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“土地財政”的分稅制根源及其對策

【內(nèi)容提要】房地產(chǎn)價格的不斷上漲，地方政府土地出讓金收入的持續(xù)增加，引起了社會對“土地財政”行為的關(guān)注。本文將從現(xiàn)實情況出發(fā)，分析“土地財政”行為存在的原因，評價其對地方財政的影響，最后從解決當(dāng)前地方政府對“土地財政”過度依賴的角度出發(fā)，提出相應(yīng)的政策建議：首先，應(yīng)當(dāng)對分稅制進行調(diào)整與深化，完善和加強中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，賦予地方政府與其事權(quán)相匹配的財力；其次，應(yīng)當(dāng)借鑒美國土地財政收入的發(fā)展歷程完善我國的“土地財政”。

【關(guān) 鍵 詞】土地財政/分稅制/轉(zhuǎn)移支付

最近幾年，房價暴漲，房地產(chǎn)市場節(jié)節(jié)攀高，對此中央政府不斷出臺相應(yīng)的調(diào)控政策，但是收效有限。在房價居高不下的同時，我們注意到地方政府從土地開發(fā)與土地出讓中獲得的收入急劇增加，2010年，全國土地出讓收入28197.7億元，較2009年的15910.2億元增長了77.2%；2011年，全國土地出讓合同價款高達31500萬億元，同比增長了14.6%。出讓土地帶來的相關(guān)收入，在一定程度上緩解了地方政府財力不足的問題。但是，隨著土地相關(guān)收入占地方財政收入比重的不斷增加，地方政府對土地的依賴越來越強，地方財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化。“土地財政”的發(fā)展，影響到地方財政的穩(wěn)定及經(jīng)濟社會的有序運行。因此，要解決高房價等社會經(jīng)濟問題，必須先解決地方政府的財政問題。

大部分學(xué)者認(rèn)為“土地財政”作為地方政府財政收入的重要來源之一，包括以下幾種形式：一是通過出讓土地取得土地出讓金收入；二是通過發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來相關(guān)稅費收入的增加；三是通過土地抵押獲取債務(wù)收入。在本文分析問題的過程中，我們將“土地財政”界定為與土地相關(guān)的出讓金收入和稅收收入。

與許多國家依靠對存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅相異，我國“土地財政”的發(fā)展主要是依靠土地出讓的增加及土地價格的暴漲。那么，是什么原因促使地方政府熱衷于與土地有關(guān)的財政行為？“土地財政”行為會對地方財政產(chǎn)生什么影響？“土地財政”是否應(yīng)該繼續(xù)發(fā)展？本文的基本分析框架結(jié)構(gòu)如下：第一部分介紹“土地財政”的現(xiàn)狀；第二部分說明“土地財政”存在及發(fā)展的原因；第三部分分析“土地財政”行為的影響；第四部分提出相應(yīng)的政策建議。

一、“土地財政”的現(xiàn)狀

首先，我們對近10年來我國“土地財政”的發(fā)展情況做一個簡要的分析：從表1我們看到，2001-2003年我國土地出讓金收入合計約為9100億元，占地方財政收入的比重為35%；2004年受宏觀經(jīng)濟環(huán)境——流動性過剩影響，對房地產(chǎn)的投資快速增加，土地出讓金占地方財政收入的比重達到了47%。2005年，為抑制對房地產(chǎn)的過熱投資，中央實行收緊地根的政策，受政策影響土地出讓金收入占地方財政收入的比重下降了10多個百分點。雖然，中央一直致力于控制土地的不合理出讓，但是土地出讓的高收益誘發(fā)地方政府不斷擴大土地出讓規(guī)模，其結(jié)果就是2005-2007年的土地出讓金收入直線上升。2008年，受全球金融危機的影響，土地出讓金收入減少了2625億元，占地方財政收入的比重也下降到了36.22%。2009年，經(jīng)濟形勢較2008年有所好轉(zhuǎn)，土地出讓金收入增加，達到了15910.2億元，占地方政府財政收入的比重達到48.83%。2010年土地出讓金收入進一步大幅度上漲，達到了地方財政收入的69.43%。2011年，全國土地出讓金收入持續(xù)增加，達31500億元，同比增長了11.71%。2012年，全國土地出讓金收入為26900億元，同2011年相比顯著下降，但從整體上看，全國土地出讓金收入依舊呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢。

