本文關(guān)鍵詞：美國土地財政收入演進(jìn)規(guī)律及啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

美國土地財政收入演進(jìn)規(guī)律及啟示 投稿：劉炃炄

中圖分類號：F811.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1672－9544（2011）05－0074－07分稅制以來，在我國現(xiàn)行財政架構(gòu)中，土地財政收入已成為地方財政收入的主要來源之一，并深刻地影響了經(jīng)濟(jì)社會方方面面的發(fā)展進(jìn)程。他山之石可以攻玉，本文在界定土…

世界稅收泛指國家稅收與國際稅收。稅收制度狹義概念是指一國的基本稅制；廣義概念是指一國的基本稅制、稅收政策和稅收管理等。認(rèn)識世界稅收制度發(fā)展基本特征應(yīng)該基于廣義角度。一、國家稅制選擇呈現(xiàn)規(guī)律化翻開稅收近五千年的歷史，不難看出，稅收是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生…

摘要：隨著建筑市場的發(fā)展，對框架結(jié)構(gòu)的施工技術(shù)要求越來越高，因此，對于框架結(jié)構(gòu)建筑的施工技術(shù)進(jìn)行分析論述，對于保證建筑工程施工過程順利與建筑工程施工質(zhì)量控制有著積極作用。在進(jìn)行框架結(jié)構(gòu)建筑施工中，應(yīng)注意結(jié)合施工情況，選擇合適的施工技術(shù)進(jìn)行施工。關(guān)鍵詞…

作者：王宏利

地方財政研究 2011年09期

　　中圖分類號：F811.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1672－9544（2011）05－0074－07

　　分稅制以來，在我國現(xiàn)行財政架構(gòu)中，土地財政收入已成為地方財政收入的主要來源之一，并深刻地影響了經(jīng)濟(jì)社會方方面面的發(fā)展進(jìn)程。他山之石可以攻玉，本文在界定土地財政收入概念的基礎(chǔ)上，全面分析了美國土地財政收入發(fā)展的四個階段，總結(jié)其間演化的規(guī)律，并提出了對中國的啟示。

　　一、美國土地財政收入發(fā)展的四個歷史階段

　　土地財政收入是指與土地有關(guān)的財政收入，美國的土地財政收入主要包括三種：即將土地作為資產(chǎn)進(jìn)行出售所獲得的資產(chǎn)性收益、以土地及其地上附屬建筑物為載體的稅收收入以及政府以非稅收的形式征收的其他與土地有關(guān)的財政收入。

　　美國土地財政收入發(fā)展演化可以分為如下四個階段：第一階段為1776年至1861年，是土地財政收入以土地出售為主的時期；第二階段為內(nèi)戰(zhàn)開始至1900年，是財產(chǎn)稅開始在各州普遍征收的時期；第三階段為1900年至1942年，是土地財政收入向地方政府轉(zhuǎn)移的時期；第四階段為20世紀(jì)40年代中期至今，是地方政府土地財政收入主要以財產(chǎn)稅為主的時期。

　　（一）以土地出售收益為主的時期

　　內(nèi)戰(zhàn)前的美國土地財政收入主要以國有土地出售收入為主。美國建國初期，為迅速增加聯(lián)邦及州政府的財政收入，通過一系列土地法案將西部土地收歸國有，再通過出售和贈予等手段將這些土地轉(zhuǎn)為私有，從而獲得土地出售收益。1780年10月10日，國會通過了一項法令，規(guī)定為了美國的利益，為了在國有土地上建立新的州，授予政府出售和贈送西北部土地的權(quán)利。這樣，美國州政府獲得了出讓土地收益的法律依據(jù)。

　　1785年和1787年，美國先后出臺了《關(guān)于西部土地測量和出售法令》和《西北法令》，確立了“國有土地私有化”的法律基礎(chǔ)。它將約占美國本土面積近90％的國有土地投入市場，西部國有土地私有化進(jìn)程開始全面啟動。

