本文關(guān)鍵詞：測(cè)量中國(guó)的財(cái)政分權(quán)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

測(cè)量中國(guó)的財(cái)政分權(quán) 投稿：閻摌摍

 

 

“財(cái)政分權(quán)”概念被大量的研究用來(lái)概括和解釋改革開(kāi)放時(shí)期的中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展(Shirk，1993；Montinolaetal.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當(dāng)大的部分使用了中國(guó)官方發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增…

摘要：惡性腫瘤排在我國(guó)城市居民主要疾病死亡率的首位，對(duì)腫瘤專(zhuān)科醫(yī)院發(fā)展情況以及對(duì)策的研究分析，是有一定意義的。文章從政府投入、藥品收入比例、醫(yī)保及同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)這三個(gè)角度闡述了現(xiàn)階段腫瘤專(zhuān)科醫(yī)院所存在的問(wèn)題，并提出了相關(guān)對(duì)策建議。關(guān)鍵詞：腫瘤專(zhuān)科醫(yī)院發(fā)展問(wèn)…

摘要：農(nóng)民收入水平相對(duì)偏低已成為陜西“三農(nóng)”面臨的突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收對(duì)陜西全面建成小康社會(huì)具有十分重要的意義。文章認(rèn)為家庭經(jīng)營(yíng)性收入低是制約陜西農(nóng)民增收的短板，因此論述這一問(wèn)題的具體表現(xiàn)，分析其產(chǎn)生的原因的同時(shí)，從以下幾方面提出提高陜西農(nóng)民家庭經(jīng)…

 

作者：張光

經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較 2012年02期

 

　　“財(cái)政分權(quán)”概念被大量的研究用來(lái)概括和解釋改革開(kāi)放時(shí)期的中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展(Shirk，1993；Montinola et al.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當(dāng)大的部分使用了中國(guó)官方發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政治腐敗、土地違法、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、公共物品供給、國(guó)民健康、政府規(guī)模等重要的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的影響做了定量的估計(jì)。顯然，對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)的測(cè)量，乃是這類(lèi)經(jīng)驗(yàn)研究的發(fā)現(xiàn)是否有效的關(guān)鍵。本文的目的是對(duì)既有的測(cè)量方法做出評(píng)論，并提出我們認(rèn)為可取的測(cè)量方法。

 

 

　　本文的正文由四節(jié)組成：第一節(jié)對(duì)財(cái)政分權(quán)做概念性梳理，并介紹跨國(guó)研究中常用的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)：次國(guó)家政府財(cái)政收支占全國(guó)財(cái)政收支比重。第二節(jié)考察現(xiàn)有的有關(guān)中國(guó)財(cái)政分權(quán)的測(cè)量方法。在這部分，我們首先對(duì)大量研究所采用的測(cè)量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的方法——地方財(cái)政收支占全國(guó)或中央財(cái)政收支的比重，或者各地人均財(cái)政收支占人均全國(guó)或中央財(cái)政收支的比重，進(jìn)行分析，指出這類(lèi)測(cè)量是對(duì)跨國(guó)研究中常用的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的誤用。然后，我們對(duì)既有研究中采用的其他測(cè)量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的方法做簡(jiǎn)單的評(píng)述。第三節(jié)論證我們認(rèn)為正確和可行的兩類(lèi)指標(biāo)：各地財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度和地區(qū)內(nèi)各級(jí)政府財(cái)政收支份額。我們使用中國(guó)官方發(fā)表的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)這兩組財(cái)政分權(quán)指標(biāo)做了操作演示。最后是全文總結(jié)。

 

 

　　一、財(cái)政分權(quán)：概念和測(cè)量

 

 

　　誠(chéng)如施羅德和青木所言，測(cè)量分權(quán)、建構(gòu)分權(quán)的指標(biāo)，對(duì)于理論和政策研究者而言，是一件富有挑戰(zhàn)性的工作(Schroeder & Aoki，2009)。之所以難，原因之一是我們很難找到能夠覆蓋財(cái)政分權(quán)概念的方方面面的操作性定義，原因之二是我們只能在現(xiàn)有的有限數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行操作。

 

 

　　財(cái)政分權(quán)可定義為，“賦予地方政府一定的稅收和支出權(quán)限，使之能夠獨(dú)立地決定預(yù)算的規(guī)模和結(jié)構(gòu)”(Li，2010)。伯德和伊貝爾認(rèn)為，為了確定一國(guó)的財(cái)政分權(quán)水平，研究者應(yīng)當(dāng)回答如下五個(gè)問(wèn)題：“1.誰(shuí)決定誰(shuí)得到什么收入？2.誰(shuí)負(fù)責(zé)什么支出？3.政府間轉(zhuǎn)移是如何運(yùn)作的？4.在借貸上，次國(guó)家政府具有多大的自由裁量權(quán)？5.回答這些問(wèn)題的制度框架是由誰(shuí)來(lái)決定的？”(Bird & Ebel，2006：504)我們需要解決的問(wèn)題是，如何操作這些問(wèn)題？

 

 