地方政府出讓土地除直接獲得土地出讓金之外，還有一系列與土地相關(guān)的稅收收入，主要包括契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營業(yè)稅、城建稅、企業(yè)所得稅等。從表2我們可以看到，與土地相關(guān)的稅收收入逐年增加，2007年與土地相關(guān)的稅收收入占地方本級財政收入的20%，2010年該比例上升到了27.5%。將土地出讓金收入與相關(guān)稅收收入合并，我們發(fā)現(xiàn)2010年“土地財政”收入與當(dāng)年地方政府本級財政收入相當(dāng)，規(guī)模龐大。

二、“土地財政”產(chǎn)生的原因

那么，是什么原因?qū)е碌胤秸疅嶂杂谂c土地有關(guān)的財政行為？吳群和李永樂(2010)、周飛舟(2010)認(rèn)為當(dāng)前我國的財政分權(quán)模式導(dǎo)致地方政府過度依賴于“土地財政”。梁若冰(2009)、張雙長和李稻葵(2010)同樣認(rèn)為，分稅制改革導(dǎo)致地方政府財力與事權(quán)不匹配，地方政府為了緩解財政壓力，不得不實施“土地財政”行為。董再平(2008)認(rèn)為，“土地財政”的形成與現(xiàn)有土地出讓管理制度及土地收益分配機制相關(guān)。周黎安(2007)認(rèn)為，以GDP和財政收入為主的政績考核制度，誘發(fā)地方政府實行“土地財政”，擴張財政支出規(guī)模以促進經(jīng)濟建設(shè)。陳國富和卿志瓊(2009)認(rèn)為，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的缺失，為“土地財政”的發(fā)展提供了可能性。

從現(xiàn)有研究出發(fā)，筆者認(rèn)為當(dāng)前地方政府高度依賴“土地財政”的原因可以歸納為以下三個方面：

(一)分稅制改革造成地方政府財力與事權(quán)的不匹配，是“土地財政”產(chǎn)生的根本原因

在實行分稅制改革之前，為了解決地方政府經(jīng)濟激勵不足問題，中央曾嘗試擴大地方政府財政和企業(yè)管理的權(quán)限，實行財政包干制，地方政府成為有獨立經(jīng)濟利益、追求地方財政收入最大化的實體。在這種體制下，地方政府為了增加收入，往往對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實行稅負(fù)減免，再以收取其他費用的形式取得財政收入，將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入，以避免和中央政府分成。1994年分稅制改革的實施，初步理順了地方政府和企業(yè)的關(guān)系，形成了中央政府主導(dǎo)型的財政體制。其將稅收分為三大類：中央稅、地方稅和共享稅，稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，而地方稅源一般則較為分散，征管難度大，征收成本高，同時還規(guī)定稅收立法權(quán)集中于中央。

分稅制改革使得稅收收入大幅度向中央傾斜，同時，由于稅收立法權(quán)的集中，以及中央對地方非稅費用收入的規(guī)范與管制，地方政府的財政收入來源減少，其相對收入呈現(xiàn)出下降的趨勢。如圖1所示，分稅制改革之后，按照現(xiàn)行財政管理體制的規(guī)定劃分財政收入，中央政府本級財政收入從1993年的22.02%迅速上升到了1994年的55.70%，之后雖然經(jīng)歷了幾次波動，但總體呈上升趨勢，在2000年之后穩(wěn)定在52%—54%之間。相較之下，地方政府本級財政收入從分稅制改革前的70%左右驟降到50%以下，財政收入分配比重大幅度降低。此外，由于在改革中央與地方政府之間財政收入分配的過程中，并未對各級政府間的事權(quán)劃分進行相應(yīng)的改革，造成了各級政府之間事權(quán)的越位與缺失，大量的基本公共服務(wù)被下放，基層政府承擔(dān)著與其財力不相匹配的事權(quán)。從圖2我們看到中央政府的支出比重從1990年的32.57%下降到2012年的14.93%，而地方政府的支出比重則上升到了2012年的85.07%。地方政府不足50%的收入需要負(fù)擔(dān)80%的支出，面對這30%的財政收支缺口，地方政府會以各種不同的方式實施“非正式”的收入自主權(quán)，借助預(yù)算外收入來補充，尤其是歸地方所有的土地出讓金收入。

(二)在我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政績考核制度下，土地管理與收益分配機制的缺陷，是“土地財政”產(chǎn)生的直接原因

