本文關(guān)鍵詞：我國(guó)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之反思，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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戚建剛：我國(guó)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之反思（下）

2015-04-13 | 訪問(wèn)次數(shù): | 編輯：rky | 【】

2015-03-30

    　(二)構(gòu)建行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度所要遵循的基本原則

　　顯然，對(duì)于科學(xué)的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之建構(gòu)，需要回到復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，以決策事項(xiàng)為邏輯起點(diǎn)，并以程序正義理念而非單純的程序工具主義作為指導(dǎo)。程序正義是要在程序工具主義和程序本位主義之間尋得某種程度的平衡，畢竟決策需要在公共利益和私人利益之間進(jìn)行平衡，其正當(dāng)性也需要各方主體的妥協(xié)才能實(shí)現(xiàn)。形成一種架構(gòu)于程序正義基礎(chǔ)之上的兼顧工具主義與本位主義的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，在這種制度中，應(yīng)遵循一種最低限度的程序正義。

　　這種最低限度的程序正義之前提是保證在行政決策中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一種法定程序。如果行政機(jī)關(guān)未履行該法定程序，那么行政決策將成為行政復(fù)議或行政訴訟的撤銷對(duì)象或確認(rèn)違法的法定理由，以避免在實(shí)踐中因必經(jīng)程序?qū)е碌娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)在結(jié)構(gòu)錯(cuò)亂之現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上的最低限度的程序正義應(yīng)當(dāng)包括程序中立性、程序參與性和程序公正性等內(nèi)容。對(duì)于行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的正當(dāng)性而言，最低限度的程序正義可以導(dǎo)出避免偏私、合作式評(píng)估和信息公開(kāi)三項(xiàng)基本原則。

　　1.避免偏私的原則。避免偏私的最樸素?cái)⑹鍪侨魏稳瞬荒艹蔀樽约喊讣姆ü佟Ｋ鬀Q定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律效力的評(píng)估主體處于中立、超然、不偏不倚的地位，對(duì)參與行政決策過(guò)程的其他主體及其相關(guān)事項(xiàng)不得存有偏見(jiàn)、歧視和利害關(guān)系。這是程序正義對(duì)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中起決定作用的評(píng)估主體之正當(dāng)要求。基于這一原則，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度不僅要求評(píng)估主體與決策主體分離，而且還要求評(píng)估專家應(yīng)避免被“俘獲”，評(píng)估過(guò)程的公允不可輕易被利益集團(tuán)或權(quán)力主體所操作，評(píng)估效力的公平運(yùn)用，以及一旦出現(xiàn)偏私情形后的監(jiān)督與救濟(jì)等。它應(yīng)該作為一種價(jià)值觀念浸潤(rùn)在整個(gè)評(píng)估制度之中，包括利益聲明制度、回避制度、評(píng)估咨詢制度、決策主體與評(píng)估主體分離制度等。

　　2.合作式評(píng)估原則。合作式評(píng)估是指權(quán)利受到或可能受到?jīng)Q策執(zhí)行影響的“利益相關(guān)者”(包括公民、法人及其他社會(huì)組織)有權(quán)以平等的身份參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中來(lái)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的形成發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響。“自愿的合作可以創(chuàng)造出個(gè)人無(wú)法創(chuàng)造的價(jià)值，無(wú)論這些個(gè)人多么富有，多么精明�！�[20]因此，合作式評(píng)估強(qiáng)調(diào)的是富有意義的參與，而不是形式上的出席或者到場(chǎng)。由于風(fēng)險(xiǎn)具有客觀存在和主觀建構(gòu)二元屬性，合作式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅需要專家意見(jiàn)，也需要公眾偏好以增進(jìn)評(píng)估質(zhì)量，進(jìn)而提高公民對(duì)行政決策主體的信任。如果行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度為受行政決定影響的利害關(guān)系主體提供了溝通平臺(tái)，就可能通過(guò)合意實(shí)現(xiàn)所有人或多數(shù)人普遍接受的妥協(xié)，基于這一過(guò)程所作出的行政決策就在微觀意義上具有了合法性。圍繞合作式評(píng)估原則，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)構(gòu)建動(dòng)議、說(shuō)明理由、同行評(píng)審、監(jiān)督與救濟(jì)等制度體系。

