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高級項(xiàng)目管理師（國家職業(yè)資格一級考試）

政府投資項(xiàng)目管理體制 改革研究與實(shí)踐

姓名：陳佩君

2005 年 11 月 15 日

政府投資項(xiàng)目管理體制改革研究與實(shí)踐
政府投資項(xiàng)目作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在我國的經(jīng)濟(jì)活動中起 著非常重要的作用，同時(shí)也受到社會的密切關(guān)注。隨著我國

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體 制的逐步確立、發(fā)展和完善，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的政府投資項(xiàng)目管理 體制暴露出了許多弱點(diǎn)，如效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，易滋生腐敗現(xiàn)象等等。目 前，我國采用了積極的貨幣政策，固定資產(chǎn)投資規(guī)模空前巨大，問題顯得更為突 出。針對這些問題，國家有關(guān)部委、高等院校、以及地方政府分別針對政府投資 項(xiàng)目的管理體制的有關(guān)專題進(jìn)行了深入研究，上海、深圳、重慶等地還在研究的 基礎(chǔ)上對政府投資項(xiàng)目的管理方式進(jìn)行了大膽的改革實(shí)踐。不論是理論研究還是 改革實(shí)踐，基本上都體現(xiàn)了這樣的共識，即政府投資工程應(yīng)改變過去投、建、管、 用不分，以臨時(shí)性、分散性、自營性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理方式。由專業(yè) 性的管理機(jī)構(gòu)對政府投資工程實(shí)現(xiàn)相對集中的管理，實(shí)現(xiàn)投、建、管、用的分離。 一、政府投資工程的概念及分類 (一)政府投資工程的概念 政府投資工程的概念是在我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐過程中逐步形成 的。通俗地說，政府投資工程就是使用“財(cái)政性基本建設(shè)資金”投資建設(shè)的工程 項(xiàng)目。 目前，對政府投資工程的定義有很多，雖然不同的政府部門，學(xué)術(shù)界在具體 描述上不同，但它們所指的涵義和界定的范圍是基本一致的。具體說來，大致有 如下幾種： 1、財(cái)政部財(cái)基字〔1999〕37 號文提出的財(cái)政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目。財(cái)政 性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目是指經(jīng)政府職能部門批準(zhǔn)立項(xiàng)，由各類財(cái)政性基本建設(shè) 資金投資或部分投資的項(xiàng)目。 “財(cái)政性基本建設(shè)資金”是指財(cái)政預(yù)算內(nèi)和財(cái)政預(yù)算 外用于基本建設(shè)項(xiàng)目投資的資金。具體包括五個方面的內(nèi)容：1)財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建 設(shè)資金；2)財(cái)政預(yù)算內(nèi)其他各項(xiàng)支出中用于基本建設(shè)項(xiàng)目的資金；3)納入財(cái)政預(yù)算 管理專項(xiàng)基金中用于基本建設(shè)項(xiàng)目的資金； 4)財(cái)政預(yù)算外資金中用于基本建設(shè)項(xiàng)目 的資金；5)其他財(cái)政性基本建設(shè)資金。

