本文關鍵詞：正確認識我國行政訴訟受案范圍的基本模式，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

正確認識我國行政訴訟受案范圍的基本模式

行政訴訟受案范圍始終是理論與審判實踐中的熱點、難點問題。盡管自《行政訴訟法》頒布十年以來，法律條文的規(guī)定只字未變，但司法實踐卻在不斷地自我修正、完善和發(fā)展，理論界對此問題的研究、爭論也在不斷地深入。在受案范圍的問題與爭論中，基本模式或基本制度是根本性的，許許多多具體范圍、標準的分歧，都導源于對這個基本制度的不同認識。本文試就此作些分析，以期討論。

一

《行政訴訟法》關于受案范圍的內(nèi)容全部都集中在三個條文上，即第二條的概括規(guī)定、第十一條的肯定列舉規(guī)定和第十二條的否定列舉規(guī)定�！蛾P于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》除了對三種具體的糾紛案件“表態(tài)”應受理以外，再無其他進一步的解釋。（注：參見《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第1—8條。1991年5月29 日最高人民法院審判委員會第499次會議討論通過。）而在理論認識上， 無論是學者還是法官，都普遍承認我國行政訴訟受案范圍的基本模式是混合式，即概括式與列舉式相結合的混合模式。

更重要的是，人們對于這種混合模式的理解實際上成為了列舉式。使得受案范圍的規(guī)定在實踐中大打了折扣。（注：羅豪才、應松年主編：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社1990年10月版，第113頁；馬原主編：《行政訴訟法講義》，人民法院出版社1990年7月版， 第44頁。）具體分析、歸納起來，目前這種打了折扣又較為普遍的混合式理解包含了以下幾層意思：

其一，在立法形式上有概括式規(guī)定的條文，也有列舉式規(guī)定的條文，這兩種規(guī)定在立法形式上的結合構成了所謂混合式。這就是第二條的概括式條文與第十一條、第十二條列舉式條文的結合，即形式混合。

其二，列舉式規(guī)定與概括式規(guī)定的地位與性質(zhì)不完全相同。就列舉規(guī)定而言，有肯定列舉，也有否定列舉，這二者的地位與性質(zhì)相同，都具有限制、劃定范圍的性質(zhì)與作用，只不過一個是從肯定方面，另一個是從否定方面來界定范圍。而概括式規(guī)定則不具有限制、劃定受案范圍的性質(zhì)與作用。所以，列舉規(guī)定與概括規(guī)定不具有相同的性質(zhì)、地位。

其三，概括式規(guī)定只有立法的原則而且僅僅是立法原則的作用，它的具體內(nèi)容要依賴于后面逐項列舉來填補。在司法意義上，概括式規(guī)定是“務虛”性質(zhì)的。只是在立法原則上，對將來補充與擴大列舉范圍有“預留口子”的作用。所以，按照這個理解，我國行政訴訟受案范圍的混合模式，更接近于列舉式，或者說是實際上的列舉式。只不過比1982年的列舉范圍廣泛得多了。

基于上述基本理論，這種觀點有兩個實質(zhì)性的結論：

1.我國行政訴訟的受案范圍目前只限于第十一條第一款和第二款的肯定列舉規(guī)定，超出此列舉范圍的行政糾紛，法院不能受理。所以，法院在審查起訴條件時，只能受理那些與該兩項規(guī)定完全吻合的起訴，搞“對號入座”，而不允許“超載”。

2.只有公民、法人、其他組織的人身權、財產(chǎn)權被具體行政行為侵犯的，才能訴諸法院（第十一條第二款的規(guī)定列舉除外），而除人身權、財產(chǎn)權這兩項權利以外的其他合法權益則不受行政訴訟的保護，比如受教育的權利、政治權利等等。