　　1820年之前，由于聯(lián)邦的公共土地財政政策是以解決國家財政困難為主要出發(fā)點，規(guī)定公共土地出售的最小地段為640英畝或320英畝，土地拍賣底價每畝1美元，這就有利于土地投機家而不是普通百姓，大量土地此時已經(jīng)流入了土地投機公司之手。政府多次出臺相關(guān)彌補性措施，但由于未從根本上改變公地出售中地塊過大的問題，大部分措施都無濟(jì)于事。

　　1841年美國頒布了《優(yōu)先購買權(quán)法》，使擅自占有國有土地者有權(quán)以每英畝1.25美元的價格優(yōu)先購買面積為160英畝土地。這項法律不僅賦予移民自行占有國有土地的權(quán)利，同時也使得移民免受土地投機者的擺弄，直接從政府手中購得土地。美國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家羅伊·羅賓斯認(rèn)為：“這是美國國會通過的最重要的農(nóng)業(yè)法規(guī)之一。”從中我們也可以看出美國的土地財政政策首先是滿足國家財政的需求，隨著時間的推移，政策的缺點開始顯現(xiàn)，在這期間，美國尊重人權(quán)，努力實現(xiàn)人人平等的精神得以顯現(xiàn)，因此后續(xù)有關(guān)土地財政政策的出臺均以公平為主，兼顧效率。

　　1854年，美國國會通過了《等級法案》，亦稱《土地價格遞減法》。從1854年到內(nèi)戰(zhàn)前夕，分等級出售的土地占了當(dāng)時全國土地銷售的50％，1862年6月2日被國會停止使用。這項法律的頒布說明美國政府對土地的價值有了更深層次的認(rèn)識，即認(rèn)識到土地由于位置、質(zhì)量或者用途的不同而存在價值差異，這為以后完善土地財政稅收收入制度奠定了基礎(chǔ)。同時也可以看出，聯(lián)邦政府的土地財政政策越往后越有利于普通移民獲得土地。

　　杰斐遜總統(tǒng)時期，土地政策開始出現(xiàn)變化，即由大塊的出售轉(zhuǎn)為小塊土地的零售。19世紀(jì)60年代，出售國有土地的政策宣布告一段落，土地財政政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，即聯(lián)邦政府從以銷售為主轉(zhuǎn)向以無償贈予為主。最具代表性的有“宅地法”、“莫里爾土地法”以及“太平洋土地法案”。

　　出售國有土地對西部城市化起到了極大的促進(jìn)作用。由于土地投機集團(tuán)占有大片土地，又有雄厚的資金，有條件進(jìn)行大范圍的規(guī)劃設(shè)計城鎮(zhèn)。在這一方面，最典型的是洛杉磯。地產(chǎn)業(yè)興隆的同時，大量中小城鎮(zhèn)拔地而起，1887年至1889年共建成60多個新鎮(zhèn)。而城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展又為美國財產(chǎn)稅的征收提供了充分的社會條件。

　　從美國此階段土地財政的演變過程可以看出，土地政策的制定同當(dāng)時美國的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境息息相關(guān)。美國獨立之初，財政入不敷出。為了解決這一難題，美國政府只有通過出售國有土地來取得一些收入；而后隨著財政收入的不斷增加，美國政府開始考慮到大部分普通民眾的訴求，為顯示公正公平，美國土地財政收入政策開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，土地出售收益開始減少。

　　州政府在這一階段是美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要的推動力，州政府主要通過基礎(chǔ)建設(shè)投資和土地出售來獲取資產(chǎn)性收益，從而利用財政收入推動美國經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展。截止到1830年，州政府的債務(wù)是聯(lián)邦政府與地方政府總額的8倍。

