本文關(guān)鍵詞：非行政許可審批的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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非行政許可審批的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

發(fā)布日期： 2013-12-20 發(fā)布：  

  2013年1期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要 近年來(lái)，我國(guó)全面推行行政審批制度改革，并于2004年正式頒布實(shí)施《行政許可法》，規(guī)范行政許可行為。與此同時(shí)，實(shí)踐中出現(xiàn)了一種缺乏理論依據(jù)的審批制度——“非行政許可審批”，并且呈現(xiàn)出廣泛適用和日趨擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)。本文通過對(duì)非行政許可審批內(nèi)涵和外延的實(shí)然性分析認(rèn)定，大量審批項(xiàng)目實(shí)際上是以變相設(shè)置行政許可的方式規(guī)避《行政許可法》的調(diào)整。通過經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析，非行政許可審批在現(xiàn)實(shí)中存在負(fù)外部性，不僅增加了私人成本和社會(huì)成本，為權(quán)力尋租創(chuàng)設(shè)了空間，而且存在重許可、輕監(jiān)督的現(xiàn)象。因此，必須采取有效措施限制非行政許可審批的濫用，避免其負(fù)面效應(yīng)的積累放大。
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　　關(guān)鍵詞 非行政許可審批；經(jīng)濟(jì)學(xué)；規(guī)制
　　中圖分類號(hào) D922.1
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A
　　文章編號(hào) 1006-5024（2013）01-0179-05
　　我國(guó)政府自2001年正式啟動(dòng)行政審批制度改革以來(lái)，以削減行政審批數(shù)量為目標(biāo)，堅(jiān)持按照適度合理的原則調(diào)整和設(shè)定行政審批項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一安排和部署下，我國(guó)先后開展了五次行政審批的全面清理工作：國(guó)務(wù)院各部門一共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目2183項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的60.6%；各地方政府一共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目3.7萬(wàn)項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的68.2%。2012年8月23日，國(guó)務(wù)院又召開會(huì)議決定取消和調(diào)整314項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。與此同時(shí)，一個(gè)名為“非行政許可審批”的概念開始產(chǎn)生，并日漸頻繁地出現(xiàn)于各類法規(guī)和政策性文件中。這一概念在2004年頒布的《中華人民共和國(guó)行政許可法》中并未提及，在理論界也鮮有論述，但在實(shí)務(wù)界被大量使用，而且呈現(xiàn)出日趨廣泛和擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)。
　　迄今為止，“非行政許可審批”也并沒有成為一個(gè)被理論部門認(rèn)可的正式法律術(shù)語(yǔ)，但不可否認(rèn)的是，法律和法律性文件卻有意無(wú)意地為它留足了繁衍的空間。也正因于此，我國(guó)各級(jí)政府得以冠冕堂皇借此為后門通道，名正言順地繼續(xù)沿用以“行政審批”為主要監(jiān)管手段的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理方式，合法抵消了《行政許可法》為轉(zhuǎn)變行政管理方式、規(guī)范行政管理行為所做的努力。由于是“非”行政許可的審批，所以這些審批事項(xiàng)實(shí)際上游離于《行政許可法》規(guī)制范圍之外，不論是在設(shè)定權(quán)限上，還是在實(shí)施程序上，都不受《行政許可法》調(diào)整。因此，非行政許可審批項(xiàng)目必然存在地區(qū)間不平衡、設(shè)定主體混亂、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、項(xiàng)目種類和數(shù)目相差懸殊、缺乏程序保障和監(jiān)管等問題，破壞了我國(guó)行政法制的統(tǒng)一，也越來(lái)越成為一種消蝕《行政許可法》成效的強(qiáng)大力量。因此，對(duì)非行政許可審批存在的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行理論上的探討就顯得尤為重要。