土地出讓金是對未來若干年土地使用權(quán)的一次性收費，既可以在短期內(nèi)大幅度增加地方的財政收入，又能為當(dāng)?shù)氐?span lang="EN-US">GDP發(fā)展注入強大的動力。在我國地方政府實行以經(jīng)濟為中心的政績考核制度下，GDP是當(dāng)前評價地方政績的基本標(biāo)準(zhǔn)，這種簡單的政績考核量化指標(biāo)，導(dǎo)致地方政府官員具有追求利益最大化的行為動機。同時，由于中央政府將經(jīng)濟、社會、政治等一系列目標(biāo)下放給地方政府，這種分散化的財政體制意味著地方政府對地方支出具有較大的自主權(quán)，可以在多個發(fā)展目標(biāo)中進行權(quán)衡并有所側(cè)重。中國式的分權(quán)賦予地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的激勵。因此，在政績的誘導(dǎo)下，地方政府往往傾向于投資那些能夠帶來經(jīng)濟總量增長的項目，例如，為了招商引資，會加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以增強其區(qū)域競爭力，或者是通過土地開發(fā)，以優(yōu)惠的土地政策吸引投資者。但是，財政資源總量是有限的，地方政府將大量的資金用于經(jīng)濟建設(shè)意味著其能用于民生等基礎(chǔ)公共服務(wù)的支出在減少，隨著人們對基礎(chǔ)公共服務(wù)需求的增加，地方政府面臨著發(fā)展社會和發(fā)展經(jīng)濟的雙重壓力，在這種情況下，地方政府就會熱衷于實施“土地財政”行為。

此外，我國的土地出讓制度，主要是借鑒香港的土地批租制。在發(fā)達的市場經(jīng)濟中，土地管理與土地經(jīng)營功能普遍分離，政府往往專注于公共管理，不從事經(jīng)營活動，財政收入主要依靠稅收。但是，與香港的土地管理與土地經(jīng)營分屬不同部門相異的是，我國地方政府集土地管理與經(jīng)營功能于一身。由于我國地方政府在負(fù)責(zé)土地管理的同時，又負(fù)責(zé)土地的經(jīng)營，難以避免“監(jiān)守自盜”行為的發(fā)生。實際上，地方政府往往利用其在土地市場上的壟斷地位，抬高地價，，或是實行“餓地”政策以保持高地價，其交易價格難以反映真實的市場供給與需求，不利于資源的優(yōu)化配置。再者，從1994年開始，地方土地出讓金無需再上繳中央，全部納入地方政府性基金預(yù)算管理，土地出讓金管轄權(quán)全權(quán)交與地方政府，這在一定程度上促使地方政府通過大量出讓土地以謀求更多的財力來緩解財政支出壓力。

(三)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善為“土地財政”的產(chǎn)生提供了可能性

我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。這一產(chǎn)權(quán)制度曾在20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革中發(fā)揮過積極的作用，但隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，其缺陷日益顯著。

首先，農(nóng)村土地歸屬不明確。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但是我國的農(nóng)村集體組織有三個層次：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村民小組農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，對于產(chǎn)權(quán)具體歸屬于哪個層次的集體組織并不明確，出現(xiàn)了實際所有者“虛置”的狀況。其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。完整的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是我國農(nóng)村集體所有的土地既不能進行抵押和出租，也不能直接進入土地市場交易，必須通過國家征收再出讓。最后，農(nóng)村土地使用權(quán)不穩(wěn)定。由于我國土地實行二元所有制結(jié)構(gòu)，當(dāng)國家因利益需要而征收農(nóng)村土地時，土地承包者除了解除土地承包關(guān)系以外別無選擇。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，使得地方政府在土地一級市場上處于壟斷地位。地方政府既是征地政策的制定者，又是征地政策的執(zhí)行者；既享有征地的決定權(quán)，又享有征地補償?shù)臎Q定權(quán)。農(nóng)村土地所有者在土地征收過程中完全處于劣勢地位，沒有討價還價的權(quán)利，地方政府成為征地與賣地中的最大受益者。因此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，為“土地財政”的產(chǎn)生提供了可能性。

三、“土地財政”的影響分析

那么，土地出讓金收入的快速增長是否有效地緩解了地方政府的財政壓力呢？從表3我們看到全國土地出讓金收入中，除了將接近40%的收入用于征地、拆遷補償以及補助被征農(nóng)民外，另有將近30%的收入被用于城市建設(shè)，極大地推進了地方的城市化進程，提升了地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。盧洪友等(2011)通過計量模型研究認(rèn)為，“土地財政”行為有效地縮小了地方人均真實財力缺口，并促進了地方基礎(chǔ)建設(shè)、教育服務(wù)和城市公共環(huán)境等公共服務(wù)供給水平的提高。其次，分稅制改革為加強中央的財政調(diào)控能力，對中央與地方的收入范圍進行了調(diào)整，在中央收入比重提高的同時，地方政府面臨著財政困難。“土地財政”的發(fā)展，增強了地方政府的綜合財力，土地出讓金收支差額的存在，使得地方政府有機會利用預(yù)算外收入來擴充預(yù)算內(nèi)支出，擴大公共財政的覆蓋范圍。

