本文關鍵詞：我國行政決策風險評估制度之反思，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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戚建剛：我國行政決策風險評估制度之反思（下）

2015-04-13 | 訪問次數(shù): | 編輯：rky | 【】

2015-03-30

    　(二)構建行政決策風險評估制度所要遵循的基本原則

　　顯然，對于科學的行政決策風險評估制度之建構，需要回到復雜的現(xiàn)實，以決策事項為邏輯起點，并以程序正義理念而非單純的程序工具主義作為指導。程序正義是要在程序工具主義和程序本位主義之間尋得某種程度的平衡，畢竟決策需要在公共利益和私人利益之間進行平衡，其正當性也需要各方主體的妥協(xié)才能實現(xiàn)。形成一種架構于程序正義基礎之上的兼顧工具主義與本位主義的行政決策風險評估制度，在這種制度中，應遵循一種最低限度的程序正義。

　　這種最低限度的程序正義之前提是保證在行政決策中風險評估是一種法定程序。如果行政機關未履行該法定程序，那么行政決策將成為行政復議或行政訴訟的撤銷對象或確認違法的法定理由，以避免在實踐中因必經(jīng)程序?qū)е碌娘L險評估內(nèi)在結構錯亂之現(xiàn)象。在此基礎上的最低限度的程序正義應當包括程序中立性、程序參與性和程序公正性等內(nèi)容。對于行政決策風險評估制度的正當性而言，最低限度的程序正義可以導出避免偏私、合作式評估和信息公開三項基本原則。

　　1.避免偏私的原則。避免偏私的最樸素敘述是任何人不能成為自己案件的法官。它要求決定風險評估法律效力的評估主體處于中立、超然、不偏不倚的地位，對參與行政決策過程的其他主體及其相關事項不得存有偏見、歧視和利害關系。這是程序正義對行政決策風險評估制度中起決定作用的評估主體之正當要求�；谶@一原則，行政決策風險評估制度不僅要求評估主體與決策主體分離，而且還要求評估專家應避免被“俘獲”，評估過程的公允不可輕易被利益集團或權力主體所操作，評估效力的公平運用，以及一旦出現(xiàn)偏私情形后的監(jiān)督與救濟等。它應該作為一種價值觀念浸潤在整個評估制度之中，包括利益聲明制度、回避制度、評估咨詢制度、決策主體與評估主體分離制度等。

　　2.合作式評估原則。合作式評估是指權利受到或可能受到?jīng)Q策執(zhí)行影響的“利益相關者”(包括公民、法人及其他社會組織)有權以平等的身份參與到風險評估過程中來，并對風險評估結果的形成發(fā)揮實質(zhì)性影響。“自愿的合作可以創(chuàng)造出個人無法創(chuàng)造的價值，無論這些個人多么富有，多么精明。”[20]因此，合作式評估強調(diào)的是富有意義的參與，而不是形式上的出席或者到場。由于風險具有客觀存在和主觀建構二元屬性，合作式風險評估不僅需要專家意見，也需要公眾偏好以增進評估質(zhì)量，進而提高公民對行政決策主體的信任。如果行政決策風險評估制度為受行政決定影響的利害關系主體提供了溝通平臺，就可能通過合意實現(xiàn)所有人或多數(shù)人普遍接受的妥協(xié)，基于這一過程所作出的行政決策就在微觀意義上具有了合法性。圍繞合作式評估原則，行政決策風險評估應構建動議、說明理由、同行評審、監(jiān)督與救濟等制度體系。

　　3.信息公開原則。信息公開原則是指行政決策風險評估程序的每一階段、步驟、環(huán)節(jié)都應當以評估各方參與主體和社會公眾看得見的方式進行。這是程序正義對整個行政決策風險評估制度本身的最低限度要求，它要求無論是過程性信息還是結果性信息，除法定豁免公開的理由外，都應該無條件、不設置障礙地向公眾公開。如若評估主體在風險評估中不公開信息，那么公眾將無法收到權威、客觀的信息，更無法對決策的風險是否存在以及存在程度進行思考，自然無法參與到風險評估中來。如此一來，行政決策的合法性根基就成了無源之水。故此，需要構建多中心的信息公開制度和聽證制度。

    三、行政決策風險評估核心制度之建構

　　若要使重構的行政決策風險評估制度真正能發(fā)揮保障行政決策的科學性、維護社會公眾合法權益之功能，并在全國范圍進行推廣，那么必須從行政法上建構相應的制度。筆者認為，在遵循前述基本原則的基礎上，行政決策風險評估核心制度[21]主要有如下四項。

