2013年中央經(jīng)濟工作會議把化解地方政府債務(wù)問題列為六大經(jīng)濟問題之一,放在重中之重的位置。地方政府債務(wù)再一次觸動國人的神經(jīng),成為研究的熱點。根據(jù)審計署對全國地方政府債務(wù)審計結(jié)果,截至2012年底,地方政府債務(wù)余額為158858.32億元,而當年我國地方政府財政收入總額(包括中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付)僅106439.97億元,地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額比當年財政收入比值)高達149%。天量債務(wù)如何償還?成為擺在各級地方政府面前的一大難題。 借新債還舊債?還是依靠土地出讓收入償還債務(wù)?事實證明,在后土地財政時代,債臺高筑的地方政府政府走這兩條道路的空間已是愈來愈窄。探尋有效的方式解決地方政府債務(wù)償還問題,不僅事關(guān)地方政府經(jīng)濟負擔能否得到有效緩解,而且牽動整個經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。 本文研究的一個直接目的就是在對我國地方政府債務(wù)相關(guān)問題分析的基礎(chǔ)之上,探索后土地財政時代地方政府債務(wù)償還路徑,為我國地方政府債務(wù)償還提供些具有針對性的建議。要解決地方政府債務(wù)償還問題,就不可避免要涉及以下三個問題：第一,地方政府債務(wù)是如何形成的?第二,我國地方政府債務(wù)的真實情況是什么樣的?第三,當前,我國地方政府債務(wù)償還能力又是如何?就第一個問題,地方政府債務(wù)是如何形成的,這是地方政府債務(wù)償還研究的根源性問題,也是解決地方政府債務(wù)償還的“源頭”,把握好形成機理,才能對癥下藥。 由于地方政府債務(wù)償還是一個既有長遠性又有短期性的復(fù)雜工程,要從根源上解決這一問題,一方面要解決地方政府短期內(nèi)所面臨的償債困境,尤其是2009年以來,呈現(xiàn)井噴式發(fā)展的融資平臺公司所舉借的天量債務(wù)在最近兩年出現(xiàn)償債高峰,這是地方政府無法回避的事實。另一方面,從根源上解決地方政府債務(wù)償還問題,就要從長遠的角度消除地方政府債務(wù)形成的制度基礎(chǔ),這是治本之策。為此,本文把后土地財政時代地方政府債務(wù)償還路徑的研究分為兩個層次：一個層次是立足當前的短期困境,著重解決地方政府的燃眉之急。要解決這一問題,也就不可避免地要探析地方政府債務(wù)的真實情況以及地方政府債務(wù)的償還能力,對這兩個問題的回答,能夠針對地方政府債務(wù)償還的短期困境提出針對性的短期治理對策。另一個層次是著眼長遠,根據(jù)地方政府債務(wù)形成機理的分析,完善地方政府債務(wù)形成的制度因素,建立起地方政府債務(wù)償還的保障機制。 按照這一分析邏輯,在相關(guān)理論梳理的基礎(chǔ)上,本文構(gòu)建了“制度變遷—體制缺陷—政府行為”多因素的分析框架,以此來探析地方政府債務(wù)形成機理。本文還結(jié)合中國的實際,構(gòu)建了一個簡化的地方政府資產(chǎn)負債表和“可流動性”資產(chǎn)負債表,把地方政府債務(wù)與地方政府所占據(jù)的可用來償還債務(wù)的資源聯(lián)系起來,以此來考察地方政府債務(wù)償還能力。根據(jù)地方政府資產(chǎn)負債表的分析結(jié)果和債務(wù)形成機理,提出后土地財政時代地方政府債務(wù)償還路徑,概括為短期治理和長期制度建設(shè)兩個方面。 論文綜合運用規(guī)范分析與實證分析相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合的分析方法,按照“提出問題—分析問題—解決問題”的邏輯思路,分五個章節(jié)來展開研究： 第一章緒論。主要介紹后土地財政時代地方政府債務(wù)償還的研究背景、研究的理論意義和現(xiàn)實意義,土地財政和后土地財政時代內(nèi)涵的前置性說明。從政府債務(wù)效應(yīng)、地方政府債務(wù)風險、債務(wù)成因和治理對策幾個方面,對國內(nèi)外關(guān)于地方政府債務(wù)的相關(guān)研究進行了梳理,在此基礎(chǔ)之上提煉出本文的研究思路和研究方法。 第二章是研究的理論基礎(chǔ)部分。