二

筆者認為，我國行政訴訟受案范圍的基本模式的確是混合式。但是，理論界與司法實踐對于混合模式的上述理解、結論與做法是不正確的。既違背了立法本意又妨礙了行政訴訟的健康發(fā)展。根據(jù)《行政訴訟法》對于受案范圍的全面規(guī)定，我國行政訴訟法受案范圍的混合模式應該是這樣構成的：

其一，作為混合式內(nèi)容之一的概括式規(guī)定，在兩個方面對行政訴訟受案范圍作了概括性規(guī)定：首先是行為概括，即行政機關、法律法規(guī)授權的組織的具體行政行為均屬受案范圍，與《行政訴訟法》第十二條（二）項的具有普遍的約束力的抽象行政行為相區(qū)別。其次是權益概括，規(guī)定凡屬公民、法人、其他組織的合法權益均受行政訴訟法保護，其合法權益受到具體行政行為侵犯的，均有權向法院提起行政訴訟予以保護。作為以具體行政行為和合法權益為標準的概括，在其范圍內(nèi)就是周延的概括，是全方面的范圍。

其二，作為混合式內(nèi)容之一的列舉式規(guī)定，在法律上表現(xiàn)得更為繁雜與多樣性。它列舉的內(nèi)容與形式包含著這樣一些方方面面：

肯定列舉。以該法第十一條第一款、第二款的全部條文規(guī)定來肯定列舉屬于受案范圍的若干行為、權利、法律規(guī)定等。如撫恤金案件、侵犯人身權、財產(chǎn)權的案件等。

否定列舉。以排除規(guī)定的形式把不屬于行政訴訟受案范圍內(nèi)的行為、事項逐一列舉規(guī)定出來，與概括式規(guī)定一并構成行政訴訟受案范圍的“是”與“非”。

法律規(guī)定列舉。在該法律第十一條第二款中，沿用了原《民事訴訟法》（試行）第三條第二款的法規(guī)列舉形式，以法律、法規(guī)有明確、具體規(guī)定作為提起行政訴訟為標準，進一步明確細化受案范圍的行為與事項。此外，在第十二條（四）項中也是以法律明確規(guī)定來排除的列舉式規(guī)定。

行為性質(zhì)列舉。對于屬于受案范圍內(nèi)的具體行政行為，再以行為的法律性質(zhì)列舉出受案范圍的行為種類，如第十一條（一）項是行政處罰行為，（二）項是行政強制措施行為等。

行為所調(diào)整的權益列舉。這是從具體行政行為所調(diào)整或涉及的相對人權益內(nèi)容為標準進行列舉規(guī)定的。如第十一條（三）列舉的經(jīng)營自主權案件，（八）項中的侵犯人身權、財產(chǎn)權案件等。

行為內(nèi)容列舉。是以具體行政行為所包含的具體內(nèi)容為標準而進行的列舉規(guī)定，如第十一條（七）項規(guī)定的行政機關違法要求履行義務和（六）項中的發(fā)給撫恤金案件。

行為形式列舉。是以行政行為的表現(xiàn)形式為標準而進行的列舉規(guī)定，如第十一條（五）項的對當事人要求保護而被拒絕或不予答復行為的可訴規(guī)定。

其三，對上述概括式規(guī)定與列舉式規(guī)定實行法律上的有機結合才最終形成混合模式。這種混合模式意味著：首先，它是概括規(guī)定與列舉規(guī)定的有機結合，而不是雜亂的堆積或相加，這些規(guī)定內(nèi)容、條文之間存在著合二為一的統(tǒng)一性，而不是相互矛盾或者各不相干的存在。所以，我國行政訴訟受案范圍的混合模式，必然是一個周延的概念、統(tǒng)一的概念。其次，這種結合表現(xiàn)為結構上的結合，也就是說，肯定、否定、概括、列舉及其他標準的條文規(guī)定，構成一個結構上的體系。最后，這種混合也是受案范圍的內(nèi)容的結合與統(tǒng)一。法律條文結構上的結合是形式上的結合，這種形式上的結合最終必須落實或?qū)崿F(xiàn)在內(nèi)容的結合上，從而使整個受案范圍內(nèi)容形成統(tǒng)一的范圍、標準及結果。因此，哪些事項入訴，哪些行為可訴，哪些權益在范圍之內(nèi)等，這些實質(zhì)問題應該是統(tǒng)一的混合模式。