　　1.構建以地方人大及其常委會為主導的決策主體與評估主體分離制度�，F(xiàn)行的行政決策風險評估制度多以社會穩(wěn)定風險評估為范本，以《指導意見》第5條為藍本。從該條可以看出，國家建立行政決策風險評估制度時，是將決策主體與評估主體一并揉合到風險評估中，其中，決策主體起決定性作用，評估主體或“被指定”或“根據(jù)工作需要”而參與。由于行政決策主體承擔決策責任，評估主體承擔評估責任，如果決策主體的責任囊括了評估責任，則其極可能以自身所具有的強大的公權力來影響風險評估的整個過程和評估各方參與主體的判斷，進而影響風險評估的結果。由此，為避免這種情況的發(fā)生，亟需構建決策主體與評估主體分離制度。

　　鑒于公權力的特殊性，為防止其異化，筆者認同一些學者提出的以地方人大及其常委會主導行政決策風險評估的觀點。[22]原因在于，長期以來，地方各級人大及其常委會在制約行政權力方面的作用不甚明顯，通過此種渠道可以將人大及其常委會的監(jiān)督功能充分發(fā)揮出來，況且，對于重大行政決策實施監(jiān)督也是人大及其常委會的職能所在。此外，也可以更好地提高社會公眾對該制度的認同。由此，可構建地方人大及其常委會主導評估的決策主體與評估主體分離制度。需要說明的是，地方人大及其常委會主導評估過程并不意味著其就等同于評估主體，它們只負責設置議程、下達評估任務、列舉不予評估情形、規(guī)定優(yōu)先評估項目以及對評估過程加以全程監(jiān)督。換言之，人大及其常委會負責風險評估的組織，，而具體如何評估則由專家、利益相關者和一般公眾組成的評估主體進行。當然，行政決策主體依然是相關的行政機關。

　　2.構建利益聲明和回避制度。利益聲明制度是指參與風險評估的專家在開始評估之前應該做一份利益聲明，以表明其與所要參與評估的事項沒有直接的利害關系，對于每次評估之前的利益聲明都應該記錄在案，并在當?shù)毓俜骄W(wǎng)頁或者媒體上公布，供公眾查詢和監(jiān)督。該制度的基本內(nèi)容是：利益聲明應在評估開始之前的7日內(nèi)公布，應規(guī)定利益聲明的具體內(nèi)容，建立評估專家的退出制度，公示評估專家的退出理由；制定配套的具有可操作性的《識別和處理利益或利害關系規(guī)則》，對何謂利益或利害關系進行清晰界定，對審查和處理程序以及各方主體的權利義務關系進行詳細規(guī)定，明確虛假利益聲明的法律后果。在構建利益聲明制度時，不妨可參考歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條和歐盟食品安全管理局發(fā)布的《關于利益宣告的政策》、《識別和處理潛在的利益沖突的規(guī)則》等具有行政裁量基準性質(zhì)的規(guī)定。在評估過程中，其他主體或社會公眾如認為評估專家與所評估事項有利害關系的，有權要求其回避，類似的立法如《國家藥品審評專家管理辦法》第21條的規(guī)定。

　　3.構建評估咨詢制度和同行評審制度。風險評估的多方參與容易造成社會公眾在數(shù)量上過多而專家相對較少的情形，這將出現(xiàn)感性和價值偏好成分占優(yōu)勢，而理性和科學分析成分被減弱的情況。對這種失衡狀態(tài)的解決途徑，不能采取降低公眾在風險評估過程中之“比重”的簡單方法，而應該提升公眾的理性知識水平。這就需要構建評估咨詢制度。該項制度的核心在于，評估咨詢主體與行政機關和社會公眾應當保持獨立，從而確保它們獨立和理性地提供智識支撐，發(fā)揮符合自身角色的作用。

　　4.構建信息公開制度。在行政決策風險評估制度中，許多重要的公共信息不夠透明，尤其是影響社會穩(wěn)定的群體性事件，一些行政機關往往將這些事件中的信息視為“機密”，并認為一旦公開就會對事件的順利處置人為地造成干擾，例如，國務院出臺的《指導意見》第7條以“工作紀律”為名，要求對“社會穩(wěn)定風險評估報告和會議討論情況嚴格保密”。殊不知，這樣做的后果只能導致公眾與決策主體之間的信息不對稱，使其處于“合乎理性的無知”狀態(tài)，影響其參與風險評估，最終也會危及行政決策的可接受性，甚至導致群體性事件的發(fā)生。由此可見，構建信息公開制度迫在眉睫。決策主體應當在法律允許的范圍內(nèi)將風險評估的相關內(nèi)容公之于眾，讓社會公眾全面清楚地了解風險評估以及自身的權利義務。在制度構建中，需要明確信息公開主體的責任和信息公開的渠道，特定情形下的聽證以及對于應公開卻沒有公開的懲處措施和救濟途徑。