對地方政府債務(wù)內(nèi)涵和統(tǒng)計口徑進行科學合理的界定是研究地方政府債務(wù)問題的基礎(chǔ)。首先對地方政府債務(wù)的內(nèi)涵和國內(nèi)外關(guān)于地方政府債務(wù)的分類進行梳理,本文的研究對地方政府債務(wù)內(nèi)涵和分類的界定沿用我國統(tǒng)計部門的定義和分類標準。認為地方政府債務(wù)不僅包括地方政府在財政性資金不足的情況下通過融資手段而舉借的債務(wù),而且還包括經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、地方政府融資平臺公司以及其他單位因公益性項目而直接借入、提供擔保、拖欠或其他信用支持而產(chǎn)生的債務(wù)。地方政府債務(wù)分為三類：政府負有直接償還責任的債務(wù)、負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)。 其次,對地方政府債務(wù)的相關(guān)理論如公共財政理論與公共產(chǎn)品理論、制度變遷理論、財政分權(quán)理論進行了梳理,為本文的研究提供理論支撐。按照公共財政理論和公共產(chǎn)品理論,地方政府職能的發(fā)揮應(yīng)該僅限于市場失靈領(lǐng)域,地方政府要承擔起地方公共產(chǎn)品服務(wù)提供的責任�？蓪嶋H上,我國地方政府作為“地方增長型政府”,一方面行使的職能涉足了市場作用的范圍,另一方面在公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給上存在嚴重不足。按照制度變遷理論,行為主體在制度不均衡的情況下為獲取最大化的潛在利益會產(chǎn)生改變現(xiàn)有制度安排的沖動。這是我國地方政府在財政收支不均衡情況下為追求財政收益最大化而進行舉債融資行為的真實寫照。只不過,這里的制度變遷行為并非是帕累托效率。財政分權(quán)理論,一方面要求財政收入和公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的職能在地方政府間進行合理劃分,另一方面分權(quán)對地方政府的自利行為產(chǎn)生激勵,形成地方政府間的競爭,這也與我國的實際相吻合。這些理論不僅能很好解釋我國地方政府債務(wù)的形成原因,而且也能為地方政府債務(wù)償還的長期治理提供理論上的依據(jù)。 第三章是對我國地方政府債務(wù)形成機理的分析。本章構(gòu)建了“制度變遷—體制缺陷—政府行為”多因素的分析框架,以此來探析地方政府債務(wù)形成機理。本文認為我國地方政府債務(wù)與地方政府遵循的“地方增長型政府”職能模式和宏觀制度環(huán)境有著密不可分的聯(lián)系�！暗胤皆鲩L型政府”在制度變遷、體制缺陷和政府行為多因素的作用下對地方政府債務(wù)的形成有著深遠的影響。從制度變遷的角度,地方政府債務(wù)是地方政府在面臨制度不平衡情況下,為追求自利動機而進行制度變遷行為的結(jié)果。而分權(quán)財政體制的缺陷,再加上預(yù)算軟約束和投融資體制的扭曲,地方政府債務(wù)表現(xiàn)為緩解財權(quán)與事權(quán)不對等條件下地方財政支出壓力的現(xiàn)實方式�？紤]到地方政府所面臨的外在激勵,地方政府債務(wù)在更大程度上表現(xiàn)的是“地方增長型政府”追求經(jīng)濟增長和提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)雙重作用的結(jié)果。可以說,我國地方政府債務(wù)的形成,是在特定的制度和體制環(huán)境下我國地方政府作為“地方增長型政府”進行制度變遷和行為的結(jié)果。 第四章是后土地財政時代地方政府債務(wù)償還能力分析。這是論文的核心部分。首先,梳理了我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀。并非由市場機制而由政府行為產(chǎn)生的地方政府債務(wù),在當前存在諸多問題,不僅債務(wù)規(guī)模龐大,而且資金來源復(fù)雜、多頭舉債、秩序混亂。同時短期內(nèi),地方政府債務(wù)償還壓力巨大,地方政府負債率、債務(wù)率、償債率和債務(wù)逾期率四個指標均超出地方政府債務(wù)安全警戒線。 其次,對地方政府債務(wù)償還能力進行了分析。