　　一、非行政許可審批的法律背景
　　建國(guó)以后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。為了保障有限的社會(huì)資源得以按政府計(jì)劃有序配置，嚴(yán)格的行政管制和審批制度成為政府的必然選擇，行政審批的范圍也涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面。隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)的行政管理模式對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管制過緊過死，嚴(yán)重遏制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，更新行政理念、轉(zhuǎn)變行政職能成為政府的首要目標(biāo)。而日趨泛濫的行政審批制度，也當(dāng)然成為行政體制改革的重點(diǎn)之一，目的就是從“無(wú)限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，減少行政權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具體事務(wù)的直接干涉。1997年，國(guó)務(wù)院決定首先在深圳試點(diǎn)運(yùn)行行政審批制度改革。2001年，在深圳試點(diǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院正式推行全國(guó)性的行政審批制度改革工作，全面徹底清理各類行政審批項(xiàng)目。2004年7月1日，《中華人民共和國(guó)行政許可法》正式實(shí)施，這是我國(guó)行政審批改革進(jìn)程中的里程碑，是以法律的形式明確了改革的方向，鞏固了改革的成果。同時(shí)，該法第三條第二款規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法�！边@一規(guī)定明確有關(guān)事項(xiàng)的行政審批不適用于《行政許可法》。由此可以引申出此類行政審批與法律規(guī)定的行政許可之間是平行關(guān)系，也因?yàn)榉蓪?duì)此類行政審批具體范圍的概括性表述缺乏明確而具體的外延限定，這就為后來(lái)“非行政許可審批”概念的出現(xiàn)和濫用埋下了伏筆。
　　“非行政許可審批”這一概念最早是為了區(qū)分不屬于《行政許可法》調(diào)整范圍的行政審批事項(xiàng)和屬于該法調(diào)整的行政審批事項(xiàng)而提出來(lái)的，作為與行政許可相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念而存在�！胺切姓S可審批”的官方正式表達(dá)出自于時(shí)任國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任李玉賦，他于2004年接受《瞭望新聞周刊》專訪時(shí)明確提出：“有約500多項(xiàng)審批項(xiàng)目，屬于內(nèi)部行政行為，涉及政府多方面的管理事務(wù)”，“這部分項(xiàng)目擬以非行政許可的審批項(xiàng)目、以內(nèi)部文件的方式予以保留�！庇蛇@段話不難推斷，全部行政審批事項(xiàng)在這里被劃分為非行政許可審批和行政許可審批兩類。2004年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)[2004]62號(hào)文發(fā)布了《關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》，明確提出了“非行政許可審批”這一概念，但并未對(duì)這個(gè)概念進(jìn)行解釋，僅僅明確了暫予保留的211項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目，并將之歸因于“現(xiàn)階段政府全面履行職能和有效實(shí)施管理的需要”。