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2、國家計(jì)委的“投融資改革方案(草稿)”中提出的中央政府資金和地方政府 資金項(xiàng)目。中央政府投資資金主要包括中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資、納入中央財(cái)政 預(yù)算管理的各類專項(xiàng)建設(shè)資金、國債投資和借用國際金融組織和外國政府貸款等 主權(quán)外債。地方政府投資資金主要包括地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資和納入地方財(cái)政 預(yù)算管理的各類建設(shè)資金。 3、1999 年下半年，由財(cái)政部牽頭，組織有關(guān)專家學(xué)者多次專題討論，最后于 2000 年初出版了《政府投資項(xiàng)目標(biāo)底審查實(shí)務(wù)》一書，并在該書中正式提出了政 府投資項(xiàng)目的定義。即政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的 發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由 政府通過財(cái)政投資，發(fā)行國債或地方財(cái)政債券，利用外國政府贈款以及國家財(cái)政 擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。這個 概念把政府投資工程的資金來源進(jìn)一步擴(kuò)大到財(cái)政性資金以外，即除了預(yù)算內(nèi)和 預(yù)算外的財(cái)政性資金外，政府投資工程的資金還包括政策性貸款和債券，如國家 開發(fā)銀行的貸款、國債或地方財(cái)政性債券等，以及來自外國政府和國際金融機(jī)構(gòu) 的貸款和贈款等。 4、在《中華人民共和國政府采購法》(草案)中，把政府投資工程列入了政府 采購的范圍之內(nèi)。文中指出政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織， 使用財(cái)政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為。其中財(cái)政性資金包括預(yù)算內(nèi)資金 和預(yù)算外資金。 5、WTO 的《政府采購協(xié)議》中有關(guān)工程采購的提法與《中華人民共和國政 府采購法》(草案)基本相同。 研究小組認(rèn)為政府投資工程的定義應(yīng)該是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考 慮，由政府通過財(cái)政投資，發(fā)行國債或地方財(cái)政債券，向證券市場或資本市場融 資，利用外國政府贈款，國家財(cái)政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收 入等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。其他資金來源項(xiàng)目都屬于非政府 投資工程，包括國有企業(yè)、集體單位、外商和私人投資等。我國的國家機(jī)關(guān)和實(shí) 行預(yù)算管理的事業(yè)單位、團(tuán)體組織履行自己的職能所使用的資金，既有預(yù)算內(nèi)的、

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也有預(yù)算外的，這是我國財(cái)政性資金的特色，國外財(cái)政資金只有預(yù)算內(nèi)資金，另 外，財(cái)政性資金還包括國債資金，因?yàn)樗枰獓邑?cái)政償還，相當(dāng)于國家未來的 稅收收入。 (二)政府投資工程的分類 按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政府投資工程可以分為不同的種類。1、如果按照管理 權(quán)限，可以分為中央政府投資工程和地方政府投資工程。中央政府投資工程就是 中央政府投資資金投資的建設(shè)項(xiàng)目。中央政府投資工程應(yīng)按照項(xiàng)目性質(zhì)、資金來 源和建設(shè)規(guī)模，分別由國務(wù)院、中央政府投資主管部門或行業(yè)主管部門按建設(shè)程 序進(jìn)行審批，并由專門組建的中央政府投資工程管理機(jī)構(gòu)集中管理。 地方政府投資工程就是地方政府投資資金投資的建設(shè)項(xiàng)目。地方政府投資工 程除國家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關(guān)主管部門按建設(shè)程序進(jìn)行審批，并由 專門組建的地方政府投資工程管理機(jī)構(gòu)集中管理。 2、如果按照資金來源，可以分為財(cái)政性資金投資的政府投資工程、財(cái)政擔(dān)保 銀行貸款投資的政府投資工程和國際援助投資的政府投資工程。財(cái)政性資金投資 的政府投資工程包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金的投資工程，包括使用納 入財(cái)政預(yù)算管理專項(xiàng)基金中的用于基本建設(shè)的投資工程(如國債專項(xiàng)投資項(xiàng)目等)。 財(cái)政擔(dān)保銀行貸款投資的政府投資工程是指由國家或地方財(cái)政承諾擔(dān)保的銀 行貸款投資工程。 國際援助投資的政府投資工程，一般側(cè)重于對受授國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè) 項(xiàng)目提供無償援助或低息(無息)貸款，受授國政府是項(xiàng)目資金的接受者，并負(fù)責(zé)項(xiàng) 目資金的運(yùn)用。對于大型政府投資工程提供援助的國際組織主要有世界銀行及其 他區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織(亞洲開發(fā)銀行)， 友好國家的援助也是國際援助投資工程的重要 資金來源。 3、如果按照建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)，可以分為經(jīng)營性的政府投資工程和非經(jīng)營性的 政府投資工程。 經(jīng)營性的政府投資工程是具有營利性質(zhì)的政府投資工程。政府投資的水利、 電力、鐵路等工程基本都屬于這類性質(zhì)。 非經(jīng)營性的政府投資工程一般是非營利性的，并主要追求社會效益最大化的