形式與內(nèi)容統(tǒng)一的混合式，是我國行政訴訟受案范圍的制度模式。概括規(guī)定所確立的概括式內(nèi)容有雙重意義：一方面它是有立法原則的性質(zhì)，為進一步擴大行政訴訟受案范圍建立法律原則，具有指導意義；另一方面，它也有限制、界定受案范圍的作用，有規(guī)范司法審判實踐的意義。這才是最大范圍的肯定規(guī)定。

列舉規(guī)定中的否定列舉式，與概括肯定規(guī)定的地位與性質(zhì)是相同的，也具有否定排斥、限制受案范圍的性質(zhì)與作用。凡屬否定列舉之事項、行為等均不在受案范圍之內(nèi)。而列舉規(guī)定中的肯定列舉則不具有此限制、界定范圍的性質(zhì)與作用，只有舉例、細化或示范的作用。換句話說，屬于肯定列舉的行為、權利，無疑在受案范圍之內(nèi)，但不在肯定列舉中的事項、權益、行為等則未必就不在受案范圍之內(nèi)，舉例、細化及示范性質(zhì)的肯定列舉不能成為界定行政訴訟受案范圍的絕對標準。所以，簡單的結論就是：我國行政訴訟受案范圍的混合式，是肯定概括與否定列舉的結合，再加肯定列舉的具體化與示范化為補充。以權益為例說明這個問題如下：在概括規(guī)定中肯定的是“合法權益”，而否定排除中并未有權益、權利排除或例外標準，因此，行政訴訟受案范圍內(nèi)的權益就是全部的合法權益，盡管在肯定列舉中反復列舉出人身權、財產(chǎn)權，但由于此列舉不具有劃定范圍的性質(zhì)，故仍然不能改變“合法權益”入訴的法律規(guī)定。

三

很顯然，上述結論與目前流行的學術觀點差異較大，在混合式名目下更接近于概括式的內(nèi)容，而不是近于列舉式。得到這個結論的理論根據(jù)在于：其一，在邏輯上，如果承認肯定列舉的限制、界定范圍的性質(zhì)，就等于要把概括肯定式規(guī)定置于空泛的原則地位，置于只有立法、未來或口號的地位，從而導致在實際上否定它的司法、現(xiàn)實作用。因為，當一個大概念（肯定概括規(guī)定）包括一個小概念（肯定列舉規(guī)定）的時候，其結論又只有一個：要么是大概念定范圍，要么是小概念定范圍。在后一種情況下，無異于否定了大概念的實際意義。而這不符合總則所規(guī)定的內(nèi)容應當作為立法與司法的基本原則、基本制度的要求，總則的規(guī)定，不但應當有效力而且要指導、統(tǒng)率、規(guī)范整個立法具體制度的思想。