從嚴(yán)格意義上講，該通知是對(duì)《行政許可法》的細(xì)化和補(bǔ)充，其法律效力在《行政許可法》之下，但其發(fā)布時(shí)間在《行政許可法》生效僅一個(gè)月后，由此產(chǎn)生的影響不言而喻。此后，各地區(qū)、各部門紛紛效仿，以政府規(guī)章的形式對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行行政許可與非行政許可的劃分，大量創(chuàng)設(shè)“非行政許可審批項(xiàng)目”，或?qū)⒋嬖跔?zhēng)議的事項(xiàng)列入“非行政許可審批”的行列，在一定程度上阻礙了《行政許可法》立法目的的有效實(shí)現(xiàn)，為某些“利益集團(tuán)”提供了利用法律漏洞尋租的機(jī)會(huì)。
　　從“非行政許可審批”的產(chǎn)生和發(fā)展過程可以看出，它的出現(xiàn)完全是中央政府在推進(jìn)行政審批改革的過程中，為了適應(yīng)行政管理的慣性思維和延續(xù)性做法，更是為了改革的穩(wěn)妥順利推進(jìn)，出于現(xiàn)實(shí)考量而創(chuàng)設(shè)的一個(gè)過渡性概念。我國(guó)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起就建立的“管制政府”模式，廣泛地將行政審批應(yīng)用于管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的方方面面，并作為政府配置資源的重要手段，由此造成行政審批過多過濫。有些行政審批事項(xiàng)本身就缺乏法律依據(jù)，只是行政機(jī)關(guān)出于管理有效、便利甚至利益的考慮而創(chuàng)設(shè)出來(lái)，不僅可以簡(jiǎn)單快捷地實(shí)現(xiàn)管制目的，而且其中也不免隱含著各類利益糾葛。所以，《行政許可法》頒布以后，行政權(quán)力在該退出的管理領(lǐng)域不愿意退出，或者是不愿徹底退出，進(jìn)而在行政審批改革的實(shí)施進(jìn)程中有所保留，大量原行政審批事項(xiàng)得以借用非行政許可審批項(xiàng)目的形式繼續(xù)存在。 　　二、非行政許可審批的法律界定
　�。ㄒ唬┓切姓S可審批的法律內(nèi)涵
　　“非行政許可審批”是一個(gè)極具實(shí)踐性的概念，關(guān)于其比較重要的規(guī)定是《行政許可法》第三條第二款和國(guó)辦發(fā)[2004]62號(hào)文件，前者為這一概念的創(chuàng)設(shè)留足了法律空間，后者則以舉例的方式對(duì)非行政許可審批內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化�！缎姓S可法》第三條第二款一般被認(rèn)為是對(duì)“非行政許可審批”范圍作出的限定，但在具體理解上，學(xué)界的觀點(diǎn)存在較大爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為該款規(guī)定的所有事項(xiàng)均應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的“內(nèi)部審批”對(duì)待；也有觀點(diǎn)認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批”應(yīng)當(dāng)界定為“外部審批”；還有觀點(diǎn)認(rèn)為該款規(guī)定的事項(xiàng)既非內(nèi)部審批又非行政許可。例如：2004年8月27日，《財(cái)政部關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》中就列舉了33項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目予以保留；2004年7月5日，深圳市政府作出《關(guān)于發(fā)布深圳市行政審批事項(xiàng)清理結(jié)果的決定》，規(guī)定“全市37個(gè)部門共有行政審批事項(xiàng)701項(xiàng)，其中行政許可保留239項(xiàng)，取消265項(xiàng)（占37.8%），其他審批保留197項(xiàng)�！薄稕Q定》中提到的“其他審批保留”事項(xiàng)就是本文所說的“非行政許可審批”事項(xiàng)。
