及的文件， 如崗位 的設(shè)置與聘用 、 對(duì)學(xué)校制度改革的相關(guān)意見等 ， 在草擬過程中 ， 都應(yīng)提交教代會(huì)進(jìn)行充分討論 ， 為高校行政管理部門進(jìn)行最終決策提供依據(jù) 。 通過司法審查對(duì)高校行政管理權(quán)力進(jìn)行約 束。 對(duì)高校行政管理進(jìn)行司法審查， 能有力地 推動(dòng)高校內(nèi)部管理秩序的完善， 這也是我國法 治化進(jìn)程的必然要求。 對(duì)高校行政管理工作進(jìn) 行司法審查， 一方面可以消除高校行政管理規(guī) 章中存在的問題， 另一方面還可以使高校行政 管理工作符合正當(dāng)程序的要求。 可以說， 對(duì)高 校行政管理工作的司法審查是高校行政管理工 作法治化的重要保障 。

中， 不管是高校內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 還是教育行政 部門自上而下的監(jiān)督機(jī)制， 都比較成熟， 但在 問責(zé)主體的外部性、 多元化等方面還可以進(jìn)一 步完善。 比如美國公立大學(xué)的問責(zé)制， 在問責(zé) 主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上， 既有常設(shè)性的機(jī)構(gòu)， 又有 專項(xiàng)問題進(jìn)行問責(zé)的立法部門； 在問責(zé)主體的 人員設(shè)置方面， 既有立法部門的人員參與， 又 吸收了學(xué)校外部的專業(yè)行政管理人士。 問責(zé)主 體的多元性 ， 保證了問責(zé)的公平 、 公正和科學(xué) 。 可以說， 科學(xué)、 公正的問責(zé)制的建立， 是高校 行政管理工作法治化的重要保障 。

專
注釋 ：

題 研 究

① 哈 羅 德·孔茨 . 管 理學(xué) [M]． 貴 陽 ： 貴 州 人
民 出版 社 ， 1982. 317.

② 孟德斯 鳩 . 論法 的 精神 [M]． 張 雁 深譯 . 北 京 ： 商 務(wù) 印書館 ，， 1961. 154. ③ 段 海 峰 . 行 政 法 視 角 下 的 高 校 管 理 [M]． 北 京 ： 人 民 出版 社 ， 2010. 264.
—— 美國 公 立 ④ 樊 釘 ， 呂 小 明 . 高 校問 責(zé) 制— 大 學(xué)權(quán)責(zé) 關(guān) 系 的 分析 與 借 鑒 [J]． 中國高 教 研究 ，

3. 引入問責(zé)制
讓學(xué)生參與民主管理、 實(shí)行校務(wù)公開在實(shí) 踐中的落實(shí)， 需要建立和完善問責(zé)機(jī)制。 任何 一個(gè)完整的權(quán)力體系， 都包含著權(quán)力、 責(zé)任這 兩個(gè)方面， 從權(quán)力的產(chǎn)生、 分配到控制， 每個(gè) 環(huán)節(jié)都應(yīng)體現(xiàn)權(quán)責(zé)的制衡和統(tǒng)一， 而這種制衡 和統(tǒng)一正是通過問責(zé)制實(shí)現(xiàn)的， 因此高校從誕 生之日起 ， 就肩負(fù)著履行社會(huì)責(zé)任的義務(wù) 。
④

2005 ， （3）： 63-64.
（ 責(zé)任 編輯 石連海 ）

通

過界定權(quán)責(zé)邊界， 使高校行政管理工作者可以 預(yù)期到行為后果， 從而加強(qiáng)自我約束， 進(jìn)而有 效預(yù)防事故或危害性結(jié)果的發(fā)生。 也就是說， 通過權(quán)責(zé)的合理界定和制約， 讓行政管理工作 者明確自己的職責(zé) ， 充分發(fā)揮其工作的主動(dòng)性 、 積極性和創(chuàng)造性， 實(shí)現(xiàn)高校行政管理工作的有 序進(jìn)行 ， 提高高校教育的效率 。 內(nèi)部問責(zé)和外部問責(zé)相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)最佳 的問責(zé)效果 。 高校行政管理工作問責(zé)制的建立 ， 一方面要注重學(xué)校自身的內(nèi)部管理和監(jiān)督， 另 一方面要實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化， 注重從外部 進(jìn)行監(jiān)督。 目前， 在我國高校的行政管理工作

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