　　最常見(jiàn)的一種操作方法是以全國(guó)的財(cái)政總收入或支出為分母、以地方財(cái)政總收入或支出為分子，計(jì)算出一國(guó)地方財(cái)政收支的比重。比重越大，被理解為分權(quán)程度越高。這一指標(biāo)因?yàn)榈玫絿?guó)際貨幣基金組織發(fā)布的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)》年度數(shù)據(jù)的支持，而為大量跨國(guó)定量研究所采用。世界銀行網(wǎng)站開(kāi)設(shè)了一個(gè)叫“財(cái)政分權(quán)指標(biāo)”的欄目，對(duì)這兩個(gè)變量及其變形的制作公式、數(shù)據(jù)來(lái)源及其優(yōu)缺點(diǎn)做了詳細(xì)的論證①。同樣的方法也可用于國(guó)內(nèi)各地方財(cái)政分權(quán)的測(cè)量。在這里，，正確的操作方法是把包含多級(jí)政府的地區(qū)的財(cái)政收支劃分為兩塊，一是下級(jí)政府的收支，二是上級(jí)政府的收支；然后求出各地區(qū)下級(jí)政府收支對(duì)地區(qū)總收支的比例，比例越高的地方，分權(quán)程度越高，反之亦然。

 

 

　　誠(chéng)如世界銀行指出的，以地方收支占一國(guó)總收支比重(或一國(guó)內(nèi)各地區(qū)下級(jí)政府收支占地區(qū)收支比重)測(cè)量財(cái)政分權(quán)，僅僅刻畫(huà)了“財(cái)政分權(quán)的某些側(cè)面”，它無(wú)法提供足夠的信息來(lái)回答前面提到的有關(guān)財(cái)政分權(quán)的五個(gè)問(wèn)題。但是，這一指標(biāo)仍有簡(jiǎn)單、易于大樣本操作的優(yōu)點(diǎn)而廣為學(xué)者們使用。不幸的是，在中國(guó)的財(cái)政分權(quán)研究中，這個(gè)指標(biāo)被眾多的學(xué)者誤用了。

 

 

　　二、對(duì)既有的中國(guó)財(cái)政分權(quán)的測(cè)量的評(píng)論

 

 

　　在既有的有關(guān)中國(guó)財(cái)政分權(quán)及其影響的經(jīng)驗(yàn)研究中，絕大部分都使用了地方財(cái)政收支占全國(guó)或中央財(cái)政收支的比重來(lái)操作財(cái)政分權(quán)變量。盡管它們當(dāng)中的不少論文發(fā)表在SSCI雜志和國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)期刊(如《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》、《經(jīng)濟(jì)研究》、《管理世界》等，參見(jiàn)表2)，但它們用來(lái)測(cè)量財(cái)政分權(quán)的方法都值得探討。

 

 

　　據(jù)我們所知，張濤和鄒恒甫于1998年發(fā)表于英文期刊《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》(Journal of Public Economics)關(guān)于財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的論文(Zhang & Zou，1998)，是最早使用地方財(cái)政收支占全國(guó)或中央財(cái)政收支比重的變量，來(lái)測(cè)量中國(guó)的地方財(cái)政分權(quán)的學(xué)術(shù)成果。該文使用了如下三個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)量各省級(jí)行政區(qū)的財(cái)政分權(quán)水平：

 

 

　　(

 

 

　　張濤和鄒恒甫(Zhang & Zou，1998)的測(cè)量方法被此后發(fā)表的大量經(jīng)驗(yàn)研究論文所追隨。這些研究都以省(包括中央直轄市和自治區(qū))為分析單位，其財(cái)政分權(quán)指標(biāo)操作，依對(duì)收入與支出、預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外、總額與人均、全國(guó)與中央(作為比較的分母)不同的采用而出現(xiàn)了不同的變形：表1陳列出了所有可能的變形。表2報(bào)告了使用這類(lèi)方法測(cè)量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的代表性論文，它的第二欄使用表1的序號(hào)報(bào)告了各篇論文操作財(cái)政分權(quán)變量的方法。

 

 

　　

 

 

　　

 

 

　　使用地方財(cái)政收支占全國(guó)或中央財(cái)政收支份額來(lái)操作中國(guó)各省的財(cái)政分權(quán)水平的學(xué)者，似乎認(rèn)為他們這樣做是符合“以下級(jí)政府的財(cái)政收支份額來(lái)刻畫(huà)財(cái)政分權(quán)程度”國(guó)際主流做法的。但是，使用地方財(cái)政收支占全國(guó)或中央財(cái)政收支份額來(lái)操作中國(guó)各省的財(cái)政分權(quán)水平，完全是對(duì)“以下級(jí)政府的財(cái)政收支份額來(lái)刻畫(huà)財(cái)政分權(quán)程度”的指標(biāo)的誤用。理由有三：

 

 