其二，行政訴訟受案范圍的列舉規(guī)定是一種多重標準劃分的列舉形式，這個基本事實應當牢牢記住。前面已經(jīng)談到有行為性質(zhì)列舉、有權利列舉、法規(guī)列舉、行為內(nèi)容與形式列舉等多重標準列舉。而各標準之間應當存在一般與特殊、原則與例外、范圍與排除的不同地位的“輕重關系”，不應該是各不同標準的平起平坐。否則，如果各列舉行為的概念都要周延的話，就會出現(xiàn)受案范圍法律規(guī)定與調(diào)整的交叉、沖突與空白，致使有些事項、行為既不在肯定列舉之中也不在否定列舉之內(nèi)，或者使各列舉相互沖突，按肯定列舉應屬受案范圍，而按否定列舉又當在排除之列。如此等等，顯然不是行政訴訟受案范圍混合式的有機結合，也不符合《行政訴訟法》對受案范圍規(guī)定的本來意義。對于行為、權益、事項而言，要么在受案范圍之內(nèi)，要么在被排除之外，行政訴訟受案范圍的概念至少應當是窮盡一切的周延概念，而不是一種對所要劃定的范圍劃而不定、未置可否的失敗概念。那么，是什么規(guī)定在周延受案范圍這個概念呢？列舉方式是做不到的，因為典型的列舉模式是以不受理這個概念來周延的；否定列舉也同樣做不到，因為否定列舉必須依靠概括肯定來周延受案范圍概念。因此說，只有《行政訴訟法》第二條的概括規(guī)定才是受案范圍的周延概念，該條的概括規(guī)定是原則，是大范圍，是一般規(guī)定。而第十二條的否定列舉規(guī)定才是對它的例外。二者的結合才能使受案范圍的模式統(tǒng)一和諧，，回答了作為受案范圍應當回答的全部問題。

其三，肯定列舉條文本身也表現(xiàn)出明顯的舉例與細化的特征而不是界定范圍�！缎姓V訟法》第十一條（一）項對行政處罰的列舉為拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等，（二）項對行政強制措施的列舉有查封、扣押、凍結等，這些列舉出來的行為種類與形式，并不等于限制了行政處罰、行政強制措施的其他種類與形式，在此只有舉例的性質(zhì)而不是定范圍。另外，第十一條（四）項和（五）項中都列舉規(guī)定了行政機關“拒絕”或者“不予答復”兩種形式，該規(guī)定并不等于說法院只管兩種形式的行為，行政機關違法履行或違法答復等行為形式并沒有被排除在受案范圍之外。所以說，肯定列舉只是在肯定概括基礎上、范圍內(nèi)的列舉，其舉例或細化的作用應當予以肯定。

在《行政訴訟法》第二條規(guī)定中有“依照本法”向人民法院提起訴訟的表述。有的學者據(jù)此認定這個“依照本法”就是指仍照受案范圍的第十一條和第十二條的具體規(guī)定，這兩條中否定列舉的不屬于受案范圍，肯定列舉的才屬于受案范圍。筆者以為，這樣理解是不妥的�！耙勒毡痉ā边@種表述是許多訴訟法、實體法經(jīng)常使用的規(guī)定形式，在行政訴訟方面，它包含著非常廣泛的“本法”規(guī)定內(nèi)容，不僅僅是專指第十一條和第十二條。如第四十一條的訴訟條件的規(guī)定，第二十五條第四款法律、法規(guī)授權的組織的規(guī)定等，都屬于“依照本法”的內(nèi)涵。另外，僅就受案范圍而言，所謂“本法”是指關于行政訴訟受案范圍的全部、統(tǒng)一的規(guī)定內(nèi)容，而不是特指第十一條、第十二條，“本法”中也當然包含著第二條概括式規(guī)定。而且，第十一條的肯定列舉性質(zhì)是舉例與細化的，第十二條否定列舉是界定排除范圍性質(zhì)的，這也是“本法”之內(nèi)容，應當依照。所以，“依照本法”的規(guī)定并不能在實際上否定概括規(guī)定的意義。

其四，擴大行政訴訟受案范圍，更加全面保護公民合法權益和更加全面監(jiān)督行政機關依法行政，既符合法治行政的方略，又屬《行政訴訟法》原有之意。如果說，行政審判十年來一直是按照列舉式模式在實踐的話，那它只能反映出人們對此法律規(guī)定的片面認識和對擴大受案范圍重要性的認識不足。而十年來的審判實踐告訴我們，這種狹小的認識已經(jīng)遠遠落后于社會主義市場經(jīng)濟對行政法治建設的需求，或者更具體地說，人們對于受案范圍模式的認識一開始就是不正確的，只不過在行政訴訟起步時期，這種認識上的錯誤被過分的擔憂（擴大受案范圍）所壓倒罷了。十年來，人民法院受理行政案件的數(shù)量大大低于刑事案件、民事經(jīng)濟案件的數(shù)量，形成行政審判機構、人員配置上似乎無須加強的“弱勢”。這說明，行政訴訟并不象原來有人擔心那樣，會成為審判機關的重負，而且，這明顯與行政機關廣泛而直接的行政管理現(xiàn)象不相適應�？梢哉f，行政訴訟受案范圍不是太寬了，而是太窄了，不能滿足人民群眾不斷增長的權利保障的要求。司法的最終性首先必須體現(xiàn)在其監(jiān)督、審查范圍的廣泛性方面。