但是，在肯定“土地財政”所帶來的正面作用時，我們也應(yīng)該充分認(rèn)識到“土地財政”行為所帶來的消極影響：

第一，影響代際公平，加劇地方財政風(fēng)險。土地出讓金是若干年土地使用權(quán)的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金實際上是一次性預(yù)支了未來若干年的土地收益總和，是對土地收益的“透支”。這種短期化的土地收益行為會影響資源的代際公平，使得各屆政府無法實現(xiàn)收益共享，導(dǎo)致其在任期內(nèi)熱衷于批地賣地。同時，地方政府在獲取土地收益之后，并未對其進行合理的分配與利用，而是選擇一次性納入當(dāng)期的財政收入范圍內(nèi)來擴充當(dāng)期的財政支出規(guī)模。“土地財政”收入使用安排的不合理，以及土地資源的有限性決定了以土地收益為主的地方財政不具有可持續(xù)性。在地方政府過度依賴的情況下，一旦“土地財政”出現(xiàn)問題，就會影響地方財政的安全，增加其財政風(fēng)險。

第二，進一步推高房價，加劇購房困難。在現(xiàn)行狀況下，土地使用權(quán)一般通過協(xié)議出讓制度或招拍掛制度予以轉(zhuǎn)讓。在協(xié)議出讓制度下，開發(fā)商為獲得更大的利潤空間，會通過各種渠道進行尋租，以期通過非市場途徑獲得土地使用權(quán)，而地方政府受政績考核目標(biāo)的驅(qū)動，會接受并導(dǎo)致這種尋租活動的擴大。開發(fā)商以非市場價格獲得土地使用權(quán)，土地市場價格不能真實反映土地資源的稀缺情況，不利于資源的優(yōu)化配置。在招拍掛制度下，開發(fā)商的尋租活動在一定程度上受到限制，但是由于地方政府處于壟斷地位，依舊可以通過各種方式來操控土地的出讓價格，使得土地出讓金居高不下。在這兩種情況下，開發(fā)商都會將取得土地使用權(quán)過程中的成本費用轉(zhuǎn)嫁到購房者身上，抬高房價。

第三，導(dǎo)致耕地大量流失，造成農(nóng)民失業(yè)。土地屬于稀缺、不可再生資源，地方政府以發(fā)展經(jīng)濟的名義，大量征地導(dǎo)致耕地流失，對土地資源的可持續(xù)利用產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。我國人口眾多，耕地的大量流失，對我國糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重的隱患。此外，政府大量征地會導(dǎo)致農(nóng)民無田種地。據(jù)統(tǒng)計，一般情況下每征用1畝農(nóng)地，就會伴隨1.5個農(nóng)民的失業(yè)。過多的失業(yè)人口不僅不利于經(jīng)濟的發(fā)展，同時也會危及社會穩(wěn)定與和諧。

四、政策建議

從某種程度上來說，我國現(xiàn)行的“土地財政”行為，同美國建國初期的土地財政政策類似：美國建國初期，政府面臨著國家財政困難，于是通過一系列的土地法案將土地收歸為國有，再將國有土地出售以獲取土地的資產(chǎn)性收益。此后，美國土地財政收入經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：以土地出售為主的時期；財產(chǎn)稅普遍征收的時期；土地財政向地方政府轉(zhuǎn)移的時期；地方財政收入以財產(chǎn)稅為主的時期。鑒于土地的特殊屬性，以土地出售為主的“土地財政”只能起到暫時性的緩解作用，其與地方政府財政收入來源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性要求相背離。但是，從上文的分析中我們可以知道，以出售土地為主的“土地財政”的存在同我國當(dāng)前實施的財政分權(quán)制度具有緊密的聯(lián)系，利弊共存，是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物。因此，當(dāng)前我們需要做的并不是徹底消滅“土地財政”，而是應(yīng)該思考是否可以對其進行完善，使其發(fā)展具有可持續(xù)性。

基于上文的分析，筆者認(rèn)為要解決當(dāng)前地方政府對“土地財政”的過度依賴，首先，應(yīng)當(dāng)對分稅制進行調(diào)整與深化，完善和加強中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，賦予地方政府與其事權(quán)相匹配的財力；其次，應(yīng)當(dāng)借鑒美國土地財政收入的發(fā)展歷程完善我國的“土地財政”。