　　因?yàn)椤胺切姓S可審批”產(chǎn)生于行政管理實(shí)務(wù)部門，并在實(shí)踐中不斷拓展其內(nèi)涵，因此，對(duì)其內(nèi)涵的概括只能是實(shí)然性的，而無(wú)法從理論上作應(yīng)然性的判斷。根據(jù)對(duì)這兩個(gè)法律文件內(nèi)容的解讀，我們可以總結(jié)得出一個(gè)結(jié)論：即非行政許可審批事項(xiàng)也是行政機(jī)關(guān)的行為，但不屬于行政許可，不受《行政許可法》的調(diào)整，其設(shè)定權(quán)通常來(lái)源于位階較低的部門和地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件，審批的范圍應(yīng)當(dāng)限定為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，或者部分應(yīng)屬行政許可但因現(xiàn)實(shí)需要確需暫時(shí)保留的其他審批事項(xiàng)，這些事項(xiàng)必須是臨時(shí)性的、過渡性的，待時(shí)機(jī)成熟后應(yīng)予逐步取消或納入《行政許可法》規(guī)制范圍。
　�。ǘ┓切姓S可審批的法律外延
　　根據(jù)國(guó)辦發(fā)[2004]62號(hào)文件的規(guī)定和地方政府公布保留的非行政許可審批事項(xiàng)來(lái)看，非行政許可審批的外延主要可以概括為以下幾類：
　　一是全國(guó)性的控制性規(guī)劃和重大事項(xiàng)審批。如國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目（含基地）審批、國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)區(qū)域范圍調(diào)整審批、人口計(jì)劃審批等。
　　二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)審批。如事業(yè)單位賬戶設(shè)立審批、在京企事業(yè)單位計(jì)劃外接收軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部審批、鐵路企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)審批等。
　　三是特定行業(yè)人員從業(yè)資格和機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定審批。如基本醫(yī)療保險(xiǎn)點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)資格審查、博士后科研流動(dòng)站和工作站建站審批、舉辦全國(guó)性和國(guó)際性體育競(jìng)賽審批等。
　　四是政策扶持和優(yōu)惠事項(xiàng)審批。如稅費(fèi)減免和優(yōu)惠事項(xiàng)審批、享受政府特殊津貼審批、減免進(jìn)口貨物滯報(bào)金審批等。
　　五是社會(huì)管理職能范圍內(nèi)的有關(guān)審批。如核發(fā)暫住證、核準(zhǔn)登記廉租住房、參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工提前退休審批等。
　　六是民族宗教及涉外事務(wù)審批事項(xiàng)。如少數(shù)民族創(chuàng)制和改進(jìn)民族文字方案審批、宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)人審批、外國(guó)專家聘請(qǐng)計(jì)劃審批等。
　　通過以上歸納，我們不難發(fā)現(xiàn)，非行政許可審批并不限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)，很多審批事項(xiàng)與《行政許可法》規(guī)定的行政許可事項(xiàng)并不存在本質(zhì)差別。以審批核發(fā)暫住證為例，根據(jù)公安部1995年頒布的《暫住證申領(lǐng)辦法》，“離開常住戶口所在地、擬在暫住地居住一個(gè)月以上年滿16周歲的有關(guān)人員，在申報(bào)暫住戶口登記的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證�！睂�(duì)于“不按規(guī)定申報(bào)暫住戶口登記、申領(lǐng)暫住證，經(jīng)公安機(jī)關(guān)通知拒不改正的，對(duì)直接責(zé)任人或者暫住人處以50元以下罰款或者警告……”這項(xiàng)規(guī)定意味著公民如果在非常住戶口所在地長(zhǎng)期居住，必須要申領(lǐng)暫住證，否則將受到行政機(jī)關(guān)的處罰制裁。從行政行為的構(gòu)成要件上看，這項(xiàng)非行政許可審批與行政許可并沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。根據(jù)應(yīng)松年教授的分析，國(guó)辦發(fā)[2004]62號(hào)文件規(guī)定的211個(gè)非行政許可審批項(xiàng)目中，至少有近30個(gè)項(xiàng)目應(yīng)屬于行政許可項(xiàng)目。因此，部分原應(yīng)屬于《行政許可法》調(diào)整范圍的事項(xiàng)得以借非行政許可審批項(xiàng)目的名義，合法地規(guī)避著法律的制約，行政許可立法成效則大打折扣。