　　在此階段，與土地出售收益并行的土地財政收入還包括財產(chǎn)稅�！懊绹缙诘呢敭a(chǎn)稅是以土地為征稅對象的個別財產(chǎn)稅，到了18世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財產(chǎn)稅種類日益增多，一般財產(chǎn)稅取代了原有的個別財產(chǎn)稅，對納稅人擁有的所有不動產(chǎn)和動產(chǎn)課稅，稅源開始增加。19世紀(jì)中期，美國各州已普遍征收一般財產(chǎn)稅。州財產(chǎn)稅在東部的征收從總收入的2％上升到17％；在西部，從34％上升到35％�！�1840年后的10年間出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)蕭條帶來的破產(chǎn)危機，但地方政府沒有受太大的影響。

　�。ǘ┴敭a(chǎn)稅開始普遍征收時期

　　1860年，主張廢除奴隸制的林肯當(dāng)選美國總統(tǒng)，南方奴隸主發(fā)動叛亂。南方各州紛紛獨立。同年4月，內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。戰(zhàn)爭期間，林肯政府實行了一系列革命措施和政策，1863年林肯頒布《解放宣言》，宣布解放黑奴，之后又頒布《宅地法》。

　　《宅地法》規(guī)定：“一切忠于聯(lián)邦的成年人，只要交付10美元的登記費，就可以在西部領(lǐng)取64.74公頃土地，在土地上耕種5年后就可以成為這塊土地的所有者。”該法律允許所有美國人有權(quán)得到西部的土地，使得美國土地公平的私有化成為可能。同一時期，在美國工業(yè)化過程中，較多的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)建設(shè)用地，工業(yè)化使得地方經(jīng)濟(jì)獲得了較快的發(fā)展，政府的財政收入也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增加很多。

　　在此階段，土地出售收益基本消失殆盡，取而代之的是財產(chǎn)稅。當(dāng)時50個州的稅制盡管各不相同，但絕大多數(shù)州都有財產(chǎn)稅，且財產(chǎn)稅是州及以下政府尤其是郡、鎮(zhèn)級政府（也稱地方政府）重要的財政收入來源。一般而言，財產(chǎn)稅由州財產(chǎn)稅、郡（市）財產(chǎn)稅和鎮(zhèn)財產(chǎn)稅組成，征收對象為不動產(chǎn)（主要是房地產(chǎn)），也有營業(yè)用動產(chǎn)、家庭動產(chǎn)等。

　　美國的戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)很多非常規(guī)性因素，可能會對土地財政產(chǎn)生變異性影響，會影響到大歷史背景下的土地財政演化規(guī)律，因此這一階段的土地財政具有特殊階段的特殊性。

　�。ㄈ┩恋刎斦D(zhuǎn)移時期

　　在此階段，美國已經(jīng)從內(nèi)戰(zhàn)中恢復(fù)過來，地方政府也開始加速成長，這也導(dǎo)致了第一次世界大戰(zhàn)期間美國國家政府機構(gòu)的擴張，并持續(xù)到1929年大蕭條初期。

　　在此期間，財產(chǎn)稅一直是地方財政的重要組成部分，土地出售收益基本消失，地方財產(chǎn)稅收入自1922年以后比較高，如圖1所示。同時，地方政府的財政收入從1902年占GNP的4％增長到1934年的7.6％，但是地方收入的主要組成部分仍然是財產(chǎn)稅，整個時期，財產(chǎn)稅稅收收入都占地方收入的70％左右。這可以說明地方財產(chǎn)稅是一個低成本的稅收收入來源。

　　

　　圖1 美國地方政府財產(chǎn)稅收入

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國統(tǒng)計局官方網(wǎng)站資料整理。

　　從1900年到1940年，財產(chǎn)稅收入占州政府總收入的比重穩(wěn)步下降。在20世紀(jì)初，各州開始設(shè)立并征收新稅，開始時針對汽車和汽油，之后針對銷售和所得收入。圖2顯示了州政府與地方政府各自征收的財產(chǎn)稅占本級政府總財政收入和總稅收收入的比例，其中州財產(chǎn)稅占總收入的比重由1902年的52％下降至1942年的不到10％，財產(chǎn)稅已經(jīng)開始由州政府逐步轉(zhuǎn)移給地方政府，財產(chǎn)稅占地方政府財政收入的比重始終維持在較高的水平，約占地方政府財政收入的40％以上，財產(chǎn)稅占地方政府總稅收收入的比重更是達(dá)到了80％。