　　3.信息公開(kāi)原則。信息公開(kāi)原則是指行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的每一階段、步驟、環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)以評(píng)估各方參與主體和社會(huì)公眾看得見(jiàn)的方式進(jìn)行。這是程序正義對(duì)整個(gè)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度本身的最低限度要求，它要求無(wú)論是過(guò)程性信息還是結(jié)果性信息，除法定豁免公開(kāi)的理由外，都應(yīng)該無(wú)條件、不設(shè)置障礙地向公眾公開(kāi)。如若評(píng)估主體在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中不公開(kāi)信息，那么公眾將無(wú)法收到權(quán)威、客觀的信息，更無(wú)法對(duì)決策的風(fēng)險(xiǎn)是否存在以及存在程度進(jìn)行思考，自然無(wú)法參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中來(lái)。如此一來(lái)，行政決策的合法性根基就成了無(wú)源之水。故此，需要構(gòu)建多中心的信息公開(kāi)制度和聽(tīng)證制度。

    三、行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估核心制度之建構(gòu)

　　若要使重構(gòu)的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度真正能發(fā)揮保障行政決策的科學(xué)性、維護(hù)社會(huì)公眾合法權(quán)益之功能，并在全國(guó)范圍進(jìn)行推廣，那么必須從行政法上建構(gòu)相應(yīng)的制度。筆者認(rèn)為，在遵循前述基本原則的基礎(chǔ)上，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估核心制度[21]主要有如下四項(xiàng)。

　　1.構(gòu)建以地方人大及其常委會(huì)為主導(dǎo)的決策主體與評(píng)估主體分離制度。現(xiàn)行的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度多以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為范本，以《指導(dǎo)意見(jiàn)》第5條為藍(lán)本。從該條可以看出，國(guó)家建立行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度時(shí)，是將決策主體與評(píng)估主體一并揉合到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，其中，決策主體起決定性作用，評(píng)估主體或“被指定”或“根據(jù)工作需要”而參與。由于行政決策主體承擔(dān)決策責(zé)任，評(píng)估主體承擔(dān)評(píng)估責(zé)任，如果決策主體的責(zé)任囊括了評(píng)估責(zé)任，則其極可能以自身所具有的強(qiáng)大的公權(quán)力來(lái)影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的整個(gè)過(guò)程和評(píng)估各方參與主體的判斷，進(jìn)而影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果。由此，為避免這種情況的發(fā)生，亟需構(gòu)建決策主體與評(píng)估主體分離制度。

　　鑒于公權(quán)力的特殊性，為防止其異化，筆者認(rèn)同一些學(xué)者提出的以地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的觀點(diǎn)。[22]原因在于，長(zhǎng)期以來(lái)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在制約行政權(quán)力方面的作用不甚明顯，通過(guò)此種渠道可以將人大及其常委會(huì)的監(jiān)督功能充分發(fā)揮出來(lái)，況且，對(duì)于重大行政決策實(shí)施監(jiān)督也是人大及其常委會(huì)的職能所在。此外，也可以更好地提高社會(huì)公眾對(duì)該制度的認(rèn)同。由此，可構(gòu)建地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)評(píng)估的決策主體與評(píng)估主體分離制度。需要說(shuō)明的是，地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)評(píng)估過(guò)程并不意味著其就等同于評(píng)估主體，它們只負(fù)責(zé)設(shè)置議程、下達(dá)評(píng)估任務(wù)、列舉不予評(píng)估情形、規(guī)定優(yōu)先評(píng)估項(xiàng)目以及對(duì)評(píng)估過(guò)程加以全程監(jiān)督。換言之，人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織，，而具體如何評(píng)估則由專家、利益相關(guān)者和一般公眾組成的評(píng)估主體進(jìn)行。當(dāng)然，行政決策主體依然是相關(guān)的行政機(jī)關(guān)。