　　【注釋】

　　[1]參見張景蓀、顏九紅：《社會穩(wěn)定風險評估機制法治化提升之路》，《北京政法職業(yè)學院學報》2013年第3期；徐亞文、伍德志：《論社會穩(wěn)定風險評估機制的局限性及其建構》，《政治與法律》2012年第1期；劉靖華：《社會穩(wěn)定風險規(guī)制的制度建設研究》，《學術界》2011年第10期；顧大松：《論我國房屋征收的社會穩(wěn)定風險評估機制的功能定位及其架構—一個風險規(guī)制的行政法學視角》，《江蘇行政學院學報》2012年第4期等。

　　[2]劉平等：《上海市重大行政決策程序研究報告》，《政府法制研究》2009年第3期。

　　[3]參見許傳璽、成協(xié)中：《重大決策社會德定風險評估的制度反思與理論建構》，《北京社會科學》2013年第3期。

　　[4]需要指出的是，這里所謂的“法定程序”中的“法”是指全國人大及其常委會制定和頒布的狹義上的“法”。

　　[5]同前注[3]，許傳璽、成協(xié)中文。

　　[6]例如，四川“遂寧模式”、山東“煙臺模式”、浙江“平陽模式”、遼寧“沈陽模式”、江蘇“淮安模式”等。上述模式在組織領導體制、評估內(nèi)容和流程等方面各具特色。參見楊芳勇：《重大事項社會穩(wěn)定風險評估研究綜述》，《社會工作(實務版)》2011年第12期。

　　[7]參見劉澤照、王惠佳、黃杰：《基于政策執(zhí)行的基層政府社會穩(wěn)定風險評估—一項面向西部Z縣的質(zhì)性研究》，《東北大學學報(社會科學版)》2013年第6期。

　　[8]例如，最早開展風險評估的遂寧市所出臺的規(guī)范性文件以“簡單、粗暴”的數(shù)字量化方式明確表述了相關部門及其領導人的政治責任。參見《四川遂寧推行社會穩(wěn)定風險評估從源頭上化解矛盾》， legaldaily. com. cn/dfjzz/content/2009-08/12/content_1137237. htm? node =7480,2014年6月28日訪問。

　　[9]有學者認為，“我們要防止的恰恰是用‘運動式治理的體制化’替代真正的制度化建設”，并對兩者作了比較(參見周鎮(zhèn)宏：《公共管理這本“經(jīng)”》(上)，人民出版社2011年版，第56頁)。有學者更進一步對“體制化”與“法治化”(即周鎮(zhèn)宏所認為的“制度化”)進行了6個方面的對比(參見付翠蓮：《重大事項社會穩(wěn)定風險評估的法治保障研究》，《行政與法》2013年第3期)。

　　[10]參見劉威：《耗資7億大橋僅9月“脫皮”負責人：外國材料水土不服》, xinhuanet. com/local/2013-11/27/c_118307240.htm,2014年6月28日訪問。

　　[11]參見《郭有明落馬背后：最大招商成爛尾致宜昌元氣大傷》， sina. com. en/news/d/2013-12-05/0729126621.html,2014年4月18日訪問。

　　[12]參見王仰文：《重大行政決策責任追究的事項范圍研究》，《云南大學學報(法學版)》2013年第5期。

　　[13]例如，《甘肅省張掖市重大決策和項目建設信訪風險評估辦法(試行)》第4條規(guī)定的評估內(nèi)容(參見中共張掖市委、張掖市人民政府：《關于印發(fā)〈張掖市重大決策和項目建設信訪風險評估辦法(試行)〉的通知》，《張掖政報》2010年第4期)，與寧夏回族自治區(qū)石嘴山市人民政府發(fā)布的《關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的實施意見(試行)》第2條規(guī)定的評估范圍(參見http : //www.szsyz. gov. cn/zgdzsfwbgs/wjhb/112024. htm,2014年8月3日訪問)就存在較大的差異。

　　[14]參見《關于〈上海市重大行政決策程序規(guī)定(草案)〉征詢公眾意見的公告》, hexun. com/2013-12-23/160835958.html,2014年8月3日訪問。

　　[15]羅豪才：《社會轉(zhuǎn)型中的我國行政法制》，《國家行政學院學報》2013年第1期。

　　[16]趙鵬：《知識與合法性：風險社會的行政法治原理》，《行政法學研究》2011年第4期。

　　[17][英]伊麗莎白·費雪：《風險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第22頁。

　　[18]黃錦堂：《行政法的產(chǎn)生與發(fā)展》，載翁岳生編：《行政法》上冊，中國法制出版社2009年版，第108頁。

　　[19]同前注[17]，伊麗莎白·費雪書，第44頁。

　　[20][美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第215頁。

　　[21]從體系上講，行政決策風險評估由核心制度、技術性制度和支撐性制度所構成。限于篇幅，筆者只闡述核心制度。

　　[22]同前注[1]，徐亞文、伍德志文。

作者： 戚建剛  來源：《法學》2015年03月28日

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