　　其一，從算法上來(lái)看，如林毅夫、劉志強(qiáng)(2000)、樊勇(2006)和秦強(qiáng)(2010)所指出的，以全國(guó)或中央財(cái)政收支作為衡量地方財(cái)政分權(quán)的基數(shù)都存在分母相同的問(wèn)題(當(dāng)然，這里指的是同一年的數(shù)據(jù))。由于分母相同，各省財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和各省財(cái)政收入占中央財(cái)政收入的比重這兩個(gè)變量的相關(guān)系數(shù)必定等于1，測(cè)量的是同樣的關(guān)系。同樣的道理也適用于其他成對(duì)的變量，因此，表1中所列的變量立即可以砍掉一半。進(jìn)而言之，由于分母是常數(shù)，因此各省財(cái)政收入和各省財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入這兩個(gè)變量的相關(guān)關(guān)系也等于1。同樣的道理也適用于表1所列的其他變量。這些變量可用表3所列的方式表示出來(lái)。

 

 

　　其二，地方政府收支占全國(guó)收支比重的跨國(guó)差異，與中國(guó)各地方政府收支占全國(guó)收支比重的跨地區(qū)差異，是由不同的因素決定的。前者主要是由各國(guó)不同的政府間財(cái)政關(guān)系甚至政治制度安排決定的。以不同時(shí)期的中國(guó)的地方與中央財(cái)政收入份額的分配為例。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的大多數(shù)年份，財(cái)政支出中中央政府所占份額在50%以上(如“一五”計(jì)劃末年1957年占71%)，而自改革開(kāi)放以來(lái)，這一比重逐漸降至2009年的20%。導(dǎo)致這些變化的原因是中國(guó)從一個(gè)中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

 

 

　　其三，中國(guó)各地方財(cái)政收支占全國(guó)收支比重反映的是各地在全國(guó)財(cái)政資源中所占的份額；而各地方人均收支占全國(guó)人均收支的比重揭示的是各地的相對(duì)財(cái)力水平。這兩個(gè)比例在各地之間的分布，首先是由它們的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。廣東省的財(cái)政收入和支出規(guī)模比重、上海的人均財(cái)政收入和支出比重排名第一，是因?yàn)榍罢呓?jīng)濟(jì)規(guī)模、后者經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平排名第一。我們可以設(shè)想，中央政策對(duì)某些地方的偏愛(ài)可能會(huì)導(dǎo)致這個(gè)地方的財(cái)力水平與其經(jīng)濟(jì)地位不相稱(chēng)。事實(shí)上，西藏就是如此。中央政府允許西藏保留共享稅的全部收入，也即在西藏產(chǎn)生的增值稅、企業(yè)所得稅收入和個(gè)人所得稅收入的100%都屬于西藏的財(cái)政收入，而在其他省份，增值稅收入的75%、所得稅收入的60%屬于中央財(cái)政收入。另外，中央政府每年給予西藏巨額的轉(zhuǎn)移支付。結(jié)果，我們看到，西藏的地方一般預(yù)算支出占其GDP的比重高達(dá)80%。由于中央的支持，西藏盡管GDP占全國(guó)比重排名倒數(shù)第一，但在2007年，它的財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重卻超過(guò)寧夏和海南，排名倒數(shù)第三。然而，這些政策所引起的“擾動(dòng)”，并不足以改變各省的相對(duì)財(cái)政規(guī)模和人均財(cái)力是由它們的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的基本面。表3報(bào)告的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果證明了這一點(diǎn)。在該表報(bào)告的12對(duì)變量中，有8對(duì)的相關(guān)系數(shù)超過(guò)0.9，兩對(duì)超過(guò)0.8，兩對(duì)超過(guò)0.7。低于0.9的變量均為人均指標(biāo)。其中的人均預(yù)算內(nèi)支出與各省人均GDP的相關(guān)系數(shù)為0.703，為12對(duì)變量相關(guān)系數(shù)最低者。究其原因，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份獲得了較多的中央轉(zhuǎn)移支付從而能夠達(dá)到較高的人均支出水平。但超過(guò)0.7的相關(guān)系數(shù)仍舊表明，即便有中央政策的“干預(yù)”，也改變不了一個(gè)地區(qū)人均財(cái)力在全國(guó)的地位，主要是由它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的基本事實(shí)。

 

 

　　因此，所有以各省財(cái)政收支或人均財(cái)政收支占全國(guó)比重測(cè)量財(cái)政分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)研究所獲得的發(fā)現(xiàn)，都不能被視作為關(guān)于財(cái)政分權(quán)的影響的發(fā)現(xiàn)。它們所回答的問(wèn)題不是在中國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等指標(biāo)會(huì)有什么影響的問(wèn)題，而是各地方因其經(jīng)濟(jì)規(guī)模或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，會(huì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面有什么樣的表現(xiàn)的問(wèn)題。表2列舉的有關(guān)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響的論文，大多獲得了分權(quán)不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)現(xiàn)。實(shí)際上這些發(fā)現(xiàn)所揭示的可能是，那些經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)比較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的省份，與比經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份相比，傾向于擁有較低的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。同理，表2列舉的其他論文，應(yīng)當(dāng)讀作在經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大或發(fā)展水平較高的地方，小學(xué)的入學(xué)率較低(喬寶云等，2005)，土地違法(梁若冰，2009)、腐敗(吳一平，2010)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，非經(jīng)濟(jì)公共物品提供水平較低(傅勇、張晏，2007；傅勇，2010)，政府規(guī)模較大(孫群力，2010)。