(一)對分稅制進行調(diào)整與深化，完善和加強中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付

財政分權(quán)理論主要是通過發(fā)揮下級政府的信息優(yōu)勢來提高資源的配置效率，但是，由于收入與支出在政府間的劃分遵循不同原則，以及中央政府在集中財權(quán)的前提下，依靠行政權(quán)力優(yōu)勢過度下放事權(quán)，中央與地方本級必然達不到各自收支平衡。因此，一個有效的分稅制應(yīng)當(dāng)合理配置稅基，在財力與事權(quán)相順應(yīng)的基礎(chǔ)上，運用轉(zhuǎn)移支付手段使得各級政府的財力與事權(quán)相匹配。

圖3　1994-2012年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付情況(億元)

資料來源：各年《中國財政年鑒》

如圖3所示，從總量上來看，我國中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度不斷提高，據(jù)中央財政預(yù)算報告，2012年中央對地方政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付達到了45383億元。轉(zhuǎn)移支付增加了地方政府的財政收入，但是，針對不同形式的轉(zhuǎn)移支付，其緩解地方財政壓力的效果不盡相同。相比較而言，財力性轉(zhuǎn)移支付，一般是為滿足地方基本公共服務(wù)而存在的，地方政府可以因地制宜地統(tǒng)籌安排資金的使用，具有較大的靈活性，能夠有效地滿足地方財政支出的需要，緩解其財政壓力。而專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用往往受到中央政府的限制，很多情況下還要求地方政府出具相應(yīng)的配套資金，不但不能有效地緩解地方政府的財政問題，還可能進一步加劇其財政壓力。因此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前地方政府廣泛面臨財政壓力的情況下，為防止其過度依賴“土地財政”，應(yīng)該繼續(xù)深化發(fā)展與完善對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，合理地提高財力性轉(zhuǎn)移支付的比重，給予地方政府足夠的可靈活支配的資金。

此外，Musgrave(1959)證明，只有收入與支出責(zé)任相對應(yīng)時，分權(quán)才能有效地改善公共福利。在中央與地方之間，財力與事權(quán)的關(guān)系、財政收入的分配方式等都會對地方政府產(chǎn)生不同的激勵效應(yīng)，傾向于中央的財政分配方式雖然可以維持較強的財政能力，但是容易損壞地方政府的積極性。同時，長期依靠轉(zhuǎn)移支付來平衡地方政府的財力與事權(quán)，容易形成對中央劃撥資金的依賴，財政資金的使用效率會降低，可能會扭曲對地方政府的激勵效應(yīng)。因此，從長期來看，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)存的分稅制進行調(diào)整與深化，力求使地方政府擁有與其事權(quán)相匹配的財力。

(二)對現(xiàn)行“土地財政”進行改革

“土地財政”的存在，一方面緩解了地方政府的財政壓力，另一方面增加了地方政府的財政風(fēng)險。提出徹底消滅“土地財政”觀點的人，往往只看到其帶來的負(fù)面影響，卻沒有正確認(rèn)識到以出讓土地為主的“土地財政”的存在具有其歷史必然性和階段性。回顧美國土地財政收入的發(fā)展歷程，其成功地實現(xiàn)了土地財政收入由中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，以及土地財政收入以土地的資產(chǎn)性收益為主向以財產(chǎn)稅收入為主的轉(zhuǎn)變。在我國地方政府面臨財政壓力、缺乏地方穩(wěn)定稅源的情況下，筆者認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國的經(jīng)驗，對“土地財政”進行改革。

從當(dāng)前的實際情況出發(fā)，逐步在全國范圍內(nèi)開征房產(chǎn)稅將有利于“土地財政”的轉(zhuǎn)型。第一，土地資源的有限性，將導(dǎo)致土地出讓金收入逐漸枯竭，發(fā)展以房產(chǎn)稅為主的“土地財政”符合地方財政收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性要求。第二，開征房產(chǎn)稅有利于土地財政收入向地方政府預(yù)算收入轉(zhuǎn)移，保證地方政府擁有穩(wěn)定的財政收入。第三，房產(chǎn)稅的開征能夠有效地控制房價，抑制房地產(chǎn)的投機行為，有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。2011年1月28日，上海市、重慶市已經(jīng)率先在原有的土地財政收入的基礎(chǔ)上，開征房產(chǎn)稅。通過大城市的試點，再逐步擴展到全國范圍內(nèi)，能夠更穩(wěn)定、有序地保證“土地財政”的轉(zhuǎn)型。

參考文獻略。作者：黃國龍 蔡佳紅；來源：《宏觀經(jīng)濟研究》2013年6期。

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