　　三、非行政許可審批現(xiàn)實(shí)問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
　　盡管存在理論上的諸多紛爭(zhēng)，但非行政許可審批制度仍然迅速成為各地行政實(shí)踐中大量使用的管理制度，并因其在管理中方便高效快捷、約束較少的特點(diǎn)而日益呈現(xiàn)擴(kuò)展的趨勢(shì)。但其本身存在著大量的現(xiàn)實(shí)問題無(wú)法解決，對(duì)我國(guó)推進(jìn)行政審批制度改革、嚴(yán)格執(zhí)行行政許可制度形成了非常大的負(fù)面效應(yīng)。
　　（一）非行政許可審批的負(fù)外部性
　　自本世紀(jì)70年代起，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開始運(yùn)用市場(chǎng)外部性理論對(duì)政治領(lǐng)域中的政府行為進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，政府行為外部性理論得以確立。政府行為的外部性是政府行為在實(shí)現(xiàn)事先設(shè)定的行政目的過程中，對(duì)其他主體所產(chǎn)生的各種影響，包括積極影響和消極影響。負(fù)外部性就是指政府行為產(chǎn)生的消極影響，即政府行為在達(dá)到行政目的的同時(shí)，也導(dǎo)致其他經(jīng)濟(jì)主體利益受損，但并沒有或無(wú)法給予補(bǔ)償?shù)那闆r。比如：地方政府為保護(hù)本地企業(yè)而限制公平競(jìng)爭(zhēng)損害經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者權(quán)益等。
　　1 濫設(shè)非行政許可審批增加相對(duì)人私人成本
　　實(shí)踐中，非行政許可審批制度涵蓋范圍非常廣泛，不僅包括國(guó)家重大計(jì)劃、重要事項(xiàng)和重點(diǎn)項(xiàng)目，還包括一些社會(huì)關(guān)注度高、與人民群眾切身利益相關(guān)的焦點(diǎn)問題。審批主體也十分廣泛，上至國(guó)務(wù)院組成部門，下至縣級(jí)政府工作部門，逐步在行政審批實(shí)踐中以非行政許可審批的方式劃定自己的“勢(shì)力范圍”。一些地方或部門采取各種手段規(guī)避法律規(guī)定、維護(hù)部門既得利益。比如：為了應(yīng)對(duì)中央關(guān)于削減審批項(xiàng)目的要求，將現(xiàn)有審批項(xiàng)目細(xì)化拆分后再精簡(jiǎn)，或者將多個(gè)審批項(xiàng)目予以整合達(dá)到精簡(jiǎn)數(shù)目的效果，甚至干脆改名換姓，將原審批項(xiàng)目變?yōu)楹藴?zhǔn)、備案項(xiàng)目，但在管理模式上仍然采取審批的方式。因此，從數(shù)字上看也許達(dá)到了精簡(jiǎn)項(xiàng)目的改革目的，但實(shí)質(zhì)上放寬行政管制的效果卻遠(yuǎn)沒有那么明顯。 　　一方面，行政審批固然是在市場(chǎng)失靈的情況下，行政機(jī)關(guān)介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行所采取的必要干預(yù)手段之一。但另一方面，行政審批作為一種前置性的管理手段，畢竟是對(duì)稀缺資源分配的權(quán)力干預(yù)，適度是一個(gè)非常重要的原則，過多過濫設(shè)置必然會(huì)嚴(yán)重干擾市場(chǎng)正常運(yùn)行，壓抑經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，甚至滋生腐敗，損害社會(huì)公平正義，最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定�！缎姓S可法》的立法精神就體現(xiàn)為個(gè)人自治、市場(chǎng)優(yōu)先、自律優(yōu)先、事后機(jī)制優(yōu)先。因此，對(duì)于公民、法人或其他組織能自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能自律管理的，行政機(jī)關(guān)采取事后監(jiān)督等其他管理方式能夠解決的，公權(quán)力必須自覺退出，更不能以行政審批的方式強(qiáng)行介入。然而，權(quán)力的本能就是維護(hù)自身利益，不斷擴(kuò)張權(quán)力邊界。為了規(guī)避《行政許可法》，一些本質(zhì)上就是行政許可的事項(xiàng)以“非行政許可審批”的形式存在，通過文字的變化變相增設(shè)行政許可。而權(quán)力部門的利益增加，必然伴隨著行政機(jī)關(guān)的效能低下和行政相對(duì)人的成本增加。