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公益性項(xiàng)目。學(xué)校、醫(yī)院以及各行政、司法機(jī)關(guān)的辦公樓以及一些工程都屬于此 類。 二、我國政府投資工程管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀 (一)歷史沿革 我國政府投資工程的管理方式的變革與我國工程項(xiàng)目的投資主體格局的變化 有著密不可分的關(guān)系。我國工程項(xiàng)目的投資主體格局大致可以劃分為兩個階段， 第一階段是 50 年代初至 70 年代末，為單一的國家投資主體；第二階段是 70 年代 末實(shí)行改革開放以來，形成多元化投資主體格局。 在第一階段的不同時(shí)期，工程項(xiàng)目的管理方式分別采取過建設(shè)單位自營、甲 乙方承發(fā)包、投資包干、工程指揮部方式等管理方式。 (二)目前我國政府投資工程管理的基本狀況 隨著 70 年代末我國實(shí)行的改革開放，多元化投資主體的格局逐步形成。工程 管理方式也出現(xiàn)了多種形式。目前，全國各地對政府投資工程的主要管理方式有 以下幾種：項(xiàng)目法人型；工程指揮部型；基建處型；專業(yè)機(jī)構(gòu)型。 1、項(xiàng)目法人型。按照國家計(jì)委計(jì)建設(shè)〔1996〕673 號文《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目 法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》 ，經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人為依法設(shè) 立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和 資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。最著名的當(dāng)屬三峽工程，深圳的鹽田港、 地鐵工程以及各地的高速公路建設(shè)等。 2、工程指揮部型。該機(jī)構(gòu)一般臨時(shí)從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員組成，負(fù)責(zé)人通 常為政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)工程項(xiàng)目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的 公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，多采用這種方式。一些平時(shí)沒有項(xiàng)目 或者是項(xiàng)目很少的單位，由于沒有常設(shè)的基建管理機(jī)構(gòu)，在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)也常常會 臨時(shí)組建工程管理班子，一般稱為項(xiàng)目籌建處，管理方式與工程指揮部基本相同。 3、基建處型。各個行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)以及一些工程項(xiàng)目 較多的單位均設(shè)有基建處，在這種模式下，具體項(xiàng)目的實(shí)施一般由后者進(jìn)行，前 者主要是進(jìn)行常規(guī)性的行政性管理。 4、專業(yè)機(jī)構(gòu)型。這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國各省市、地區(qū)通過

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探索而出現(xiàn)的對政府投資工程的新型的管理方式，按管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)分，有政府 機(jī)關(guān)型、事業(yè)單位型、企業(yè)型。 (1)政府機(jī)關(guān)型。即由政府主管部門直接負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目建設(shè)管理。如陜西省設(shè) 立了“陜西省統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室” 。統(tǒng)建辦的任務(wù)是負(fù)責(zé)全省政府投資項(xiàng)目的統(tǒng) 一建設(shè)與管理，把原屬于各廳局(除水利、交通等行業(yè)外)的建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一管理、建 設(shè)，并撤銷設(shè)在上述廳局的基建處。 (2)事業(yè)單位型。即政府設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事建設(shè)工程的管理，如上海 市浦東新區(qū)建設(shè)局下設(shè)專門的工程建設(shè)管理公司，該公司為非營利性機(jī)構(gòu)，專門 負(fù)責(zé)政府投資的部分市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施管理。 (3)企業(yè)型。即在項(xiàng)目計(jì)劃確定以后，由有關(guān)政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主 職能。如重慶市的城市建設(shè)發(fā)展有限公司，該公司類似于國外的項(xiàng)目管理公司， 其任務(wù)就是負(fù)責(zé)政府委托的工程項(xiàng)目的建設(shè)。即政府把由政府投資的工程項(xiàng)目托 管給該公司，由該公司負(fù)責(zé)全過程的建設(shè)實(shí)施。 三、政府投資工程管理方式的國際慣例 在發(fā)達(dá)國家，政府投資工程是政府采購的一部分。政府采購也稱公共采購， 發(fā)達(dá)國家一般基于以下認(rèn)識去管理公共采購： 其一，公共采購部門履行的是管理人的職能，因?yàn)槭芄偷墓芾韱T花費(fèi)的資金 來自于別人的捐助或稅收，雇主依靠這些資金代表他們的客戶或捐助人提供服務(wù)。 因此非營利機(jī)構(gòu)或政府的采購職能就應(yīng)該是一個受管制的，高度透明的過程，應(yīng) 當(dāng)受到嚴(yán)格的法律、法規(guī)、司法、行政規(guī)定以及政策和程序的限定和控制。其二， 非營利機(jī)構(gòu)和政府采購的記錄可以進(jìn)行公開審議，任何人都可以提出問題并期望 得到解答。其三，政府采購機(jī)構(gòu)必須公布其采購特定商品和接受任何投標(biāo)的意圖 并接受他們的投標(biāo)。 基于政府投資工程的這種性質(zhì)，發(fā)達(dá)國家政府對這部分工作管理的基本目標(biāo) 是：(1)公平。向所有競爭政府工程的投標(biāo)者提供相同的機(jī)會；(2)誠實(shí)。減少采購 中的腐敗機(jī)會；(3)經(jīng)濟(jì)和效率。以盡可能最低的價(jià)格采購到理想質(zhì)量的服務(wù)。 在國外發(fā)達(dá)國家，對工程項(xiàng)目的管理一般都分為政府工程和私人工程兩大類。 政府管理的重點(diǎn)是政府投資的工程項(xiàng)目。對私人投資的工程項(xiàng)目，政府主要是進(jìn)