　　

　　圖2 美國州與地方政府征收的財產(chǎn)稅占政府總財政收入和總稅收收入的比例

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國統(tǒng)計局官方網(wǎng)站資料整理。

　　總結(jié)這一階段土地財政收入發(fā)展演化規(guī)律：1900年之后，新的州政府稅收來源以及隨后的銷售稅、所得稅使各州能夠放棄財產(chǎn)稅這一稅種并轉(zhuǎn)移給地方政府。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的唯一原因是，對于州政府而言，從新的汽車、銷售和所得稅獲得收入的成本比從現(xiàn)有的州財產(chǎn)稅上獲得收入的成本低；對于地方政府而言，1900年之后，憲法對于財產(chǎn)稅的限制隨著統(tǒng)一性和全面性條款在州憲法中的廢除得到緩和，地方政府可根據(jù)自身的特點比較靈活地進(jìn)行財產(chǎn)稅設(shè)置。

　　因此，這一階段可以看作是以財產(chǎn)稅為主要內(nèi)容的土地財政演化時期，州政府逐步將財產(chǎn)稅的征收權(quán)力下放至地方政府，州政府財產(chǎn)稅所占比重迅速降低，地方政府財產(chǎn)稅比重開始增加，占總地方政府財政收入比重較大。

　　（四）地方財政收入以財產(chǎn)稅為主時期

　　20世紀(jì)40年代中期至今，美國的土地財政收入主要包括如下幾種：財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈與稅、房屋與社區(qū)發(fā)展收入、環(huán)境資源收入和不動產(chǎn)出售收益。

　　1.財產(chǎn)稅

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，美國的一般財產(chǎn)稅收入總額不斷增加，但是延續(xù)前一階段土地財政演化特點，財產(chǎn)稅在州政府收入中的重要性則有所降低，但就地方政府而言，財產(chǎn)稅仍是最主要的稅收來源。早在20紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)大蕭條時期財產(chǎn)稅變得難以課征，于是各州開始對商品和服務(wù)課稅，特別開征了零售稅和燃油稅。同時，稅收征管也沒有財產(chǎn)稅嚴(yán)厲，因此，第二次世界大戰(zhàn)后美國各州政府收入中財產(chǎn)稅的比重較二戰(zhàn)前顯著降低。20世紀(jì)60年代，財產(chǎn)稅占州政府收入的比約在30％以上，70年代約在22％左右，80年代和90年代約在17％左右。而地方政府財政收入則開始一直以財產(chǎn)稅為主，收入較為穩(wěn)定。這是由于財產(chǎn)稅相對于其他稅種而言，稅源非常穩(wěn)定，受宏觀經(jīng)濟(jì)波動的影響相對較小，因此非常適合作為地方財政收入的來源。

　　從1944年至今的美國地方政府財政收入的相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，美國地方政府的總財政收入的增長速度不斷加快，一般性收入也呈指數(shù)型增長，稅收收入增長較為平緩，在2005年已增長至5000億美元，其他費用收入也呈現(xiàn)出平緩增長的趨勢，但是沒有稅收收入的增幅那么明顯。

　　財產(chǎn)稅是占美國土地財政收入比重最大的一項收入。圖3表示的是美國各個地方政府財產(chǎn)稅收入的總量以及占地方財政收入和稅收收入的比重，可以看出地方政府的財產(chǎn)稅在此階段增速較快，由1944年的40億美元增長到2006年的3000億美元，增長了70多倍，而財產(chǎn)稅占總收入的比重在此階段成緩慢下降的趨勢，但依舊是地方財政收入的重要組成部分，相比總體財政收入而言，始終維持在20％以上的比例，而占總稅收收入的比例曾保持在70％以上。因此我們可以說地方政府的土地財政主要依賴于財產(chǎn)稅。