　　2.構(gòu)建利益聲明和回避制度。利益聲明制度是指參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家在開(kāi)始評(píng)估之前應(yīng)該做一份利益聲明，以表明其與所要參與評(píng)估的事項(xiàng)沒(méi)有直接的利害關(guān)系，對(duì)于每次評(píng)估之前的利益聲明都應(yīng)該記錄在案，并在當(dāng)?shù)毓俜骄W(wǎng)頁(yè)或者媒體上公布，供公眾查詢和監(jiān)督。該制度的基本內(nèi)容是：利益聲明應(yīng)在評(píng)估開(kāi)始之前的7日內(nèi)公布，應(yīng)規(guī)定利益聲明的具體內(nèi)容，建立評(píng)估專家的退出制度，公示評(píng)估專家的退出理由；制定配套的具有可操作性的《識(shí)別和處理利益或利害關(guān)系規(guī)則》，對(duì)何謂利益或利害關(guān)系進(jìn)行清晰界定，對(duì)審查和處理程序以及各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確虛假利益聲明的法律后果。在構(gòu)建利益聲明制度時(shí)，不妨可參考?xì)W盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條和歐盟食品安全管理局發(fā)布的《關(guān)于利益宣告的政策》、《識(shí)別和處理潛在的利益沖突的規(guī)則》等具有行政裁量基準(zhǔn)性質(zhì)的規(guī)定。在評(píng)估過(guò)程中，其他主體或社會(huì)公眾如認(rèn)為評(píng)估專家與所評(píng)估事項(xiàng)有利害關(guān)系的，有權(quán)要求其回避，類似的立法如《國(guó)家藥品審評(píng)專家管理辦法》第21條的規(guī)定。

　　3.構(gòu)建評(píng)估咨詢制度和同行評(píng)審制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的多方參與容易造成社會(huì)公眾在數(shù)量上過(guò)多而專家相對(duì)較少的情形，這將出現(xiàn)感性和價(jià)值偏好成分占優(yōu)勢(shì)，而理性和科學(xué)分析成分被減弱的情況。對(duì)這種失衡狀態(tài)的解決途徑，不能采取降低公眾在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中之“比重”的簡(jiǎn)單方法，而應(yīng)該提升公眾的理性知識(shí)水平。這就需要構(gòu)建評(píng)估咨詢制度。該項(xiàng)制度的核心在于，評(píng)估咨詢主體與行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立，從而確保它們獨(dú)立和理性地提供智識(shí)支撐，發(fā)揮符合自身角色的作用。

　　4.構(gòu)建信息公開(kāi)制度。在行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中，許多重要的公共信息不夠透明，尤其是影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件，一些行政機(jī)關(guān)往往將這些事件中的信息視為“機(jī)密”，并認(rèn)為一旦公開(kāi)就會(huì)對(duì)事件的順利處置人為地造成干擾，例如，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》第7條以“工作紀(jì)律”為名，要求對(duì)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和會(huì)議討論情況嚴(yán)格保密”。殊不知，這樣做的后果只能導(dǎo)致公眾與決策主體之間的信息不對(duì)稱，使其處于“合乎理性的無(wú)知”狀態(tài)，影響其參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最終也會(huì)危及行政決策的可接受性，甚至導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。由此可見(jiàn)，構(gòu)建信息公開(kāi)制度迫在眉睫。決策主體應(yīng)當(dāng)在法律允許的范圍內(nèi)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容公之于眾，讓社會(huì)公眾全面清楚地了解風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及自身的權(quán)利義務(wù)。在制度構(gòu)建中，需要明確信息公開(kāi)主體的責(zé)任和信息公開(kāi)的渠道，特定情形下的聽(tīng)證以及對(duì)于應(yīng)公開(kāi)卻沒(méi)有公開(kāi)的懲處措施和救濟(jì)途徑。

　　【注釋】

　　[1]參見(jiàn)張景蓀、顏九紅：《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制法治化提升之路》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期；徐亞文、伍德志：《論社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的局限性及其建構(gòu)》，《政治與法律》2012年第1期；劉靖華：《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度建設(shè)研究》，《學(xué)術(shù)界》2011年第10期；顧大松：《論我國(guó)房屋征收的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的功能定位及其架構(gòu)—一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法學(xué)視角》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期等。

　　[2]劉平等：《上海市重大行政決策程序研究報(bào)告》，《政府法制研究》2009年第3期。

　　[3]參見(jiàn)許傳璽、成協(xié)中：《重大決策社會(huì)德定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度反思與理論建構(gòu)》，《北京社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。

　　[4]需要指出的是，這里所謂的“法定程序”中的“法”是指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和頒布的狹義上的“法”。