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行規(guī)劃、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法， 一般不加干預(yù)。政府工程一般又分為經(jīng)營性投資項(xiàng)目和非經(jīng)營性投資項(xiàng)目。對于 經(jīng)營性投資項(xiàng)目(主要包括大型的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程)，由于在營運(yùn)后有盈利保 證，一般都完全按私人工程的方式操作。而對于非經(jīng)營性投資項(xiàng)目，一般采用政 府直接管理的方式。 各國政府工程管理方式均有以下的共同特點(diǎn)： 1、將實(shí)施政府投資工程作為政府的一項(xiàng)重要職能。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府對于 政府投資工程的直接實(shí)施管理是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。幾乎所有發(fā)達(dá)國家和地區(qū) 都有實(shí)施政府投資工程的專門機(jī)構(gòu)。 2、對政府投資工程實(shí)行相對集中的專業(yè)化管理。對于政府投資工程，一般都 根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè) 機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資工程的實(shí)施進(jìn)行全過程的集中管理，建設(shè)完成 后，再交付使用單位使用。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府采購的理論和實(shí)踐表明，國際上 大多數(shù)采購職能都是獨(dú)特的，需要掌握專門的知識才能成功地完成，集中采購允 許采用專家并使專家的技術(shù)在不斷的采購實(shí)踐中得到不斷的提高；集中采購便于 明確責(zé)任，，因?yàn)樵诓少彊?quán)利分散時(shí)，很容易產(chǎn)生規(guī)避責(zé)任的情況；集中采購還便 于保證采購者立場的客觀性；集中采購也有利于提高運(yùn)行效率，通過合并采購或 增加采購量而降低價(jià)格；集中采購也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的 實(shí)施。但這樣的主管機(jī)構(gòu)在政府投資工程的實(shí)施中，只行使業(yè)主的職能，不具有 政府的管理職能，其工程的運(yùn)作依然要遵循一般工程的運(yùn)作模式。 3、政府投資工程嚴(yán)格按照規(guī)則辦事。發(fā)達(dá)國家普遍對于政府投資工程的管理 設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同。政府投資工程的管理方式、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作 方法與私人投資有所不同，所以，制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是必不可少的一項(xiàng)工作。 如機(jī)構(gòu)需要法定，管理方式需要法定，所有的運(yùn)作規(guī)則需要法定。有的發(fā)達(dá)國家 甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實(shí)施政府投資工程合理 機(jī)制的重要支撐。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管 理干擾，保證政府投資工程達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。 4、機(jī)構(gòu)之間權(quán)力，責(zé)任匹配，互相之間制約。使用單位、財(cái)政、預(yù)算(有的國