　　

　　圖3 美國地方政府財產(chǎn)稅收入總額

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國統(tǒng)計局官方網(wǎng)站資料整理。

　　2.遺產(chǎn)和贈與稅

　　在這一階段美國的土地財政體系中，除了比重較大的財產(chǎn)稅之外，遺產(chǎn)和贈與稅也需一提。雖然其占總稅收收入的比重較小，還不到0.01％，特點也并不突出，但是由于也涉及了土地及房屋的贈與及征稅，本文認(rèn)為美國土地財政收入體系中應(yīng)該包括遺產(chǎn)和贈與稅，這是對土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的征稅，在近年來有遞增的趨勢。

　　3.與土地有關(guān)的非稅收收入

　　從圖4可以看出，房屋與社區(qū)發(fā)展收入、環(huán)境資源收入、財產(chǎn)出售收益的趨勢較為平緩，雖然占地方財政收入的比例較低，但總體已呈現(xiàn)上升趨勢。三者中最高的收入是房屋與社區(qū)發(fā)展收入，始終保持穩(wěn)步上升的趨勢；其次是不動產(chǎn)出售收入，波動較大，但總體呈上升趨勢；最低為環(huán)境資源收入，上升緩慢。

　　

　　圖4 美國地方政府與土地有關(guān)的各項非稅收收入

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國統(tǒng)計局官方網(wǎng)站資料整理。

　　因此，總結(jié)此階段美國地方政府的土地財政收入發(fā)展演化規(guī)律，可以看出美國地方政府真正開始形成了以財產(chǎn)稅為主要財政收入的地方財政形式，與土地有關(guān)的非稅收收入比重較小。

　　二、美國土地財政收入發(fā)展演化規(guī)律

　�。ㄒ唬┩恋刎斦杖朐谥醒搿⒅莺偷胤秸g的分配規(guī)律

　　在前述第一階段，美國土地出售收益基本歸聯(lián)邦政府所有，財產(chǎn)稅主要歸州政府所有。

　　內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，財產(chǎn)稅的征收權(quán)下移，財產(chǎn)稅開始成為歸州政府與地方政府共享的稅種。

　　從20世紀(jì)初開始呈現(xiàn)以下特點（如圖5所示）：（1）財產(chǎn)稅作為州與地方共享稅，地方政府征收的財產(chǎn)稅總額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于州政府征收的財產(chǎn)稅總額。（2）州政府征收的財產(chǎn)稅占州總財政收入和總稅收收入的比重急劇下降，到1936年時，急劇減少的勢頭放緩，之后到2004年，一直保持了很低的比例。（3）財產(chǎn)稅占地方政府財政收入和稅收收入的比重剛開始呈現(xiàn)下降的趨勢，到1980年左右，止住跌勢，一直保持在25％和70％左右。（4）地方財產(chǎn)稅占地方政府總財政收入的比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于州財產(chǎn)稅收入占州政府財政收入的比重，說明相比于州政府而言，財產(chǎn)稅日益成為地方政府稅收收入和財政收入的主要來源。（5）州政府逐步將稅收收入和財政收入的主要來源轉(zhuǎn)向財產(chǎn)稅以外的其他稅種。

　　

　　圖5 美國州跟地方財產(chǎn)稅的總量發(fā)展趨勢

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國統(tǒng)計局官方網(wǎng)站資料整理。

　　因此，美國土地財政收入在政府之間的分配規(guī)律如下：美國土地財政收入從中央所有到州政府所有，再到州政府與地方政府共享，最后形成以地方政府征收為主，州政府土地財政收入逐步減少的分配結(jié)構(gòu)。