其五，從行政訴訟制度與行政復議制度關系來看，行政訴訟受案范圍應當擴大。今年10月1日生效的《行政復議法》一改原來的規(guī)定， 將復議范圍由原來的“人身權、財產(chǎn)權”擴大到所有的“合法權益”，同樣將過去的列舉式發(fā)展為概括模式。我們知道，我們的行政復議制度是與行政訴訟制度相伴而產(chǎn)生的，都是我國行政爭訟、監(jiān)督行政制度體系的兩大基本制度，在監(jiān)督范圍、原則、標準、依據(jù)等重大規(guī)則方面相同或基本相同，以保證監(jiān)督行政制度的協(xié)調(diào)與一致�，F(xiàn)在，行政復議制度在復議范圍上已經(jīng)明確進入了全面監(jiān)督（合法權益）的階段，而行政訴訟受案范圍如果仍然停留在局部監(jiān)督（人身與財產(chǎn)權）階段，不僅會造成權利保護的不平衡，而且會使監(jiān)督行政制度體系本身不能協(xié)調(diào)發(fā)展。

四

根據(jù)《行政訴訟法》關于受案范圍的規(guī)定，會有以上兩種對于受案范圍模式的不同認識，可見這其中不僅僅是人們?nèi)绾卫斫獾膯栴}，勢必涉及到法律規(guī)定、法律制度本身，司法實踐中做法不一。鑒于此，我認為，從完善行政訴訟制度、擴大行政訴訟受案范圍的趨勢上看，應當對立法進行必要的修訂。具體來說就是：

第一，修訂《行政訴訟法》有關條款，使受案范圍的混合模式更明確地接近概括式，消除目前立法存在的深層次矛盾。可以對《行政訴訟法》第十一條第一款的列舉規(guī)定進行擴充，增加列舉的事項，如受教育權利、社會保障權利等均可列舉出來，繼續(xù)發(fā)揮列舉式的舉例、示范、細化的作用。同時，將第十一條第一款（八）的“認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權的”規(guī)定，修改為“認為行政機關侵犯其他合法權益的”，使全面的合法權益受行政訴訟保護的規(guī)定明確和直截了當。我認為，從立法上作這樣的修訂是必要的，它既能克服目前立法上存在的不夠明確的缺陷，使立法上存在的問題仍然通過立法從根本上得到解決，同時也鮮明地宣告我國行政訴訟受案范圍的擴大與發(fā)展。

第二，在暫不修訂《行政訴訟法》條款的前提下，仍然可以通過必要的司法解釋來擴大受案范圍。由于《行政訴訟法》有關受案范圍模式規(guī)定的內(nèi)容在深層次上是不一致的，而司法對此并沒有進行過專門的解釋，所以，用司法解釋途徑來確立概括是混合模式的正確內(nèi)容是完全可行的。事實上，人民法院在目前的行政審判實踐中，或多或少地已經(jīng)突破了列舉式的認識偏見，司法解釋應當名正言順地為這些做法提供依據(jù)，以適應行政訴訟制度完善與發(fā)展的客觀需要。司法解釋的基本意思似乎可以這樣概括：除《行政訴訟法》第十二條規(guī)定不予受理的情形外，凡認為具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的，均屬于行政訴訟受案范圍。這也是本文的最終結論。

【責任編輯】吳雷

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