 

 

　　當(dāng)然，并非所有的關(guān)于中國(guó)財(cái)政分權(quán)及其影響的經(jīng)驗(yàn)研究都采取上述指標(biāo)測(cè)量財(cái)政分權(quán)。在測(cè)量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的其他指標(biāo)中，比較重要的有：

 

 

　　(1)各省財(cái)政收入分成率或邊際分成率(the marginal retention rate of locally collected budgetary revenue)(Ma，1997；Lin & Liu，2000；Jin，Qian & Weingast，2005)

 

 

　　(2)各省地方支出對(duì)中央支出比例(ratio of local expenditure to central expenditure in a province)(Jin，Qian & Weingast，2005)

 

 

　　(3)各省財(cái)政凈收入占省財(cái)政總支出比重，其中，省財(cái)政總支出=省財(cái)政凈收入+中央轉(zhuǎn)移支付收入(陳碩，2010)

 

 

　　(4)各省縣級(jí)(包括縣、縣級(jí)市和市轄區(qū))支出占全省財(cái)政總支出比重(張光，2009；Uchimura & Jütting，2009)

 

 

　　(5)各省縣級(jí)合計(jì)財(cái)政支出對(duì)縣級(jí)合計(jì)自有收入的比例(Uchimura & Jütting，2009)

 

 

　　這些指標(biāo)有一個(gè)共同的取向，即都試圖通過(guò)觀(guān)察財(cái)政資源在上下級(jí)政府之間分割來(lái)測(cè)量財(cái)政分權(quán)(秦強(qiáng)，2010)，但在簡(jiǎn)潔、可操作性上，以最后三類(lèi)較優(yōu)。使用第一類(lèi)指標(biāo)即地方財(cái)政收入分成率或邊際分成率量化財(cái)政分權(quán)的幾個(gè)研究，都在變量操作時(shí)依靠中央與各省的財(cái)政包干分成規(guī)則做出的定性的判斷。因此，這個(gè)方法有如下兩點(diǎn)缺陷：其一，它們的定性判斷過(guò)于粗疏，以偏概全。例如，在林毅夫和劉志強(qiáng)(2000)研究中，在1985-1987年和1988-1993年，分別有15省和25省的分權(quán)指數(shù)為1，即100%分權(quán)。這顯然是不合理的。②其二，這一操作方法僅可用于財(cái)政包干制的20世紀(jì)80年代和90年代初期。自分稅制改革以來(lái)，中央對(duì)所有的省級(jí)行政區(qū)采取了同樣的財(cái)政收入劃分規(guī)則，這類(lèi)指標(biāo)不再適用。第二類(lèi)指標(biāo)只見(jiàn)于金和輝、錢(qián)穎一和溫加斯特的一篇論文中(Jin，Qian & Weingast，2005)。它使用發(fā)生于各省內(nèi)的財(cái)政支出中由地方出資的部分對(duì)中央出資的部分的比例來(lái)量化財(cái)政分權(quán)。他們把分類(lèi)支出中的政策補(bǔ)貼視為中央支出，其余的視為地方支出。顯然并非所有的政策補(bǔ)貼支出資金都來(lái)自于中央，也并非所有用于地方的中央資金都用在了政策補(bǔ)貼上。另外，官方發(fā)表的財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并非每年都報(bào)告政策補(bǔ)貼。這些缺點(diǎn)決定了第1和2類(lèi)測(cè)量方法很難被他人復(fù)制，從而成為普遍使用的指標(biāo)。

 

 

　　第三個(gè)指標(biāo)操作簡(jiǎn)單易行。分稅制改革以來(lái)，地方政府都在不同程度上依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡本地收支差距。在這種情況下，這個(gè)指標(biāo)很好地測(cè)量了各地財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度或財(cái)政的自主程度。第四個(gè)指標(biāo)以各省縣級(jí)支出占全省財(cái)政總支出比重測(cè)量各省的財(cái)政分權(quán)。張光(2009)認(rèn)為，這個(gè)變量顯示了各省財(cái)力下沉程度的差異；內(nèi)村和朱特人(Uchimura & Jütting，2009)認(rèn)為，它顯示了“縣鄉(xiāng)在提供公共物品上的相對(duì)重要性”。第五個(gè)指標(biāo)即各省縣級(jí)財(cái)政支出對(duì)縣級(jí)自有收入的比例，“以縣級(jí)支出在多大程度上是由其自身收入覆蓋的來(lái)測(cè)量縣級(jí)財(cái)政自主性”(Uchimura & Jütting，2009：1928)。這個(gè)指標(biāo)顯然與第三個(gè)指標(biāo)有很大的相似性，即都通過(guò)各地對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度來(lái)測(cè)量它們的財(cái)政自主性和財(cái)政分權(quán)水平。兩者的不同，除了公式的分子和分母顛倒外，還有層次上的區(qū)別。盡管兩者的分析單位都是省級(jí)行政區(qū)，第三個(gè)指標(biāo)使用的是全省的財(cái)政收支數(shù)據(jù)，而第五個(gè)指標(biāo)使用的是全省所有的縣的合計(jì)收支數(shù)據(jù)。

