資源枯竭型城市土地財(cái)政的成因和影響與一般城市相比,既有相同之處,也有不同之處。焦作市作為一個(gè)典型的資源枯竭型城市,近年來(lái),該市土地財(cái)政規(guī)模及其占比均呈快速擴(kuò)張之勢(shì),土地出讓金逐漸成為是土地財(cái)政的主體,并以城市土地使用權(quán)作抵押獲得大量的借貸收入;焦作市土地財(cái)政產(chǎn)生的原因既有內(nèi)部因素,也有外部因素。該市煤炭資源瀕臨枯竭造成大量煤礦關(guān)閉和大部分骨干企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑導(dǎo)致地方稅收入不足是土地財(cái)政產(chǎn)生的內(nèi)部原因,而分稅制改革和所得稅分享改革、地方政府獨(dú)享土地出讓收益和政治集權(quán)則是土地財(cái)政產(chǎn)生的外部原因;土地財(cái)政對(duì)該市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是正負(fù)面交織在一起。土地財(cái)政在促進(jìn)焦作市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(貢獻(xiàn)系數(shù)為18.89%)和加快城市化進(jìn)程的同時(shí),推高了該市的房?jī)r(jià),增加了銀行抵押風(fēng)險(xiǎn)。
【部分圖文】：

鉤傻ノ?萬(wàn)元年份國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入城鎮(zhèn)土地使用稅土地增值稅耕地占用稅房產(chǎn)稅契稅土地財(cái)政收入2006136511636741454058116621368763570200761108289346164479519043199741400182008780384542141274418117641689816066620097144461723761710360204682399719560920101689446121911701209011767436597317036201124247862402138561831414268405583918762012281556716581386531070158624457245858320133581268201325085448101947761550591061數(shù)據(jù)來(lái)源:焦作市財(cái)政局網(wǎng)站http://www．jzczj．gov．cn/，下同。圖12006－2013年焦作市土地財(cái)政收入占本市財(cái)政收入比重(%)(3)以城市土地使用權(quán)作抵押獲得大量借貸收入。1995年1月1日實(shí)施的《預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定:“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！雹僖虼藦睦碚撋现v，我國(guó)法律不允許地方政府直接向銀行借款。但事實(shí)上，包括焦作市政府在內(nèi)的許多地方政府通過(guò)成立“土地儲(chǔ)備中心”、“交投公司”、“城投公①2014年修正的《預(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的盛自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。除上述規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。·74·

李明秋，等資源枯竭型城市土地財(cái)政的成因及其影響研究司”等地方融資平臺(tái)，繞過(guò)《預(yù)算法》的規(guī)定，以城市土地使用權(quán)作抵押從銀行獲取巨額貸款，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或舊城改造。房?jī)r(jià)持續(xù)多年的上漲提高了財(cái)政收入預(yù)期，進(jìn)一步刺激了地方融資平臺(tái)規(guī)模的擴(kuò)張，導(dǎo)致大量無(wú)效投資和地方債務(wù)的飆升。(4)房地產(chǎn)業(yè)逐步成為焦作市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。住房市場(chǎng)圖22006－2013年焦作市土地出讓收入和土地財(cái)政收入規(guī)模圖圖32006－2013年焦作市土地出讓收入占該市土地財(cái)政收入比重(%)化制度改革以來(lái)，焦作市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展十分迅速。房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展不僅給本市帶來(lái)巨大的土地出讓收入，而且?guī)?lái)可觀的房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收收入，如土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅等，見(jiàn)表1。同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還能夠帶動(dòng)該市建筑業(yè)、建材業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)該市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2焦作市土地財(cái)政的成因焦作市土地財(cái)政產(chǎn)生的原因，既有內(nèi)部因素，也有外部因素。2．1內(nèi)部因素(1)焦作市是礦業(yè)城市，但卻面臨嚴(yán)重的資源枯竭。焦作礦區(qū)自20世紀(jì)90年代進(jìn)入大規(guī)模資源衰減階段，市區(qū)及近郊的王封、李封、焦東、焦西、朱村等煤礦陸續(xù)關(guān)閉，中馬、韓王、演馬等礦瀕臨枯竭，尚能正常生產(chǎn)的只有遠(yuǎn)郊的九里山礦、位村礦、古漢山礦等少部分煤礦。大批煤礦的關(guān)閉，不僅直接減少了該市的稅收收入，而且因需要安置煤礦關(guān)閉所造成的數(shù)萬(wàn)下崗工人和供養(yǎng)數(shù)量眾多的離退休人員，進(jìn)一步加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。這是資源枯竭型城市普遍存在的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。(2)大部分骨干企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑，地方稅收入不足。企業(yè)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱和財(cái)政收入的主要來(lái)源。但近年來(lái)，由于市場(chǎng)環(huán)境的變化，焦作市主要的大型骨干企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍下滑甚至虧損，從而造成焦作市的地方

李明秋，等資源枯竭型城市土地財(cái)政的成因及其影響研究司”等地方融資平臺(tái)，繞過(guò)《預(yù)算法》的規(guī)定，以城市土地使用權(quán)作抵押從銀行獲取巨額貸款，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或舊城改造。房?jī)r(jià)持續(xù)多年的上漲提高了財(cái)政收入預(yù)期，進(jìn)一步刺激了地方融資平臺(tái)規(guī)模的擴(kuò)張，導(dǎo)致大量無(wú)效投資和地方債務(wù)的飆升。(4)房地產(chǎn)業(yè)逐步成為焦作市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。住房市場(chǎng)圖22006－2013年焦作市土地出讓收入和土地財(cái)政收入規(guī)模圖圖32006－2013年焦作市土地出讓收入占該市土地財(cái)政收入比重(%)化制度改革以來(lái)，焦作市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展十分迅速。房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展不僅給本市帶來(lái)巨大的土地出讓收入，而且?guī)?lái)可觀的房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收收入，如土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅等，見(jiàn)表1。同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還能夠帶動(dòng)該市建筑業(yè)、建材業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)該市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2焦作市土地財(cái)政的成因焦作市土地財(cái)政產(chǎn)生的原因，既有內(nèi)部因素，也有外部因素。2．1內(nèi)部因素(1)焦作市是礦業(yè)城市，但卻面臨嚴(yán)重的資源枯竭。焦作礦區(qū)自20世紀(jì)90年代進(jìn)入大規(guī)模資源衰減階段，市區(qū)及近郊的王封、李封、焦東、焦西、朱村等煤礦陸續(xù)關(guān)閉，中馬、韓王、演馬等礦瀕臨枯竭，尚能正常生產(chǎn)的只有遠(yuǎn)郊的九里山礦、位村礦、古漢山礦等少部分煤礦。大批煤礦的關(guān)閉，不僅直接減少了該市的稅收收入，而且因需要安置煤礦關(guān)閉所造成的數(shù)萬(wàn)下崗工人和供養(yǎng)數(shù)量眾多的離退休人員，進(jìn)一步加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。這是資源枯竭型城市普遍存在的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。(2)大部分骨干企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑，地方稅收入不足。企業(yè)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱和財(cái)政收入的主要來(lái)源。但近年來(lái)，由于市場(chǎng)環(huán)境的變化，焦作市主要的大型骨干企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍下滑甚至虧損，從而造成焦作市的地方

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