　　2 非行政許可審批的隨意無(wú)序性增加社會(huì)成本
　　程序公正是實(shí)體公正的必要前提和重要保證。如果程序不完善甚至缺失，則對(duì)權(quán)力的制約就無(wú)從談起。非行政許可審批不受《行政許可法》的約束。實(shí)踐中，各地政府在制定規(guī)范性法律文件、設(shè)立非行政許可審批項(xiàng)目時(shí)，又往往有意無(wú)意地忽視程序性制度的建設(shè)，對(duì)審批程序的規(guī)定即使有，也往往是模糊籠統(tǒng)、漏洞百出的，這使得非行政許可審批處于實(shí)質(zhì)上的無(wú)程序性約束狀態(tài)。比如：《江蘇省盲人保健按摩行業(yè)管理辦法》規(guī)定，社會(huì)力量開辦盲人保健按摩機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)主管行政部門的資格認(rèn)定，但對(duì)認(rèn)定的具體程序沒有明確，這就使得審批過程難以控制，審批結(jié)果難以合理預(yù)期，必然造成申請(qǐng)主體的申請(qǐng)成本增加，對(duì)審批結(jié)果有異議也欠缺救濟(jì)途徑，由此導(dǎo)致權(quán)力濫用和社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。這不僅增加了私人成本，也增加了社會(huì)成本。
　　非行政許可審批的隨意性，還造成了不同地域?qū)Υ嗤瑢徟马?xiàng)的處理方式不統(tǒng)一。以民政局的非行政許可審批事項(xiàng)為例，青島市民政局僅僅審批婚姻登記、收養(yǎng)登記、社會(huì)福利企業(yè)三項(xiàng)內(nèi)容，而且將“社會(huì)福利機(jī)構(gòu)審批”方式改為確認(rèn)管理，而廈門、深圳、寧波市民政局審批職能還涵蓋了使用社會(huì)福利基金、認(rèn)定革命烈士、評(píng)定傷殘等級(jí)、遺體出入境及安葬等。同一非行政許可審批事項(xiàng)的審批方式也不同。例如：對(duì)于傷殘?jiān)u定審核、烈士評(píng)定審核，廈門、深圳等地將其列為非行政許可審批事項(xiàng)，而青島市則將其列為取消或停止實(shí)施的非行政許可審批事項(xiàng)。因此，對(duì)相同的審批事項(xiàng)，各地區(qū)要求各不相同，有的增加審批條件，有的擴(kuò)大審批范圍，有的將審批外部程序內(nèi)部化或內(nèi)部程序外部化。各自為政的做法，阻礙了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順暢運(yùn)行，導(dǎo)致社會(huì)成本增加。
　�。ǘ┓切姓S可審批為行政權(quán)力創(chuàng)設(shè)尋租機(jī)會(huì)和空間
　　在我國(guó)政治生活和行政管理領(lǐng)域中，“傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)和封建等級(jí)制度造就了獨(dú)特的人治文化，‘官本位’、‘權(quán)利本位’觀念根深蒂固�！闭挠行┎块T已經(jīng)習(xí)慣于自我定位為行政權(quán)力的支配者和全社會(huì)的管理者，將全部社會(huì)事務(wù)納入自己權(quán)力支配范圍之內(nèi)，掌握絕大多數(shù)社會(huì)資源。在行政審批制度改革的大背景下，許多政府職能部門難以在短時(shí)間內(nèi)迅速重建并適應(yīng)一套現(xiàn)代行政管理理念和管理體系。因此，行政體系運(yùn)行的慣性使得行政機(jī)關(guān)必然主動(dòng)或被動(dòng)地采取各種辦法抵消改革的壓力，“非行政許可審批”就是其中的必然選擇之一。除了管理理念轉(zhuǎn)變困難這一主觀原因外，政府部門權(quán)力范圍的縮小和既得利益的損失，則是更加直接現(xiàn)實(shí)的原因。所以，出于利益驅(qū)動(dòng)，行政管理機(jī)關(guān)對(duì)《行政許可法》的規(guī)避和抵制也有其必然性。