　　（二）土地財政收入占總財政收入比率的規(guī)律

　　早期美國數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計，但是根據(jù)文字記載，可以分析出：包括土地出售收益在內(nèi)的土地財政收入呈現(xiàn)出因土地投機所導(dǎo)致的迅速上升并在之后保持一段時期穩(wěn)定；之后土地出售收入減少，財產(chǎn)稅收入增加，進(jìn)入財產(chǎn)稅時期，土地財政收入總量進(jìn)一步逐步上升。從圖6可以看出以財產(chǎn)稅為主的美國土地財政收入呈現(xiàn)上升的趨勢，但是增速由快變慢。

　　

　　圖6 美國土地財政總額

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國統(tǒng)計局官方網(wǎng)站資料整理。

　　圖7是美國土地財政收入占總財政收入的比重，可以看出在早期美國的土地財政收入占比較高，達(dá)到了60％多，后來呈現(xiàn)緩慢下降的態(tài)勢。進(jìn)入21世紀(jì)，美國的土地財政收入占總財政收入的比重為30％不到，并且變化不大�？梢钥闯雒绹恋刎斦杖胝伎傌斦杖氲谋戎氐囊�(guī)律是先遞減后平穩(wěn)發(fā)展，但是土地財政在美國地方政府看來依舊十分重要。

　　

　　圖7 美國土地財政收入占總財政收入的比重

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國統(tǒng)計局官方網(wǎng)站資料整理。

　　（三）土地財政收入內(nèi)部演化規(guī)律

　　在美國土地財政收入內(nèi)部各個組成部分之間，早期是以美國土地出售收益為主；在國有土地基本完成私有化以后，美國的土地財政收入則以土地及不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅為主，財產(chǎn)稅占總土地財政收入的比重大幅上升后保持平穩(wěn)趨勢。在此期間，美國地方政府雖然也征收遺產(chǎn)和贈與稅，但是占總土地財政收入的比重較小，而其他關(guān)于土地有關(guān)的費用收入雖然項目有所增加，但是總量很小。

　�。ㄋ模┩恋刎斦愂帐杖氲膬�(nèi)部演化規(guī)律

　　美國土地財政稅收收入主要包括兩種，即財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)贈與稅。美國的財產(chǎn)稅歷史悠久且較為穩(wěn)定，從19世紀(jì)初就開始征收，而遺產(chǎn)和贈與稅征收相對較晚并且數(shù)量上也較小，因此美國的土地財政稅收收入主要以財產(chǎn)稅為主，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)沒有明顯變化，較為穩(wěn)定。美國并沒有像其他國家一樣對土地征收各種各樣的稅收，始終以單一的財產(chǎn)稅制來獲取土地收益。

　�。ㄎ澹┩恋刎斦嵌愂帐杖氲膬�(nèi)部演化規(guī)律

　　美國土地財政收入中非稅收收入在建國初期主要以土地出售收益為主，主要為聯(lián)邦政府所有，地方政府沒有獲得此項收入。隨后，待國有土地出售基本完成之后，土地出售收益基本為零，取而代之的是地方政府對社區(qū)、房屋征收的相關(guān)維護(hù)管理費用，為保護(hù)國有資源環(huán)境而收取的保護(hù)費用，以及地方政府出售少量不動產(chǎn)而獲取的收益�，F(xiàn)在地方政府土地財政的非稅收收入主要是對社區(qū)、房屋征收的相關(guān)維護(hù)管理費用。圖8顯示了美國土地財政收入中非稅收收入的各個組成部分。

　　