　　[5]同前注[3]，許傳璽、成協(xié)中文。

　　[6]例如，四川“遂寧模式”、山東“煙臺(tái)模式”、浙江“平陽(yáng)模式”、遼寧“沈陽(yáng)模式”、江蘇“淮安模式”等。上述模式在組織領(lǐng)導(dǎo)體制、評(píng)估內(nèi)容和流程等方面各具特色。參見(jiàn)楊芳勇：《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究綜述》，《社會(huì)工作(實(shí)務(wù)版)》2011年第12期。

　　[7]參見(jiàn)劉澤照、王惠佳、黃杰：《基于政策執(zhí)行的基層政府社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—一項(xiàng)面向西部Z縣的質(zhì)性研究》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期。

　　[8]例如，最早開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的遂寧市所出臺(tái)的規(guī)范性文件以“簡(jiǎn)單、粗暴”的數(shù)字量化方式明確表述了相關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)人的政治責(zé)任。參見(jiàn)《四川遂寧推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從源頭上化解矛盾》， legaldaily. com. cn/dfjzz/content/2009-08/12/content_1137237. htm? node =7480,2014年6月28日訪問(wèn)。

　　[9]有學(xué)者認(rèn)為，“我們要防止的恰恰是用‘運(yùn)動(dòng)式治理的體制化’替代真正的制度化建設(shè)”，并對(duì)兩者作了比較(參見(jiàn)周鎮(zhèn)宏：《公共管理這本“經(jīng)”》(上)，人民出版社2011年版，第56頁(yè))。有學(xué)者更進(jìn)一步對(duì)“體制化”與“法治化”(即周鎮(zhèn)宏所認(rèn)為的“制度化”)進(jìn)行了6個(gè)方面的對(duì)比(參見(jiàn)付翠蓮：《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法治保障研究》，《行政與法》2013年第3期)。

　　[10]參見(jiàn)劉威：《耗資7億大橋僅9月“脫皮”負(fù)責(zé)人：外國(guó)材料水土不服》, xinhuanet. com/local/2013-11/27/c_118307240.htm,2014年6月28日訪問(wèn)。

　　[11]參見(jiàn)《郭有明落馬背后：最大招商成爛尾致宜昌元?dú)獯髠罚?sPAN lang=EN-US> sina. com. en/news/d/2013-12-05/0729126621.html,2014年4月18日訪問(wèn)。

　　[12]參見(jiàn)王仰文：《重大行政決策責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍研究》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2013年第5期。

　　[13]例如，《甘肅省張掖市重大決策和項(xiàng)目建設(shè)信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法(試行)》第4條規(guī)定的評(píng)估內(nèi)容(參見(jiàn)中共張掖市委、張掖市人民政府：《關(guān)于印發(fā)〈張掖市重大決策和項(xiàng)目建設(shè)信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法(試行)〉的通知》，《張掖政報(bào)》2010年第4期)，與寧夏回族自治區(qū)石嘴山市人民政府發(fā)布的《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》第2條規(guī)定的評(píng)估范圍(參見(jiàn)http : //www.szsyz. gov. cn/zgdzsfwbgs/wjhb/112024. htm,2014年8月3日訪問(wèn))就存在較大的差異。

　　[14]參見(jiàn)《關(guān)于〈上海市重大行政決策程序規(guī)定(草案)〉征詢公眾意見(jiàn)的公告》, hexun. com/2013-12-23/160835958.html,2014年8月3日訪問(wèn)。

　　[15]羅豪才：《社會(huì)轉(zhuǎn)型中的我國(guó)行政法制》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

　　[16]趙鵬：《知識(shí)與合法性：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法治原理》，《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

　　[17][英]伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第22頁(yè)。

　　[18]黃錦堂：《行政法的產(chǎn)生與發(fā)展》，載翁岳生編：《行政法》上冊(cè)，中國(guó)法制出版社2009年版，第108頁(yè)。

　　[19]同前注[17]，伊麗莎白·費(fèi)雪書，第44頁(yè)。

　　[20][美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第215頁(yè)。

　　[21]從體系上講，行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由核心制度、技術(shù)性制度和支撐性制度所構(gòu)成。限于篇幅，筆者只闡述核心制度。

　　[22]同前注[1]，徐亞文、伍德志文。

作者： 戚建剛  來(lái)源：《法學(xué)》2015年03月28日

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