本文把地方政府債務(wù)的償還能力與地方政府所擁有的可用來償還債務(wù)的資源聯(lián)系起來,構(gòu)建了一個符合我國實際的地方政府資產(chǎn)負債表,把地方政府債務(wù)償還能力依托在其所掌握的資源上。結(jié)果顯示,地方政府資產(chǎn)負債表現(xiàn)良好,地方政府債務(wù)償還能力較高。但是,“可流動性資產(chǎn)”才在實際上決定著地方政府債務(wù)償還能力,考慮到地方政府非經(jīng)營性資產(chǎn)和非上市國有企業(yè)權(quán)益短期內(nèi)變現(xiàn)困難,流動性低,以及出售這些國有資產(chǎn)還債不單單是一種經(jīng)濟行為。本文在地方政府資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上,重新構(gòu)建了地方政府“可流動性”資產(chǎn)負債表,這里所表現(xiàn)的地方政府資產(chǎn)負債狀況與前者天壤之別,地方政府資產(chǎn)凈值在2011年和2012年突破零值,資產(chǎn)負債率遠遠高于安全警戒線,表明地方政府債務(wù)償還能力遠遠不足。再進一步考慮,引入地方政府債務(wù)資金的投資收益狀況和地方政府債務(wù)償還動機兩個補充因素后,地方政府債務(wù)的償還能力得到進一步削弱。 第五章是后土地財政時代地方政府債務(wù)償還路徑與相關(guān)政策。這是論文的結(jié)論部分。我國地方政府債務(wù)既是一個短期也是一個長期的復(fù)雜問題。因此,本文對后土地財政時代地方政府債務(wù)償還路徑探討從兩方面著手,一是短期的治理對策,二是長期的制度建設(shè)。 短期內(nèi)通過地方政府資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓,把地方政府所持有的非上市國有企業(yè)權(quán)益、上市企業(yè)股份和非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為償還債務(wù)的資源；鼓勵民間資本進入公共設(shè)施領(lǐng)域,探索政府—私人部門合作運營的PPP項目融資模式,以提高資金運作效率和緩解地方政府財政壓力；同時還要落實債務(wù)償還準備金制度。這些措施可以有效降低地方政府債務(wù)存量,解決短期內(nèi)地方政府債務(wù)償還困境。 從長期來看,要從根源上解決地方政府債務(wù)償還問題,一要明晰政府與市場關(guān)系,轉(zhuǎn)變“地方增長型政府”職能模式,規(guī)范政府行為。政府不但要從競爭性領(lǐng)域退出,去“企業(yè)化”行為,還要完善政績考核體系,控制地方政府財政支出范圍,實現(xiàn)地方政府由“地方增長型政府”向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。二要深化財政制度改革,匹配地方政府財權(quán)與事權(quán)。一方面要按照公共服務(wù)供給職責和受益范圍,科學合理地界定中央與地方職權(quán)關(guān)系,另一方面要完善地方稅制體系,保證地方政府能夠通過正常、規(guī)范的收入來源滿足實現(xiàn)其職能所必須的資金需要。三要完善債務(wù)融資體系,允許地方政府公債發(fā)行。而且,賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利不僅十分必要,而且在我國也已經(jīng)具備了可行的條件。
【學位單位】：西南財經(jīng)大學
【學位級別】：碩士
【學位年份】：2014
【中圖分類】：F812.5;F301
【部分圖文】：

后土地財政時代我國地方政府債務(wù)償還研究 長型政府”職能，深化財政制度改革，完善地方政府債務(wù)融資體系，構(gòu)建其地方政府債務(wù)償還的制度保障。從短期來看，我國地方政府面臨著較大的償債壓力，通過地方政府“可流動性”資產(chǎn)負債表所反映出來的地方政府債務(wù)償還能力存在較大問題。按照分析結(jié)論，短期內(nèi)通過地方政府資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、引入民間資本和落實債務(wù)償還準備金制度能夠有效緩解地方政府的短期債務(wù)償還壓力。短期治理和長期的制度建設(shè)形成了后土地財政時代我國地方政府債務(wù)償還e舐肪叮補鉤閃吮疚牡囊桓齷痙治鏊悸貳

本文編號：2833824