　　圖8 美國土地財政非稅收收入的各個組成部分占總非稅收收入的比重

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國統(tǒng)計局官方網(wǎng)站資料整理。

　　三、對中國的啟示

　　1.土地的資產(chǎn)性收益作為土地財政主要收入來源有其必然性和階段性。在美國建國初期進(jìn)行的土地私有化，出售國有土地帶給美國政府一大筆非稅收性質(zhì)的土地財政收入。在國家政府財政收入緊缺之際，土地收歸國有再進(jìn)行出售是最為便捷、成本最低、獲得收入最快的一種手段。鑒于土地的特有屬性，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也遇到了與美國相似的環(huán)節(jié)，即地方政府為擴大財政收入，越來越依賴土地出讓收益，導(dǎo)致了土地財政這一現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是土地財政也是有其有利的一面，它可以使政府迅速增加財政收入，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方建設(shè)，是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，中國所需要做的，并不是堅決消滅土地財政，而是要思考當(dāng)土地財政的發(fā)展變得不可持續(xù)時，拿什么作為土地出讓金的替代品，以及如何更好地完善地方財政體制。

　　2.大城市試點房產(chǎn)稅是必然的選擇并恰逢其時。美國的土地財政收入由以土地資產(chǎn)性收入為主向房產(chǎn)稅收入（財產(chǎn)稅收入）為主轉(zhuǎn)變。中國也要走這條路。對大城市尤其是房價高的城市來講，轉(zhuǎn)變的時間點到了。一是土地出讓收入逐漸枯竭；二是以抑制房價為“目標(biāo)”的房產(chǎn)稅征收得到社會的比較廣泛的支持；三是試點有靈活性，通過試點取得進(jìn)一步在全國推廣的經(jīng)驗；四是因會增加地方政府的財政收入也得到地方政府的支持。因此，大城市率先試點房產(chǎn)稅恰逢其時。

　　3.要對房產(chǎn)稅的功能有正確的認(rèn)識。房產(chǎn)稅對房價的正面或負(fù)面的影響在國際上都可以找到例子，因為房價是受包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的多個因素的綜合影響。在中國房地產(chǎn)投機盛行的時期，房產(chǎn)稅的開征一定會適度調(diào)整投機者的投機預(yù)期，但不會起到抑制投機的決定性作用。如果其他配套政策不出臺，當(dāng)投機者適應(yīng)了房產(chǎn)稅后，可能使之變成了推動房價上漲的又一因素（稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上）。如果房產(chǎn)稅征收了，房價下不來，老百姓會對政府產(chǎn)生失望情緒，不利于房產(chǎn)稅制度的推行。

　　房產(chǎn)稅對增加地方政府財政收入有重要作用，是增強地方財政收入的有效渠道。在土地出讓資源枯竭的趨勢下，房產(chǎn)稅因其固有的優(yōu)點被地方政府青睞。地方政府的土地財政收入由以土地出讓金收入為主將會轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑慨a(chǎn)稅為主。

　　4.研究土地財政收入向地方政府轉(zhuǎn)移的路徑，房產(chǎn)稅將成為地方政府財政收入的主要來源。回顧美國土地財政收入的發(fā)展演化，可以看出美國的土地財政收入逐步由中央政府向州和地方政府轉(zhuǎn)移。將財產(chǎn)稅這一具有穩(wěn)定稅源并適合州和地方政府征收的稅種劃歸為州和地方政府所有，不僅保證州和地方政府擁有穩(wěn)定的財政收入，而且也彰顯了取之于民用之于民的精神，有利于州和地方政府將財產(chǎn)稅用于地方的公共環(huán)境、教育以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)與維護(hù)等方面，促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。上海市、重慶市在原有土地財政收入的基礎(chǔ)上，于2011年1月28日已經(jīng)開征房產(chǎn)稅。

　　現(xiàn)在要研究土地財政在中央、省（市）、地級市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的分配。土地財政從中央向市轉(zhuǎn)移、從�。ㄊ校┫騾^(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移是必然的趨勢，但也有一個過程，在此期間要有整個財稅制度的改革配套。