 

 

　　我們認(rèn)為，第三、四和五個(gè)指標(biāo)是測(cè)量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的正確方法。它們不但符合國(guó)際上通行的測(cè)量財(cái)政分權(quán)的做法，而且也符合中國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系，特別是分稅制改革以來(lái)的政府間關(guān)系實(shí)際。同時(shí)，它們也易于操作和復(fù)制，能夠滿(mǎn)足大樣本的經(jīng)驗(yàn)研究的需要。

 

 

　　三、政府間關(guān)系與中國(guó)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)建設(shè)

 

 

　　當(dāng)我們測(cè)量一個(gè)國(guó)家的財(cái)政分權(quán)時(shí)，必然要觸及兩個(gè)問(wèn)題：比較的分析單位和比較的內(nèi)容。在這里，我們?nèi)耘f可以以國(guó)家為分析單位，但這意味著我們是對(duì)同一個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期的財(cái)政分權(quán)水平進(jìn)行比較，形成的是時(shí)間序列數(shù)據(jù)。不過(guò)，更為常見(jiàn)的是以國(guó)家內(nèi)部的地方政府為分析單位。在中國(guó)，地方政府包含了省、地市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等四個(gè)級(jí)別。當(dāng)我們以省為分析單位時(shí)，就意味著我們認(rèn)定，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)存在著省際差異，有的省分權(quán)水平較高，有的則較低。同樣的道理也適用于地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

 

 

　　財(cái)政分權(quán)的地區(qū)差異，是由什么因素造成的呢？這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)兩個(gè)層面的觀(guān)察來(lái)回答。一是地區(qū)政府與它們的上級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系；二是地區(qū)內(nèi)部的各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。例如，當(dāng)我們比較浙江省和廣東省的財(cái)政分權(quán)水平時(shí)，我們既要觀(guān)察兩省與他們的上級(jí)政府即中央政府的關(guān)系，又要觀(guān)察兩省內(nèi)部的政府間財(cái)政關(guān)系，具體而言，觀(guān)察它們的省、地市和縣級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。這兩個(gè)層面的關(guān)系，既有所關(guān)聯(lián)，但又不同，需要用兩組不同的指標(biāo)來(lái)刻畫(huà)它們。要了解其中的理由，必須從中國(guó)的政府間關(guān)系的性質(zhì)談起。

 

 

　　中國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系是在一個(gè)金字塔式的政府間關(guān)系中展開(kāi)的。中央政府位于金字塔的塔尖，第二級(jí)是31個(gè)省級(jí)行政區(qū)，第三級(jí)是333個(gè)地級(jí)行政區(qū)(其中包括283個(gè)地級(jí)市)，第四級(jí)是2858個(gè)縣級(jí)行政區(qū)(包括855個(gè)市轄區(qū)、367個(gè)縣級(jí)市、1581個(gè)縣)，第五級(jí)是40858個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)(包括19322個(gè)鎮(zhèn)、14848個(gè)鄉(xiāng)和6686個(gè)街道辦事處)(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2010)。《預(yù)算法》規(guī)定，一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算。各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)收支平衡。但與此同時(shí)，《預(yù)算法實(shí)施條例》則授權(quán)“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政管理體制”(國(guó)務(wù)院，1995)。根據(jù)這一規(guī)定，中國(guó)的任何一個(gè)地方政府的財(cái)政管理，一方面必須接受它的上級(jí)政府——最終為中央政府——的安排；另一方面，它又可對(duì)其所管轄的各政府的財(cái)政管理體制進(jìn)行安排。原則上，中央政府有權(quán)決定全國(guó)各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，省級(jí)政府有權(quán)決定本省內(nèi)各級(jí)政府之間(省、地、縣和鄉(xiāng))的財(cái)政關(guān)系，地市級(jí)政府有權(quán)決定本市內(nèi)各級(jí)政府之間(地、縣和鄉(xiāng))的財(cái)政關(guān)系，縣級(jí)政府有權(quán)決定本縣內(nèi)各級(jí)政府之間(縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))的財(cái)政關(guān)系(張光，2009；李萍，2006)。但是，在實(shí)際操作中，中國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系，與它的干部任命體制一樣，實(shí)行的是“下管一級(jí)”的管理體制。如世界銀行所言：“盡管中央政府確定了該體系寬泛的輪廓，但它僅與各省直接打交道。例如，它設(shè)置了與各省收入分享的規(guī)則；接著，各省分別與其下轄市確定了分享體系，市再與縣確定分享規(guī)則，這樣依次進(jìn)行。支出的劃分同樣如此。因此，盡管中國(guó)是單一制的政府體系，但這些制度安排卻使其具有強(qiáng)烈的聯(lián)邦制特征”(世界銀行，2002：2)。

 

 