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家將此兩部分職能分別授予不同的機(jī)構(gòu))部門以及議會在工程的建設(shè)過程中具有不 同的法定職責(zé)，根據(jù)其法定職責(zé)，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單 位提出需求并參與設(shè)計(jì)審查、以及交付驗(yàn)收；議會對工程是否建設(shè)以及投資規(guī)模 具有最終的決定權(quán)，建設(shè)部門參與前期的可行性研究、概預(yù)算編制并負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí) 施，甚至管理和維護(hù)；財(cái)政、預(yù)算部門要對工程預(yù)算進(jìn)行審查并進(jìn)行集中支付。 這樣職責(zé)清除，彼此制約，各部門可以專著于職能范圍內(nèi)的“事情” ，避免了權(quán)利 尋租。 5、政府投資工程管理的透明度極高。任何人對于政府投資工程的實(shí)施過程都 可具有知情權(quán)，政府投資工程要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資工程實(shí)施的 廉潔、公正。對于政府投資工程管理部門嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)在以下兩個方面， 一是建立嚴(yán)格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行。二是嚴(yán)格的 外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府投資工程管理部門如有不規(guī)范的行為，可以向 有關(guān)監(jiān)督部門投訴。 6、充分依靠專業(yè)人士和中介組織，這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)本身 就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，還表現(xiàn)在政 府除了自身對項(xiàng)目進(jìn)行管理外，一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨 詢公司來管理，政府實(shí)施監(jiān)督。第三，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)， 工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任非常明晰，這些專業(yè)人士是在政府的嚴(yán)格 管理之下或由專業(yè)協(xié)會、學(xué)會組織進(jìn)行注冊的，由于專業(yè)人士的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度、 無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險(xiǎn)制度的約束，形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府 負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動起了專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心、也有利于投 資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 四、我國非經(jīng)營性政府投資工程管理方式的弊病分析 雖然在改革開放之后，對非經(jīng)營性政府投資工程的管理方式出現(xiàn)了一些專業(yè) 性集中實(shí)施的機(jī)構(gòu)，如政府部門型、事業(yè)單位型和委托型等，但目前國內(nèi)的主導(dǎo) 性管理方式還是一次性臨時(shí)機(jī)構(gòu)或常設(shè)基建處室的管理。這兩種方式的區(qū)別也僅 僅限于不同部門或單位政府投資工程數(shù)量的多少。建設(shè)項(xiàng)目較多的部門或單位設(shè) 立基建處，而平時(shí)沒有項(xiàng)目或者是項(xiàng)目很少的單位，則伴隨著項(xiàng)目的實(shí)施設(shè)立一