　　5.培植地方財源，防止地方政府從土地出讓依賴轉(zhuǎn)向房產(chǎn)稅依賴的必然選擇。地方政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起著重要的作用，其財政支出也比較大。要減輕地方政府對土地財政的過度依賴，必須培植新的財政收入來源。從美國的經(jīng)驗可以預(yù)測，土地財政收入占中央和省級財政收入的比重會下降很快，土地財政收入占地方總財政收入的比例也會穩(wěn)中有降。因此積極開掘財政收入來源，是解決各級政府尤其是地方政府過度依賴土地財政的必然選擇。

　　美國地方政府在如何擴大自身財政收入方面不僅僅靠收取財產(chǎn)稅。為了加快當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，美國的地方政府也在積極尋求其他可觀的財政收入。如地方政府投資于地方建設(shè)，作為投資者參與到當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)當(dāng)中，包括城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)、交通運輸以及其他基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)，不僅能得到可觀的收益，同時提高了當(dāng)?shù)氐耐恋貎r格、房地產(chǎn)價格，完善了城市的環(huán)境設(shè)施建設(shè)，吸引更多的人來此地居住、投資，以推動地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。積極探索地方財政收入渠道，防止地方政府從土地出讓依賴轉(zhuǎn)向房產(chǎn)稅依賴的必然選擇。

　　6.簡化稅種，對土地保有環(huán)節(jié)征稅。美國在較長的歷史時期內(nèi)都是實行單一的土地財產(chǎn)稅，以及后來的遺產(chǎn)和贈與稅。我國與土地有關(guān)的稅種繁多，且出現(xiàn)了許多重復(fù)課稅的現(xiàn)象，同時土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅多而保有環(huán)節(jié)征稅少，稅收機制非常不合理，這就造成了房地產(chǎn)價格上漲、濫用耕地、城市盲目擴張、大量土地閑置等一系列涉及民生的問題出現(xiàn)。我國應(yīng)該簡化稅種，針對土地的保有環(huán)節(jié)征稅，設(shè)計完善的稅制體系，保證地方政府有穩(wěn)定的稅收來源，從而降低政府對土地出讓收益的過分依賴。

　　7.地方政府通過加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強住房與社區(qū)環(huán)境的改善，完善各種公共設(shè)施，使得土地與房屋的價值在城市整體規(guī)劃中得到增值，房地產(chǎn)價格上升，社區(qū)更加吸引人群前來居住，由此可能會帶來財產(chǎn)稅的增加。改善基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求又刺激地方財政缺口的增加，于是又刺激了房產(chǎn)稅的增長。但由于美國地方稅制的設(shè)計是稅收收入根據(jù)需求決定，稅率有自動縮小的可能，，因此當(dāng)支出縮小時稅率就縮小。但我國不同，我國目前的地方稅率是一種剛性稅率，稅率不變，稅基擴大時，即使財政支出不變甚至下降，當(dāng)稅基增大時稅收收入可能還會上升。過高的地方財政收入，可能會導(dǎo)致地方政府低效使用納稅人的錢，積極探索房產(chǎn)稅的稅率調(diào)節(jié)機制顯得很有必要。

　　［收稿日期］2011－04－21

作者介紹：王宏利，財政部財政科學(xué)研究所副研究員，博士，研究方向為財政制度與財政計量分析（北京 100142）。

中圖分類號：F811.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1672－9544（2011）05－0074－07分稅制以來，在我國現(xiàn)行財政架構(gòu)中，土地財政收入已成為地方財政收入的主要來源之一，并深刻地影響了經(jīng)濟(jì)社會方方面面的發(fā)展進(jìn)程。他山之石可以攻玉，本文在界定土…

中圖分類號：F811.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1672－9544（2011）05－0074－07分稅制以來，在我國現(xiàn)行財政架構(gòu)中，土地財政收入已成為地方財政收入的主要來源之一，并深刻地影響了經(jīng)濟(jì)社會方方面面的發(fā)展進(jìn)程。他山之石可以攻玉，本文在界定土…

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