　　在自然資源短缺的市場(chǎng)上，每個(gè)人都期待獲得資源，爭(zhēng)取優(yōu)先分配的特權(quán)，已經(jīng)擁有特權(quán)的人希望永遠(yuǎn)保證自己的特權(quán)。因此，政府在配置資源方面的壟斷地位，必然強(qiáng)烈吸引著眾多被許可人的尋租行為。同時(shí)，政府一些部門受自利動(dòng)機(jī)的影響，必然追求本部門的效用或者利潤(rùn)最大化，在監(jiān)管不力的情況下，逐利行為還會(huì)異化為利用政府手中的權(quán)力主動(dòng)“創(chuàng)租”或“抽租”，即用行政權(quán)力主動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)稀缺的資源市場(chǎng)，人為創(chuàng)造尋租空間牟取更多私利。比如：2012年6月14日，黑龍江省出臺(tái)《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》，規(guī)定“企業(yè)探測(cè)開發(fā)風(fēng)能及太陽(yáng)能資源必須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)，而且探測(cè)出來(lái)的資源屬國(guó)家所有”，這就是典型的“創(chuàng)租”、“抽租”行為。在無(wú)需審批的新領(lǐng)域人為創(chuàng)造稀缺資源，創(chuàng)設(shè)權(quán)力吸引尋租行為。
　　實(shí)踐中，設(shè)定非行政許可審批的規(guī)范性法律文件層級(jí)不一，從國(guó)務(wù)院、中央職能部門到地方各級(jí)政府和職能部門都在設(shè)定，甚至連一些街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也都在設(shè)定審批；審批過程不公開、不透明，審批的實(shí)施缺乏高位階法律法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)施過程缺乏對(duì)監(jiān)管措施的規(guī)定，審批結(jié)果缺乏有效制約和救濟(jì)途徑；各級(jí)政府為設(shè)定非行政許可審批而制定的規(guī)范性文件，都有意無(wú)意忽視對(duì)審批程序的設(shè)計(jì)，使得權(quán)力運(yùn)行空間更加廣闊自由；審批的主體責(zé)任范圍不清、問責(zé)機(jī)制欠缺等，這些情況都為現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力尋租創(chuàng)設(shè)了眾多機(jī)會(huì)和廣闊的空間。尋租活動(dòng)中浪費(fèi)的各種資源、尋租成功后損失的社會(huì)效率等都導(dǎo)致大量社會(huì)成本產(chǎn)生，損害社會(huì)公平，妨礙政府干預(yù)對(duì)市場(chǎng)失靈彌補(bǔ)的有效性，還誘使腐敗滋生蔓延，，侵蝕社會(huì)健康肌體。從以往的立法經(jīng)驗(yàn)看，幾乎每部約束政府行政權(quán)力的法律法規(guī)出臺(tái)，都會(huì)誘發(fā)行政機(jī)關(guān)新的權(quán)力擴(kuò)展，擴(kuò)展的趨向就是現(xiàn)行立法還未涉及到的部門和領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)就可以在法律限制和約束缺失的情況下“任意”行使權(quán)力。
　�。ㄈ┓切姓S可審批重許可、輕監(jiān)督和忽略責(zé)任追究
　　1776年，亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》一書中首創(chuàng)了自由競(jìng)爭(zhēng)原則。此后，自由資本主義時(shí)期的西方國(guó)家一直奉行“管得最少的政府是最好的政府”。在20世紀(jì)30年代的西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，以凱恩斯為代表的“國(guó)家干預(yù)學(xué)說”開始流行，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。60年代開始，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)開始導(dǎo)致各種負(fù)面效應(yīng)產(chǎn)生。由此出現(xiàn)了新的學(xué)派——公共選擇學(xué)派。他們假設(shè)政府及其官員都是從利己動(dòng)機(jī)出發(fā)的“經(jīng)濟(jì)人”，以成本一收益分析為行動(dòng)的準(zhǔn)則，其參與政治活動(dòng)的目標(biāo)是追求個(gè)人利益最大化。因此，政治家所追求的目標(biāo)并不一定代表著社會(huì)公共利益，政府行為的結(jié)果完全可能是有利于部分利益集團(tuán)并且效能低下的。政府以設(shè)定行政許可的方式介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由此產(chǎn)生大量的負(fù)外部效應(yīng)，根本原因是出自政府的“經(jīng)濟(jì)人”本性。因此，行政機(jī)關(guān)在設(shè)定和實(shí)施行政許可項(xiàng)目時(shí)必然有自己的偏好，在法律的框架下盡力追求自身利益最大化。目前，我國(guó)實(shí)踐中大量設(shè)置非行政許可審批項(xiàng)目，卻缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制和救濟(jì)途徑，正是政府“經(jīng)濟(jì)人”特性的真實(shí)體現(xiàn)。