　　既然中國(guó)的財(cái)政體制允許地方政府“確定本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政管理體制”，那么，我們可以期待，從省到縣的各級(jí)地方政府可能采取不同的方式劃分它與其管轄的各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配。這些不同的劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)的方式，將導(dǎo)致在同級(jí)行政區(qū)之間具有不同的財(cái)政分權(quán)水平的結(jié)果。事實(shí)也正是如此。財(cái)政部發(fā)表的《中國(guó)省以下財(cái)政體制2006》清晰地表明，各省采取了不同的方法劃分省級(jí)與地市級(jí)等下級(jí)政府之間的財(cái)政收入和支出權(quán)限。在收入劃分上，各省均追隨中央對(duì)各省的劃分方式，把財(cái)政收入劃分為省級(jí)固定收入、地市縣固定收入和分享收入三大類(lèi)。但在把哪些種類(lèi)的收入化為省級(jí)、地市級(jí)固定收入和共享收入上，各省的做法不盡相同。在共享收入的分成比例上，各省的做法亦不相同。如表4所示。

 

 

　　

 

 

　　這個(gè)變量的操作方法與前述陳碩(2010)采用的各省財(cái)政凈收入占省財(cái)政總支出比重反映的關(guān)系，在邏輯上是一致的，但更加精細(xì)。分子算式中的“轉(zhuǎn)移支付收入”系各地區(qū)從上級(jí)政府獲得的所有的轉(zhuǎn)移支付的總和，其中包括了稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付(近來(lái)改稱(chēng)為一般性轉(zhuǎn)移支付)和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中的稅收返還是中央從它獲得的增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的收入中，根據(jù)一定的公式，對(duì)稅源地進(jìn)行的返還。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，這些收入與增值稅25%、所得稅40%的地方分享部分的收入完全一樣，可視為地方的自有收入。因此，在計(jì)算地方的轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度時(shí)，應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)移支付收入中減除。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則是純粹的中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，在任何意義上都不是地方的自有收入。此外，中國(guó)的地方政府除了獲得轉(zhuǎn)移支付收入外，還向上級(jí)政府進(jìn)行上解轉(zhuǎn)移支付支出。盡管在分稅制體制下，地方政府對(duì)中央的上解規(guī)模一般都不大，但少數(shù)富裕地區(qū)的上解資金仍然相當(dāng)大。例如，2007年上海市對(duì)中央的上解轉(zhuǎn)移支付支出高達(dá)154億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它從中央獲得的財(cái)力性和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付40億元。為精確起見(jiàn)，在計(jì)算地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度時(shí)，有必要減除掉它們的上解轉(zhuǎn)移支付支出。

 

 

　　中國(guó)官方發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)足以使我們可能操作所建議的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。相關(guān)的數(shù)據(jù)主要見(jiàn)于如下政府出版物：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》、《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》和《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。值得一提的是，最后一部資料詳細(xì)地報(bào)告了全國(guó)地級(jí)、縣級(jí)的財(cái)政收支數(shù)據(jù)。目前已經(jīng)出版的該資料覆蓋了1993-2007年的數(shù)據(jù)。因此，我們建議的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的操作，至少在1993-2007年間得到了數(shù)據(jù)的支持。

 

 

　　我們使用2007年的分省數(shù)據(jù)，對(duì)我們建議的分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行了數(shù)據(jù)操作，結(jié)果見(jiàn)于表5。第2欄報(bào)告了各省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度。第3～6欄依次報(bào)告了縣級(jí)收入比重、縣級(jí)支出比重、省級(jí)收入比重和省級(jí)支出比重。數(shù)據(jù)分析表明，中國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度平均值為43%，標(biāo)準(zhǔn)方差26%，省際差異相當(dāng)大。對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)程度最低的省份是上海、浙江、江蘇、廣東和北京，依賴(lài)度最高的是西藏、寧夏、青海、甘肅和新疆。上海的依賴(lài)度為負(fù)數(shù)，因?yàn)樗鼘?duì)中央的上解超過(guò)了它從中央獲得的非稅收返還轉(zhuǎn)移支付。西藏的依賴(lài)度超過(guò)了100%。2007年，西藏從中央獲得的轉(zhuǎn)移支付為287億元，減除其中的兩稅返還6.3億元、所得稅返還0.93億元以及上解中央支出0.24億元，尚余279.53億元，超過(guò)了當(dāng)年西藏本年支出合計(jì)275.34億元。

 

 

　　

 

 

　　讓我們來(lái)看看第3～6欄報(bào)告的數(shù)據(jù)。由于北京、天津、上海和重慶四個(gè)直轄市只有“省”和“縣”兩級(jí)財(cái)政，沒(méi)有地級(jí)市的中間層，而其他省級(jí)行政區(qū)都有。為此，我們報(bào)告了包括和不包括四個(gè)直轄市的兩組樣本的描述性分析結(jié)果�？h級(jí)收入和支出占全省比重平均值分別為45%和53%，而且，在31個(gè)省中，除了西藏、浙江、江蘇和新疆四省外，其余的27個(gè)省的縣級(jí)支出比重都大于縣級(jí)收入比重，說(shuō)明縣級(jí)財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的高度依賴(lài)。省級(jí)收入和支出占全省比重的均值，在全樣本中為32.6%和26.8%，而在不包括四個(gè)直轄市的樣本中，為28.7%和24.8%。大多數(shù)省的省級(jí)收入比重大于支出比重，意味著省級(jí)政府財(cái)政自給有余，且能夠把部分本級(jí)收入用作對(duì)其他級(jí)的政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。此外，四組比重變量的差異系數(shù)(標(biāo)準(zhǔn)方差/均值)顯示省級(jí)比重兩變量的離散度要顯著大于縣級(jí)比重。這可能是因?yàn)楦魇?duì)縣級(jí)財(cái)政的份額的分配，受到縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府提供公共物品和服務(wù)的剛性影響比較強(qiáng)；而各省對(duì)省級(jí)財(cái)政的份額的分配，則更加容易受到省級(jí)政府的政策和制度偏好的影響。從這個(gè)角度看，省級(jí)財(cái)政收支比重是較好的測(cè)量省際財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)。