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次性的臨時(shí)工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)管理，但這兩種組織形式在對政府投資工程的管理 方式上沒有什么區(qū)別，有著共同的弊病： (一)缺乏專業(yè)性 與國外政府投資工程管理設(shè)置專門機(jī)構(gòu)不同，我國一般是根據(jù)項(xiàng)目的需要臨 時(shí)設(shè)立項(xiàng)目管理班子，管理者多不是專業(yè)人才，造成對政府投資工程的管理缺乏 專業(yè)性，管理質(zhì)量很難提高。 1、外行業(yè)主，存在著大量安全、質(zhì)量問題。許多政府投資工程，如學(xué)校、醫(yī) 院、自來水廠、污水處理廠等，都是臨時(shí)組建項(xiàng)目班子進(jìn)行管理。由于工程建設(shè) 的管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是政府投資工程多是關(guān)系國計(jì)民生的重 點(diǎn)工程，對工程的質(zhì)量、工期、造價(jià)控制要求都很高，由臨時(shí)組建的項(xiàng)目班子進(jìn) 行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國家的有關(guān)法律法規(guī)和工 程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不熟悉法定建設(shè)程序，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識，而且， 這些臨時(shí)項(xiàng)目班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在實(shí)踐中出現(xiàn)了一 些違反工程建設(shè)基本規(guī)律和客觀科學(xué)規(guī)律的問題，由這些外行業(yè)主進(jìn)行政府投資 工程的管理，會導(dǎo)致工程建設(shè)過程中投資浪費(fèi)，建設(shè)效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì) 量、安全問題。 2、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，大量政府投資工程是由使用單位組 建項(xiàng)目管理班子，搞“大而全、小而全” ，造成社會資源的重復(fù)配置，浪費(fèi)了大量 的人力、物力、財(cái)力。據(jù)深圳市初步調(diào)查，深圳市的市民中心、會展中心、少年 宮、圖書館、音樂廳、電視中心、游泳館等項(xiàng)目的籌建班子，多則 30 人，少則 5 人，另有許多社會聘用人員。深圳市政府每年為政府投資工程的管理需要額外花 費(fèi) 1500 萬元左右。另外，作為工程項(xiàng)目的管理班子是非專業(yè)性的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其 介入政府投資工程管理具有偶然性和間斷性，工程建成后，項(xiàng)目管理班子即行解 散，使得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都是一次性的，難以完成經(jīng)驗(yàn)的積累工作，更談不上建立數(shù) 據(jù)查詢及趨勢預(yù)測的管理信息系統(tǒng)，所以管理水平無法有效提高，還導(dǎo)致業(yè)主的 各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)，而且解散后的項(xiàng)目管理班子人員又很難安置，產(chǎn)生的問 題很多�？梢姡晚�(xiàng)目設(shè)置管理班子這種小規(guī)模的生產(chǎn)方式日益顯見其弊端，在 政府投資工程上實(shí)施專業(yè)化管理已經(jīng)勢在必行。

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(二)同位一體化現(xiàn)象非常嚴(yán)重 我國目前大量政府投資工程是由使用單位組建項(xiàng)目管理班子，造成投資管理、 建設(shè)組織實(shí)施管理、建設(shè)監(jiān)管和工程使用單位四位一體的現(xiàn)象。在經(jīng)營性項(xiàng)目中， 由于實(shí)行了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，相對來講，對項(xiàng)目管理者有一定的監(jiān)督、考核機(jī)制， 在一定程度上可以抑制其投資沖動。而在非經(jīng)營性項(xiàng)目中，由于目前尚沒有形成 有效的制約機(jī)制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算 超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。 1、建設(shè)的組織實(shí)施與工程成果使用單位分不清。目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后 的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，三超現(xiàn)象大量存在。由工程項(xiàng) 目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解 決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題。在政府投資工程中，所有者與使用者的利益是分離的， 由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，使用者為了單位或個人的利益，就有可能放棄所有 者或單位的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣 魚工程。尤其是對于非經(jīng)營性政府投資工程，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng) 目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪 污腐敗，擾亂了建設(shè)市場的正常運(yùn)行。 2、建設(shè)項(xiàng)目的投資管理、組織實(shí)施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體。由于政府投資 工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機(jī)構(gòu)和部門，可能既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織 實(shí)施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，這無異于運(yùn)動員與裁判二任一身，其間規(guī)則 制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說不清道不明。對政府投資工程的業(yè)主來說， 會造成監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場和建設(shè)管理的法律法規(guī)對政府投資工 程缺乏約束力。業(yè)主可能不執(zhí)行法定建設(shè)程序，造成政府投資工程的效果與質(zhì)量 難以控制，這種現(xiàn)象主要是由于政府的行政管理職能和具體項(xiàng)目的實(shí)施管理職能 沒有分清造成的。 由于在政府投資工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒 有能夠完善起來，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)督，再加上非經(jīng)營 性政府投資工程的實(shí)施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象 嚴(yán)重，并且已成為建筑市場秩序混亂的一個重要根源。我國建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)常發(fā)生一

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些重要的貪污腐敗案件，其中很大一部分都與政府投資工程有關(guān)。這與我們政府 投資工程管理體制的不健全不無關(guān)系。因此改革我國現(xiàn)行的政府投資工程的組織 管理方式已經(jīng)迫在眉睫。

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  本文關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目管理體制改革研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。