　　《行政許可法》第十四條和第十五條規(guī)定，將行政許可的設(shè)定權(quán)嚴(yán)格限定為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府規(guī)章，其他規(guī)范性文件均不可以設(shè)定任何形式的行政許可（包括臨時(shí)性行政許可）。但是，在具體行政實(shí)務(wù)中，有些地域性較強(qiáng)的行政審批事項(xiàng)，要通過高位階的規(guī)范性法律文件來(lái)設(shè)定難度很高。而且，由于我國(guó)立法資源的有限性，如果報(bào)請(qǐng)上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定規(guī)范性法律文件為其設(shè)定行政許可，則很可能花費(fèi)很大人力物力財(cái)力、經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間仍難以達(dá)成目標(biāo)。而我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)中介機(jī)構(gòu)又很不發(fā)達(dá)，通過此類自治機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的自我監(jiān)管審批也不現(xiàn)實(shí)。為了滿足地區(qū)性社會(huì)管理事務(wù)的需求，尤其是實(shí)踐中行政審批事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，某些事項(xiàng)還具有臨時(shí)性和應(yīng)急性的特點(diǎn)，作為一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”，行政機(jī)關(guān)必然傾向于選擇成本低、見效快、成功率高的方案，即繞過嚴(yán)格的法律規(guī)定和繁瑣的程序要求，方便快捷地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。因此，行政機(jī)關(guān)紛紛選擇“非行政許可審批”作為權(quán)宜之計(jì)，既可以規(guī)避《行政許可法》關(guān)于設(shè)定權(quán)限的要求，又能對(duì)大量的審批項(xiàng)目行使獨(dú)立的管理職能和審批權(quán)限，為部門和個(gè)人帶來(lái)各種利益。同時(shí)，也正是政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性，決定了各基層政府部門在制定有關(guān)非行政許可審批事項(xiàng)的政策性文件時(shí)，都會(huì)有意無(wú)意地忽略對(duì)政府的責(zé)任追究機(jī)制和行政相對(duì)人的救濟(jì)措施，實(shí)踐中也只有極少數(shù)地方專門制定規(guī)范性法律文件，從立法層面對(duì)非行政許可審批進(jìn)行規(guī)范。
　　從實(shí)踐中我們不難發(fā)現(xiàn)，“非行政許可審批”在我國(guó)各地行政實(shí)務(wù)中廣泛存在，并且在可以預(yù)見的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)必然繼續(xù)存在和發(fā)展著。面對(duì)非行政許可審批現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的負(fù)外部性、權(quán)力尋租現(xiàn)象和重許可、輕監(jiān)督的不良傾向，必須繼續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)，深入推進(jìn)審批制度改革，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)以審批方式實(shí)現(xiàn)行政管理職能的“路徑依賴”，避免負(fù)面趨向不斷自我積累放大，降低整個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的額外成本，對(duì)行政審批制度改革中出現(xiàn)的包括“非行政許可審批”等在內(nèi)各類法律法規(guī)規(guī)避路徑，比如在合理規(guī)制的前提下逐步予以規(guī)范直至徹底取消。
　　責(zé)任編輯：陳瑾

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