 

 

　　撇開(kāi)四個(gè)直轄市不論，從省級(jí)層面看，財(cái)政收入最集權(quán)的五個(gè)省是甘肅、云南、青海、海南和寧夏，最分權(quán)的五個(gè)省是江蘇、山東、浙江、河南和福建；財(cái)政支出最集權(quán)的五個(gè)省是西藏、青海、陜西、寧夏和新疆，最分權(quán)的五個(gè)省是廣東、浙江、江蘇、山東和四川。從縣級(jí)層面看，財(cái)政收入最集權(quán)的五個(gè)省是海南、寧夏、甘肅、黑龍江和廣東，最分權(quán)的是浙江、江蘇、山東、江西、內(nèi)蒙古；財(cái)政支出最集權(quán)的是西藏、寧夏、青海、海南和黑龍江，最分權(quán)的是浙江、江西、四川、山東和河北�？梢�(jiàn)，浙江是財(cái)政最分權(quán)的省份，而沿海省份江蘇、山東和福建也屬于分權(quán)程度較高的省份之列。最集權(quán)的省份多集中于西部，但內(nèi)蒙古的分權(quán)水平相當(dāng)高。廣東省內(nèi)的財(cái)政資源的層級(jí)分配最為特別。無(wú)論是從收入還是從支出端看，它的大部分財(cái)力都集中于地級(jí)市市本級(jí)。

 

 

　　表5所列的五個(gè)財(cái)政分權(quán)所測(cè)量的結(jié)果是否可以互相替代呢？若是，我們可以剔除其中的一些變量。表6報(bào)告的相關(guān)分析結(jié)果可以幫助我們解決這個(gè)問(wèn)題。在與轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度的相關(guān)檢驗(yàn)上，縣級(jí)收入和支出比重的系數(shù)為-0.361和-0.499，并分別通過(guò)了0.01和0.05雙尾統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn)，省收入和支出比重的系數(shù)為-0.018(沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn))和0.377(在0.05水平上通過(guò)檢驗(yàn))。這些分析結(jié)果符合轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度較高的省份財(cái)政分權(quán)水平較低的常識(shí)性預(yù)期。但沒(méi)有一個(gè)相關(guān)系數(shù)超過(guò)0.5的水平，表明收支比重變量與轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度測(cè)量的財(cái)政分權(quán)雖有一定的重合，但重合的程度很有限，它們確實(shí)從不同角度測(cè)量了財(cái)政分權(quán)。其中，省財(cái)政收入比重與轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度不存在線(xiàn)性相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明這個(gè)指標(biāo)的獨(dú)特性。

 

 

　　

 

 

　　

 

 

　　四個(gè)比重變量的兩兩相關(guān)分析結(jié)果也值得探討。首先，縣收支比重和省收支比重兩對(duì)變量的相關(guān)系數(shù)均超過(guò)了0.6，表明財(cái)政收入分權(quán)和支出分權(quán)的關(guān)聯(lián)性。縣收入比重和省收入比重的相關(guān)系數(shù)為-0.516(在0.05水平上通過(guò)檢驗(yàn))，縣支出比重和省支出比重的相關(guān)系數(shù)為-0.579(在0.01水平上通過(guò)檢驗(yàn))。這些分析結(jié)果表明縣級(jí)分權(quán)和省級(jí)集權(quán)是彼此消長(zhǎng)的關(guān)系�？h級(jí)和省級(jí)收入比重相關(guān)性很低的分析結(jié)果，再次說(shuō)明省級(jí)收入比重作為測(cè)量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)的獨(dú)特性。

 

 

　　如上所述，目前大多數(shù)研究采用的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)——各地財(cái)政收支占全國(guó)收支比及其人均化——之所以是不適當(dāng)?shù)睦碛芍�，是它們與各地相對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量高度相關(guān)。那么，我們建議的測(cè)量指標(biāo)是否存在著同樣的問(wèn)題呢？表7報(bào)告的相關(guān)分析結(jié)果可以幫助我們回答這個(gè)問(wèn)題。我們對(duì)包括和不包括四個(gè)直轄市兩組樣本都做了分析。首先，我們注意到，轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度與各省的人均GDP和GDP總量保持了極高的相關(guān)性，從-0.715到-0.844，反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的省，獲得的轉(zhuǎn)移支付較少，從而對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度較低的事實(shí)。由此可見(jiàn)，轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度這個(gè)變量更多地反映了中央轉(zhuǎn)移支付政策的偏好、而非地方自身政策選擇的結(jié)果，因而轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度作為測(cè)量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)也有相當(dāng)大的局限性。

 

 

　　四個(gè)收支比重變量與各省人均GDP和GDP總量的相關(guān)系數(shù)，在31個(gè)省的全樣本中，除了省支出比重與GDP總量的相關(guān)系數(shù)超過(guò)0.6的水平外，其余一律在0.5以下(均按絕對(duì)值計(jì)算)。在27個(gè)省的樣本中，除了省支出比重與GDP總量的相關(guān)系數(shù)絕對(duì)值超過(guò)了0.7外，其他的均保持在0.63以下。特別值得指出的是，縣支出比重與GDP的相關(guān)系數(shù)沒(méi)有通過(guò)0.05水平的顯著性檢驗(yàn)，與GDP總量的相關(guān)系數(shù)也保持在0.42以下。這些相關(guān)分析結(jié)果，使我們有信心相信它們確實(shí)反映了省以下財(cái)政體制安排的差異，可以用作測(cè)量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)。我們建構(gòu)的中國(guó)財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)，借助《全國(guó)地市縣統(tǒng)計(jì)資料》提供的數(shù)據(jù)，也可以在地級(jí)市甚至縣級(jí)層面上操作。

 

 

　　四、結(jié)論

 

 

　　跨國(guó)研究最常見(jiàn)的測(cè)量各國(guó)財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)是次國(guó)家財(cái)政收支占全國(guó)收支的比重。國(guó)際貨幣基金組織為這一指標(biāo)的操作化提供了權(quán)威數(shù)據(jù)《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)》。在有限的關(guān)于一國(guó)內(nèi)跨地區(qū)的財(cái)政分權(quán)及其影響的研究中，研究者一般采用各地區(qū)下級(jí)政府收支占地區(qū)總收支的指標(biāo)測(cè)量財(cái)政分權(quán)。這是對(duì)跨國(guó)研究對(duì)各國(guó)財(cái)政分權(quán)水平常規(guī)操作的正確運(yùn)用。

 

 

　　然而，既存的有關(guān)中國(guó)財(cái)政分權(quán)及其影響的大樣本經(jīng)驗(yàn)，大多以各地區(qū)財(cái)政收支占全國(guó)或中央財(cái)政收支比重及其人均化比重來(lái)操作財(cái)政分權(quán)變量。這是對(duì)跨國(guó)研究的通用指標(biāo)的誤用。使用這類(lèi)分權(quán)指標(biāo)所做出的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)及其推論均值得探討。

 

 

　　本文建議使用各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度和地區(qū)內(nèi)各級(jí)政府財(cái)政收支分配份額兩類(lèi)指標(biāo)，來(lái)測(cè)量中國(guó)的財(cái)政分權(quán)。這兩類(lèi)指標(biāo)均著眼于政府間關(guān)系來(lái)測(cè)量財(cái)政分權(quán)。中國(guó)省級(jí)及其以下的各級(jí)地方政府有權(quán)安排自己所轄的各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，使得第二類(lèi)指標(biāo)尤為合理。中國(guó)政府發(fā)布的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》等相關(guān)數(shù)據(jù)，又使我們操作這類(lèi)變量成為可能。我們使用2007年的省際數(shù)據(jù)，對(duì)兩類(lèi)指標(biāo)進(jìn)行了操作，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各省對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度與它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度負(fù)相關(guān)，但財(cái)政收支比重變量與人均GDP的相關(guān)系數(shù)則處于統(tǒng)計(jì)學(xué)多重共線(xiàn)性檢驗(yàn)上的可以容忍的水平。

 

 

　　注釋?zhuān)?

 

 

　　①參見(jiàn)：。

 

 

　　②他們這樣操作的根據(jù)是，凡視作100%分權(quán)的省份，或者從中央那里得到補(bǔ)貼，而無(wú)需向中央上解收入(如貴州、廣西、云南、福建)、或者向中央定額上解(如廣東)、或者按事先規(guī)定好的比例上解(如北京、河北)。

 

作者介紹：張光，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，中山大學(xué)公共管理研究中心兼職研究員

 

“財(cái)政分權(quán)”概念被大量的研究用來(lái)概括和解釋改革開(kāi)放時(shí)期的中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展(Shirk，1993；Montinolaetal.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當(dāng)大的部分使用了中國(guó)官方發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增…

“財(cái)政分權(quán)”概念被大量的研究用來(lái)概括和解釋改革開(kāi)放時(shí)期的中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展(Shirk，1993；Montinolaetal.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當(dāng)大的部分使用了中國(guó)官方發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增…

“財(cái)政分權(quán)”概念被大量的研究用來(lái)概括和解釋改革開(kāi)放時(shí)期的中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展(Shirk，1993；Montinolaetal.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當(dāng)大的部分使用了中國(guó)官方發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增…

 

本文由第一文庫(kù)網(wǎng)()首發(fā)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)保留網(wǎng)址和出處！

>> 查看更多相關(guān)文檔

 

免費(fèi)下載文檔：

 

  本文關(guān)鍵詞：測(cè)量中國(guó)的財(cái)政分權(quán)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號(hào)：171903